Бюджетный процесс и финансовый контроль
Бюджет выступает главным звеном финансовой системы Германии, его структура и бюджетный процесс соответствуют федеративному характеру государственного строя. В госбюджет включаются доходы и расходы трех уровней административного управления: федерации (центральный бюджет), земель (региональные бюджеты) и общин (местные бюджеты). Сводный (консолидированный) госбюджет получается путем сложения доходов и расходов бюджетов всех трех уровней за вычетом межбюджетных трансфертов (субсидий, дотаций). С 1974 г. в госбюджет включаются средства фонда социального страхования и социального обеспечения.
Бюджетный год в Германии совпадает с календарным годом. Федеральный бюджет утверждается бундестагом (парламентом). Составление, утверждение и исполнение федерального бюджета предусматривают определение ожидаемых доходов и расходов в бюджетном плане и ведение бюджетного учета, фактическое отражение исполнения бюджета. На стадии составления центрального бюджета министерства и ведомства направляют в Министерство финансов предполагаемые сметы расходов на следующий год примерно за 9 месяцев. Задача Министерства финансов состоит в том, чтобы привести в соответствие уровень расходов с реальными доходами. Во всей работе по составлению бюджета должны учитываться рекомендации Совета по финансовому планированию, который координирует действия федерации, земель и общин в области финансов. Министерство финансов на основе прогнозируемых доходов уточняет расходную часть бюджета и передает проект бюджета на утверждение федеральному правительству. Одобренный кабинетом министров проект бюджета направляется на утверждение в законодательные органы: сначала в верхнюю палату парламента (бундесрат), где рассматривается в течение трех недель, а затем в нижнюю палату парламента (бундестаг). В случае внесения одной из палат парламента поправок в бюджет он возвращается на повторное рассмотрение. После принятия законопроекта бундестагом законопроект подписывается главой правительства и становится законом. В те же сроки и в такой же последовательности составляются проекты бюджетов земель и общин. Однако если федеральное правительство формально не имеет права контролировать финансы земель, то земли обязаны установить такой контроль за бюджетами общин. Бюджеты земель утверждаются ландтагами на один год, но в отдельных случаях могут быть рассчитаны на более длительный период. Для покрытия кассового разрыва в связи с тем, что налоги поступают неравномерно, земли имеют право выпускать краткосрочные займы. Во всех других случаях к займам прибегают с особого разрешения.
Высшим контрольным органом Германии в области государственных финансов является федеральная счетная палата. Отчет об исполнении бюджета составляется Министерством финансов и направляется в парламент и счетную палату. После заключения счетной палаты парламент утверждает Закон об исполнении бюджета. Бюджетная политика Германии подчиняется общим целям экономической политики и опирается на отлаженный в послевоенный период механизм ее реализации, на богатый арсенал средств и методов формирования доходных и расходных статей госбюджета.
Доходы федерального бюджета
Формирование доходов госбюджета – это мощный регулирующий процесс, он определяет такой важный для экономики показатель, как «квота государства» (его доля в ВНП). Государство в ФРГ в начале 80-х гг. перераспределяло через госбюджет (включая фонд социального страхования) до половины ВНП. Формирование доходов определяет целую систему финансовых каналов, по которым в казну стекаются средства от физических и юридических лиц. Здесь особую роль играет налоговая политика как важнейшая подсистема бюджетной политики. Налоговые поступления составляют 4/5 всех доходов бюджета, причем на 2/3 налоговые поступления формируются за счет прямых налогов (подоходного или налога на зарплату, корпорационного, промыслового). Однако их доля в бюджетах различных уровней разная. В бюджетных доходах федерации, земель и общин она составляет соответственно 9/10, 7/10 и 1/3. Кроме налоговых поступлений доходы центрального бюджета складываются из прибыли от экономической деятельности государственных предприятий и рентных платежей. В эту статью доходов регулярно включается многомиллиардная прибыль центрального банка Германии. Несколько меньшее значение имеют поступления процентных выплат за предоставленные межгосударственные кредиты, доходы от участия в капитале, а также средства от реализации этих участий. В глобальном аспекте достижению цели выравнивания доходов служит ступенчатая структура налоговой системы. Большую роль в формировании бюджетных доходов играет поступление от «общих» (совместных) налогов – подоходного, корпорационного, НДС, – которые распределяются в соответствующей пропорции между бюджетами трех уровней власти (вертикальное выравнивание). Затем земельная доля в НДС перераспределяется от благополучных в финансовом плане земель к бедным (горизонтальное выравнивание). Кроме того, из бюджета федерации слабые земли получают «дополнительные федеральные дотации» (вертикальное выравнивание).
Расходы федерального бюджета
Одним из орудий воздействия государства на процесс общественного воспроизводства выступают государственные расходы. Они отражают особенности развития страны. За счет бюджета в первую очередь обеспечивается финансирование традиционных сфер деятельности федерации, земель и общин. Удельный вес расходов центрального правительства в ВНП остается сравнительно стабильным: от 13 до 15% (в годы кризисов). Такой незначительный разброс колебаний обусловлен законодательно установленной границей кредитной базы финансирования расходов, допускаемых за счет привлечения дополнительных займов (эмиссия казначейских векселей и облигаций). Конституция Германии ограничивает ежегодные кредитные заимствования федерации величиной инвестиционных расходов бюджета. Структура расходов федерального бюджета отражает функции, выполняемые федеральным правительством. Центральное правительство регулирует все военные расходы и расходы на внешние отношения, основную часть социальных затрат, а также расходы на финансовое содействие (субсидирование, льготное кредитование или прямое финансирование) отдельным отраслям, производствам и регионам, на науку и образование, на содержание административного аппарата.
Важное место в системе государственного регулирования принадлежит бюджетным расходам на экономику (затраты на жилищное строительство, коммунальное хозяйство, энергетику, добывающую промышленность, обрабатывающую промышленность, связь, транспорт и сельское хозяйство). Из них до 90% идет на финансирование производственной инфраструктуры: строительство и поддержание дорог, аэродромов, федеральной железной дороги и почты.
Военные расходы в федеральном бюджете страны составляют примерно 25–30%. Причем нужно заметить, что большая доля военных расходов приходится на бюджеты земель и общин.
Финансирование научно-технических программ осуществляется через Министерство исследований и технологий. Доля расходов на науку и образование невелика (2–5%) по сравнению с социальными выплатами, субсидиями на экономику и затратами на управление. Финансирование НИОКР – 2,9% от ВВП. Расходы на управление составляют около 3% расходов федерального бюджета и включают затраты на содержание верховных органов власти и федерального государственного аппарата.
Федеральное правительство начиная с 1951 г. перешло к постоянному выпуску займов. Соответственно увеличивались расходы на погашение и проценты по государственному долгу. Центральное правительство, используя свои финансовые ресурсы, стремится расширить возможности и укрепить позиции монополий Германии на внешних рынках. Для этой цели из федерального бюджета ежегодно выделяются средства на «внешнюю помощь». Эти средства позволяют расширить рынки сбыта, получить сырье, обеспечивать условия для экспорта частного капитала.
Бюджеты земель и общин Германии
Бюджеты земель и общин занимают важное место в бюджетной системе страны. Доля бюджетов земель и общин в национальном доходе Германии составляет свыше 20%. Земли и общины несут почти 100% общегосударственных расходов на коммунальное хозяйство, учреждения образования или здравоохранения, свыше 80% всех расходов на транспорт, дорожное или жилищное хозяйство, почти 75% расходов на содержание государственного аппарата и свыше 40% расходов по управлению государственным долгом. Рост расходов бюджетов земель и общин не сопровождается расширением их доходной базы. В связи с этим удельный вес собственных источников доходов снижается и увеличивается доля дотаций из вышестоящего звена бюджетной системы. Растет объем займовых операций местных органов власти, что в конечном итоге приводит к усилению дефицитности этих бюджетов.
Налоговая система земель насчитывает около 25 налогов. Земли взимают налоги на имущество, наследство, налог на приобретение земельного участка, налог на автомобили, на пиво, на проведение лотерей, скачек и содержание игорных домов, налог на пожарную охрану. Эти налоги дают свыше 85% всех налоговых поступлений земель. Большой удельный вес занимают платежи по социальному страхованию, включающие взносы на медицинское и пенсионное страхование и страхование по безработице.
Общины взимают промысловый, поземельный налог и местные налоги (на собак, на охрану и рыбалку, на второе жилище). Поземельным налогом облагаются сельскохозяйственные и лесные предприятия, а также земельные участки. Налог затрагивает широкие слои населения и взимается с приносимого дохода в размере 1–2%. В доход бюджетов общин поступают различные административные сборы и доходы от выдачи местных лицензий. К доходам от местного хозяйства относятся доходы от муниципальных домов, водоснабжения, газовых заводов, электростанций, мостов.
Расходы бюджетов земель и общин не обеспечиваются поступлениями налогов. Для финансирования расходов земли и общины получают от федерального правительства дотации – целевые и общие. Местные бюджеты, как уже отмечалось, хронически дефицитны. Они обременены долгами. Особо высока доля долгов у общин. Постоянное использование займов на покрытие бюджетных дефицитов и финансирование капиталовложений усиливает рост местной задолженности и является одной из причин ухудшения финансового состояния местных бюджетов.
Бюджетная политика
Одна из целей бюджетной политики – смягчение социального неравенства в обществе. Решается она как характером налогообложения, так и трансфертами из бюджета нуждающимся семьям. С середины 70-х гг. на цели социального обеспечения направляется 46–47% всех расходов госбюджета, включая фонд социального страхования и социального обеспечения. Относительно высокий удельный вес затрат на социальные цели объясняется прямой заинтересованностью государства в воспроизводстве квалифицированной рабочей силы.
При формировании бюджетных расходов важным параметром является их структура, как функциональная (по отраслям), так и народнохозяйственная (удельный вес блоков расходов в текущих и капитальных расходах). Государство Германии аккумулирует в бюджете существенную часть денежного капитала страны. Он идет прежде всего на финансирование собственных капвложений государства, остальная часть сбережений в виде кредитов и субсидий – на поощрение капвложений в частном секторе.
Одновременно государство с помощью налоговой и амортизационной политики оказывает массированное влияние на накопление капитала в частном секторе. Большие не до поступления в бюджет оборачиваются высоким удельным весом самофинансирования предприятий.
Конец 80-х – начало 90-х гг. характеризуются снижением государственных инвестиций и социальных расходов. Однако во второй половине 90-х гг. за счет постепенного снижения бюджетного дефицита наблюдалось некоторое расширение социальных услуг.
В настоящее время с этой целью реформируется налоговая система.
Государственный долг и бюджетный дефицит
Относительно устойчивый и высокий бюджетный дефицит начала 80-х гг. (от 3,3 до 4,9% от ВНП) остро поставил вопрос о масштабах государственной деятельности. Уже при правительстве Г. Шмидта начался переход к ограничению доли государства в ВНП. Правительство Г. Коля пересмотрело распределение ВНП между государством и частным сектором с целью устранения перекоса в сторону государства. При правительстве Г. Коля снижение бюджетного дефицита стало важным стартовым мероприятием. В процесс снижения госквоты и бюджетного дефицита были вовлечены все народнохозяйственные компоненты государственных расходов, сдерживался прирост расходов на персонал, товары и услуги, социальные трансферты, капитальные вложения. В целом мероприятия по ограничению роста расходов были успешными. Государственная активность была значительно ограничена, что создало благоприятные возможности для частного сектора.
С 1990 г. в связи с объединением Германии обнаружилась тенденция к росту бюджетного дефицита. Для замедления роста расходов на выплату процентов по госдолгу Министерство финансов Германии использует не кредитное покрытие расходов, а также продажу государственной собственности. Главной материальной базой, на которую опирались новые земли в выходе из кризиса, были трансферты из госбюджета, а также средства различных фондов. Поскольку этих средств было недостаточно, правительство пошло на увеличение налогов. Восстановительные процессы в новых землях сопровождались новым устройством государственных финансов на их территории. Вместе с тем структура бюджетов новых земель и общин свидетельствует об их полной финансовой несамостоятельности: 75% всех доходов – трансферты из Западной Германии. Следует отметить, что при обвальных финансовых потоках в новые земли правительство по-прежнему преследует цель снижения государственных расходов и налогов в ВНП.
Государственный долг Германии, как и других промышленно развитых государств, стал одним из факторов функционирования финансовой системы. По величине и темпам роста долга Германии стоит на третьем месте после США, Великобритании. Особенностью развития государственного долга Германии является тенденция к сокращению доли федерального правительства и земель при росте задолженности общин.
Наряду с ростом государственной задолженности увеличивается и кредитная деятельность государства. На протяжении нескольких последних лет сумма предоставленных кредитов превышает сумму полученных займов. Германия размещает займы внутри страны и за границей. Для финансирования государственного долга федеральное правительство выпускает следующие виды ценных бумаг: облигации Германии, федеральные облигации, долговые сертификаты, федеральные кассовые облигации, сберегательные сертификаты, казначейские финансовые обязательства, беспроцентные казначейские сертификаты. Большая часть государственного долга Германии размещена у банков, сберегательных касс и фонда социального страхования. Кредиторами правительства в первую очередь выступает государственная кредитная система – государственные ипотечные специальные банки, Бундесбанк.