Основы разграничения расходных полномочий и доходных источников

При оценке эффективности межбюджетных отношений важно исходить, прежде всего, из степени достижения их основной цели. Это-создание исходных возможностей для сокращения различий в бюджетной обеспеченности публично-правовых территориальных образований и формирования региональными и местными органами власти сбалансированных бюджетов, осуществления возложенных на них полномочий, предоставления равных условий населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня. Если исходить из того, что в их сферу входят отношения между органами власти преимущественно разных уровней по поводу разграничения предметов ведения и соответствующих им расходных обязательств, а также в максимально возможной степени адекватных им доходных источников, то обоснованное построение данного блока межбюджетных отношений является базовым условием эффективного их функционирования. Достижение этой во многом зависит от того, насколько такое разграничение соответствует научно обоснованным критериям (принципам), положенным в его основу. В постановлении Правительства РФ «О Программе развития бюджетного федерализма в РФ», указывается, что в Бюджетном Кодексе РФ должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней в соответствии с критериями:

· субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

· территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

· внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

· эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

· эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов способствует экономии бюджетных средств).

Для расходных полномочий к таким критериям относят - принцип территориального соответствия. Так, бюджетные услуги в сфере образования и здравоохранения могут предоставляться на разных уровнях власти и бюджетной системы.

Другим важным принципом разграничения расходных полномочий выступает ориентация на максимально возможное приближение к уровню тех территориальных образований, в интересах населения которых бюджетная услуга предоставляется. Это принцип называют принципом субсидиарности. Закрепление за муниципальными районами и городскими округами полномочия по «организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам» отвечает принципу субсидиарности. В данном случае бюджетная услуга закреплена за соответствующим местным уровнем власти, а наиболее существенная часть финансирования этой услуги предусматривается за счет субвенций местным бюджетам из региональных бюджетов.

В то же время, исходя из принципа «эффекта масштаба» могут вноситься коррективы в разграничение предметов ведения и расходных полномочий, произведенное на основе указанных выше принципов путем некоторой централизации отдельных полномочий, если на вышестоящем уровне реализация соответствующих бюджетных услуг обеспечивается более эффективно, включая и экономию бюджетных средств. Что касается критериев разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы, то помимо принципов, нашедших отражение в Программе развития бюджетного федерализма, важным представляется также следующий принцип: при широкой распространенности налоговой базы «крупных» налогов по территории страны такие налоги могут быть совместными, направляемыми в соответствующих долях в разные уровни бюджетной системы, как на постоянной основе, так и на временной основе. Важнейшим условием повышения эффективности межбюджетных отношений должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на региональный и местный органы власти, должно осуществляться, прежде всего, по принципу опоры на собственные силы и лишь в недостающей части по объективным причинам - за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня.

К основным методам разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ можно отнести:

1. разделение видов налогов между уровнями управления;

2. квотирование поступления от налогов в пределах единой ставки обложения, выделение доли (квотированию может подлежать ставка или объем налоговых поступлений).

При разграничении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней Программой развития бюджетного федерализма предлагается учитывать критерии:

· стабильность;

· экономическая эффективность;

· территориальная мобильность налоговой базы;

· равномерность размещения налоговой базы;

· социальная справедливость;

· бюджетная ответственность.

Механизм перераспределения средств между бюджетами в российской практике межбюджетных отношений представлен межбюджетными трансфертами, под которыми понимаются средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Межбюджетные трансферты могут осуществляться в форме дотаций, субвенций, субсидий и бюджетных кредитов.

Дотации - бюджетные средства предоставляемые бюджетам другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе на финансирование текущих расходов;

Субвенции - предоставляются только из Федерального Фонда компенсаций, региональных фондов компенсаций и местных бюджетов. Это бюджетные средства предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе, но на финансирование целевых расходов.

Субсидии - также бюджетные средства, предоставляемые бюджетам другого уровня, юридическим или физическим лицам, на безвозмездной, безвозвратной основе и на долевых началах, на финансирование целевых расходов.

Бюджетный кредит - бюджетные средства, предоставляемые бюджету одного или другого уровня и юридическим лицам на возвратной (на срок до одного года) и возмездной основе на финансирование текущих и капитальных расходов.