Правовые формы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
Правовые формы финансовой деятельности государства разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государственных органов (и органов местного самоуправления) по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне. По своему характеру эти формы могут быть правовыми и неправовыми.
Итак, финансово-правовые акты - это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию.
Финансово-правовые акты можно классифицировать по юридическим свойствам, юридической природе, органам, издающим их, и другим основаниям.
По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т.е. правовые нормы. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) предприятий и граждан перед государством, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д.
Системе законодательства любого государства свойственно деление на законы и подзаконные акты. Поэтому, по юридической природе финансово-правовые акты делятся на:
· законодательные, к которым относятся законы, принимаемые Государственной Думой РФ, законы субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства;
· подзаконные акты.
Данная классификация финансово-правовых актов основывается на общеправовых знаниях о таких категориях как "закон" и "подзаконный акт". Закон - это нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в строго определенном порядке, устанавливающий основные нормы всех отраслей права и регулирующий наиболее важные общественные отношения. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
Законы принимаются либо представительными (законодательными) органами власти - как федеральными, так и субъектов Федерации - в процессе законотворческой деятельности, либо в результате непосредственного правотворчества всего народа (референдума). Процедура принятия закона предусмотрена в Конституции России, включая определение круга субъектов законодательной инициативы, условия прохождения законопроекта, порядок подписания и опубликования. Детально процесс принятия законов должен определяться регламентами соответствующих законодательных органов. В Регламенте российского парламента специально устанавливается сама процедура законотворчества, предусматривающая все стадии проработки проекта закона, его обсуждения и принятия. Закон регулирует наиболее важные стороны общественной жизни - экономической, политической, духовной, общественные отношения, которые характеризуются устойчивостью, типичностью, значимостью, необходимостью законодательного отражения суверенных пожеланий народа:
· установление или изменение конституционных норм;
· закрепление прав и свобод человека и гражданина;
· определение форм правления, национально-государственного или административно-территориального (административно-государственного) устройства, методов осуществления государственной власти;
· фиксирование принципов организации и деятельности государственных органов, их структуры;
· определение общих начал уголовной ответственности;
· регламентация принципов местного самоуправления и некоторые другие.
Закон занимает в системе нормативных правовых актов особое место в силу того, что он обладает высшей юридической силой, верховенством в этой системе. Все остальные акты должны исходить из закона и не могут ему противоречить, в случае коллизии с законом они считаются не имеющими юридической силы.
Принятый в установленном порядке закон не требует утверждения со стороны какого-либо органа (кроме необходимого технико-юридического оформления актов референдума). Изменить или отменить закон вправе только орган, его принявший, причем в строго определенном порядке. Так, акт референдума может быть изменен или отменен только в результате референдума. (С юридической точки зрения приостановить или скорректировать закон могут президентские указы, но лишь в условиях чрезвычайного положения и в строго установленном порядке, с последующим утверждением высшим законодательным органом.)
Таким образом, основные качества закона - его первичность, особый порядок принятия, высшая юридическая сила. Это означает, что законы призваны регулировать наиболее важные общественные отношения, а потому должны быть совершенны по содержанию и форме и подлежат неукоснительному соблюдению и выполнению всеми и повсеместно. Роль закона в современных условиях преобразования общества существенно возрастает.
Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Нормативные правовые акты Президента, Правительства, министерств, ведомств, государственных комитетов, исполнительно-распорядительных органов субъектов Федерации многообразны по своему характеру (указы Президента, постановления Правительства, приказы, инструкции, положения и т.д.) являются подзаконными актами, так как принимаются на основе и во исполнение законов.
Всем подзаконным актам государственных органов присуща общая черта - они издаются в пределах компетенции исполнительного органа государственной власти, не должны противоречить закону, но могут его детализировать и конкретизировать.
Подзаконные нормативно-правовые акты вместе с актами законодательной власти составляют единую систему актов государства, поэтому невозможно какое бы то ни было противопоставление подзаконных актов закону, автономность их функционирования.
В системе подзаконных нормативно-правовых актов ведущее место принадлежит указам и распоряжениям Президента России как главы государства, которые отличаются наибольшей широтой и глубиной воздействия на регулируемые общественные отношения. Правительство РФ на основе и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории страны. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом.
Среди подзаконных актов важное место отводится нормативным актам, принимаемым министерствами, ведомствами, федеральными комиссиями, федеральными службами и агенствами. Эти акты обладают рядом особенностей. Прежде всего, они уступают по юридической силе решениям Правительства; носят отраслевой характер, так как предназначены, за редким исключением, для регулирования общественных отношений в процессе реализации своих полномочий в определенной сфере управления; отличаются большим многообразием. Наиболее распространенными среди них являются: приказы, решения коллегии, инструкции, правила, положения, уставы, распоряжения.
Основной формой ведомственного акта является приказ, который по своему содержанию может быть как нормативным, так и ненормативным. Приказом опосредуется различная по характеру деятельность, им утверждается и тем самым придается соответствующая юридическая сила нормативным актам, исходящим от того или иного министерства, комитета, ведомства, федеральной службы. Иными словами, он имеет нормотворческое значение, является актом детализации постановления Правительства. Приказы и распоряжения, имеющие разовое, распорядительное значение, не содержат нормативных предписаний, поэтому нормативно-правовыми актами не являются.
Субъекты Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных актов. Акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации, а также актам, принятым в пределах их совместного ведения. При наличии такого противоречия действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения российской Федерации (в пределах исключительной компетенции субъекта Федерации), действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.
Наименование актов субъектов Федерации различно: республика (государство) имеет свою конституцию и законы, остальные - устав и законы. Конституция России не содержит иного наименования актов, издаваемых субъектами Федерации. Такими актами могут быть законы, постановления, декреты и т.д.
Самостоятельную группу актов образуют решения органов местного самоуправления. Законодательством была установлена только такая форма актов указанных органов. И хотя соответствующее законодательство действовало достаточно длительное время, практика пошла по пути расширения конкретных видов актов нормативного содержания - стали издаваться регламенты, положения. Особенностью актов местного самоуправления является территориальная ограниченность их действия и самостоятельность в принятии решений, касающихся вопросов управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и т.п.
Применение законодательства всегда предполагает внимательно относится к такому понятию как "юридическая сила нормативно-правового акта". Это обусловлено основополагающим принципом финансового права - принципом приоритета законодательных органов над исполнительными в области финансовой деятельности.
Деление всех нормативных актов на законы и подзаконные акты имеет значение для того, чтобы понять реализацию принципа разделения властей в демократическом государстве студентам не юристам специальностей "Финансы и кредит", "Бухгалтерский учет и аудит", "Антикризисное управление", "Таможенное дело", "Налоги и налогообложение" изучающим юридическую дисциплину "финансовое право". Принцип приоритета законодательных органов над исполнительными в области финансовой деятельности, как уже упоминалось в первой теме, не означает верховенства законодательной ветви власти над исполнительными органами. Это обусловлено некоторой слабостью российского парламента, который устанавливает финансово-правовые нормы, но достаточных возможностей эффективного контроля за деятельностью исполнительной власти в настоящее время не имеет.
Учитывая вышеизложенное, нужно запомнить одно из важнейших положений правовой науки и российского законодательства - все жизненноважные решения, касающиеся интересов различных субъектов, новые правила поведения устанавливают и регулируют органы законодательной власти посредством приятия федеральных законов. Органы исполнительной власти также вправе участвовать в нормативном регулировании финансовой деятельности, но только в целях конкретизации и во исполнения федеральных законов. Фактически все финансовые решения должны оформляться в форме закона, а не постановлений Правительства РФ или Указов Президента РФ. Например, главные финансовый план государства не будет иметь юридической силы, как нормы-цифры, заложенные в нем, пока не будет принят в форме закона. Отчет об исполнении бюджета оформляется в форме закона. Изменения в финансовое законодательство (налоговое, бюджетное) вносятся теми органами, которые и принимали данные финансово-правовые акты, то есть федеральными законами.
Особой разновидностью финансово-правовых актов является наличие финансово-плановых актов - это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т.е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов. Они регулируют не фактически существующие отношения, а будущие, основываясь не предыдущем опыте и прогнозировании.
К финансово-плановым актам относятся:
· основной финансовый план государства - федеральный бюджет РФ, государственные бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
· финансовые планы государственных и муниципальных целевых фондов;
· финансово-кредитные и кассовые планы банков;
· финансовые планы страховых организаций;
· финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления;
· финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений;
· сметы учреждений, организаций, состоящих на государственном и местном бюджете.
Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформление в актах соответствующих государственных органов. Так, федеральный бюджет утверждается законом РФ, смета учреждения - министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические последствия как любой финансово-правовой акт.
Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются:
Президент Российской Федерации;
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Правительство Российской Федерации;
Министерство финансов Российской Федерации;
Федеральное казначейство;
органы, осуществляющие сбор доходов бюджета;
Банк России;
Счетная палата Российской Федерации;
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
государственные внебюджетные фонды;
главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
иные органы, на которые законодательством Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
В комментируемой статье БК РФ дан примерный перечень органов государственной власти РФ, высших должностных лиц, организаций, иных участников бюджетного процесса, реализующих свои бюджетные полномочия на уровне федерального бюджета. Некоторые из указанных участников рассмотрены при комментарии гл. 18 и 26 БК РФ, поэтому они не будут рассмотрены в рамках комментируемой статьи.
1. Президент РФ. Роль Президента РФ как участника бюджетных правоотношений в целом и бюджетного процесса в частности трудно переоценить. Президент РФ как глава государства обеспечивает в области бюджетного регулирования согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, их должностных лиц в проведении единой денежно-кредитной политики. Кроме того, в исключительные полномочия Президента РФ входит установление основ внутренней и внешней политики РФ, в соответствии с которыми определяются направления финансовой политики. Данные сведения фиксируются в ежегодном послании Президента РФ о положении в стране, с которым он обращается к Федеральному Собранию РФ. Кроме того, важной частью бюджетного процесса является ознакомление с бюджетным посланием Президента РФ.
Большая часть бюджетных полномочий Президента РФ является нормотворческой. Президент издает различные указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования расходов федерального уровня, проведения единой денежно-кредитной политики государства, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы и т.д.
В целях обеспечения президентского контроля в области бюджетного процесса в соответствии с Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 создано Контрольное управление Президента РФ. Аппарат Контрольного управления Президента РФ возглавляется начальником, который по должности одновременно является помощником Президента РФ. Основными задачами Управления являются:
1) контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
2) контроль за реализацией общенациональных проектов;
3) контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;
4) контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации;
5) информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.
2. Государственная Дума РФ и Совет Федерации РФ (см. ст. 153, 265 БК РФ).
3. Правительство РФ (см. ст. 154 БК РФ). В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г.) на федеральный орган исполнительной власти возложены следующие бюджетные полномочия:
1); разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения;
2) представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета;
3) проведение единой финансовой, денежно-кредитной, валютной и налоговой политики государства;
4) регулирование деятельности финансовых органов РФ специальной компетенции (Министерство финансов, Федеральное казначейство и др.);
5) проведение валютного контроля;
6) контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к исключительному ведению РФ либо совместному ведению РФ и субъектов РФ;
7) нормотворческие бюджетные полномочия.
4. Министерство финансов РФ (см. ст. 165-167 БК РФ). Министерство финансов определено в рамках комментируемой статьи БК РФ как "орган, ответственный за составление и исполнение федерального бюджета". Однако бюджетные полномочия Министерства финансов и исключительная компетенция руководителя Министерства финансов - министра финансов данными направлениями финансовой деятельности не ограничиваются. В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 (с изм. и доп. от 1 декабря 2004 г.) Министерство финансов - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Министерство финансов РФ для осуществления своих полномочий на местах может создавать территориальные органы. Исходя из ст. 165-167 БК РФ, можно судить о Министерстве финансов как о наиболее уполномоченном участнике бюджетного процесса. Иными словами, Министерство финансов РФ обладает комплексом функций, направленных на различные стороны финансовой деятельности государства.
5. Федеральное казначейство РФ (см. ст. 167, 168 гл. 19, гл. 25 БК РФ). В рамках комментируемой статьи БК РФ Федеральное казначейство определено как "орган, осуществляющий казначейское исполнение федерального бюджета". Однако в соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 бюджетные полномочия данного органа более широки.
В соответствии с указанным Положением Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, ЦБ РФ, общественными объединениями и иными организациями.
Федеральное казначейство возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ.
6. Органы, осуществляющие сбор доходов бюджета. К числу таких органов относятся налоговые и таможенные органы, осуществляющие взимание налогов, таможенных пошлин, сборов, иных обязательных платежей с граждан и организаций на территории РФ.
Федеральная налоговая служба (далее - ФНС России) действует на основании Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 (с изменениями от 11 февраля 2005 г.).
Кроме того, на местах действуют территориальные органы ФНС России - управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня (далее - налоговые органы).
В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе ФНС России - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и других обязательных платежей налогоплательщиками.
Подобно ФНС России и ее территориальным налоговым органам Федеральная таможенная служба и иные таможенные органы на местах осуществляют налогообложение в рамках собственной компетенции. В связи с этим таможенные органы пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через границу РФ, контролируют поступление средств в государственные внебюджетные фонды.
7. ЦБР (ст. 155 БК РФ).
8. Счетная палата РФ. Счетная палата РФ - это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими бюджетными полномочиями. Счетная палата подотчетна Федеральному Собранию РФ, председатель Счетной палаты назначается и освобождается от должности по решению Государственной Думы РФ сроком на шесть лет, а заместители председателя - по решению Совета Федерации РФ. Данный орган действует на основании Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 10 июля, 24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 14 августа, 1 декабря 2004 г.).
В составе Счетной палаты действует комиссии, включающая в себя 12 аудиторов (шесть аудиторов от Государственной Думы РФ и шесть аудиторов от Совета Федерации РФ). Непосредственную работу выполняет аппарат Счетной палаты, включающий в себя нескольких инспекторов.
Основными задачами Счетной палаты являются:
1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ по объемам, структуре и целевому назначению;
2) подготовка предложений по устранению выявленных нарушений и улучшению бюджетного процесса;
3) оценка эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования государственной собственности;
4) определение степени обоснованности статей проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
5) финансовая экспертиза принимаемых федеральных законов;
6) контроль за поступлением и движением бюджетных средств на счетах кредитных организаций;
7) контроль за поступлением в федеральный бюджет денежных средств от продажи федеральной собственности, за ее приватизацией;
8) контроль за состоянием внутреннего и внешнего долга РФ.
При осуществлении предоставленных бюджетных полномочий Счетная палата руководствуется принципами законности, объективности, независимости и гласности. Основными формами государственного финансового контроля, проводимого Счетной палатой, являются тематические проверки и ревизии. Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению ущерба и привлечению виновных к ответственности Счетная палата направляет представление руководителю проверяемой организации. В указанном представлении должны содержаться сведения о нарушении, сроках его устранения. Кроме того, Счетная палата в случае выявления фактов возможности нарушения вправе выносить предписания, обязательные для рассмотрения и исполнения. В случае неисполнения данных предписаний Счетная палата вправе применить меры ответственности.
9. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора действует на основании Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.
10. Государственные внебюджетные фонды (см. главу 17 БК РФ).
11. Главные распорядители бюджетных средств (см. ст. 158 БК РФ) и распорядители бюджетных средств (см. ст. 159 БК РФ).
12. Иные органы, обладающие бюджетными, налоговыми и иными полномочиями в сфере финансовой деятельности РФ.