Бюджетная система Франции

Бюджет – главный финансовый документ страны, определяющий его доходы и расходы, движение основной части централизованных финансовых ресурсов на конкретный период. Во многих странах первые бюджеты были засекречены. Во Франции в 70-х гг. ХVII в. существовали законы, которые под страхом смертной казни запрещали даже рассказывать о бюджете, обсуждать финансовую деятельность государства. Глава государства фактически обладал неограниченным правом распоряжения казной.

На момент своего возникновения бюджет представлял собой смету вероятных доходов и расходов государства. Для того времени такое определение было вполне приемлемым, поскольку бюджет государства возник и начал действовать как объединенная совокупность разрозненных смет доходов и расходов по важнейшим общегосударственным мероприятиям. Однако с развитием общества это определение устаревает и не раскрывает полностью сущности бюджета, который уже выходит из узких рамок общей сметы доходов и расходов государственной казны и приобретает характер основного финансового плана, определяющего движение преобладающей части финансовых ресурсов государства. С расширением функций государства значительно увеличивается количество доходных источников, расходов, усложняются структура бюджета, его взаимные связи с другими планами.

Франция – унитарное государство, и ее бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и местные бюджеты. Само понятие бюджета во Франции, сформулированное в 1862 г., долго оставалось классическим и было изменено только в 1956 г. Декрет 1959 г. четко разграничил понятия «закон о финансах» и «закон о бюджете»: первый определяет размеры и назначение ресурсов и затрат государства с учетом экономического и финансового равновесия, задача второго – детализация и расшифровка общих положений закона о финансах.

Государственный бюджет Франции является основным звеном финансовой системы, на его долю приходится половина всех финансовых ресурсов государства. В целом государственный бюджет не утверждается законодательной властью, а ежегодно составляется как вспомогательный документ, механически объединяющий общий бюджет, многочисленные специальные счета казначейства и присоединенные бюджеты.

Бюджетное устройство и бюджетный процесс

Во Франции нет единства бюджетной системы. Каждый бюджет формально обособлен. В действительности существует известная централизация: бюджеты нижестоящих административных единиц утверждаются исполнительной властью вышестоящего звена. Финансовое подчинение местных органов обеспечивается системой государственных субсидий и займов, а также надбавками к центральным налогам. Средства местных органов власти хранятся на счетах органов казначейства. Это дает возможность центральному правительству контролировать финансовую деятельность местных органов власти. Выпуск местных займов также требует одобрения государства.

Финансовая система Франции многозвенная, но отличается высокой степенью централизации. Центральный бюджет (общий бюджет, присоединенные бюджеты различных государственных организаций, специальные счета казначейства) аккумулирует приблизительно 80% всех доходов и расходов финансовой системы Франции. На долю государственного бюджета приходится 47% местных бюджетов, 9 фондов социального страхования, 40% государственных предприятий и приблизительно 4% всех средств финансовой системы. Через бюджетную систему Франции перераспределяется приблизительно 20% ВВП и 50% национального дохода.

Центральный бюджет включает два вида операций:

I. Операции окончательного характера (безвозвратное финансирование), которые подразделяются на текущие, гражданские, капитальные и военные расходы, – 90%.

II. Операции временного характера (кредиты) – 10%.

Расходы центрального бюджета также делятся на две части:

– текущие, которые в свою очередь подразделяются на военные (содержание военнослужащих, их обучение и материально-техническое обеспечение), социальные и др.;

– капитальные, включающие в себя военные (строительство военных объектов, закупка военной техники), расходы на иностранные дела (создание посольств, консульств за границей, а также взносы в международные кредитно-финансовые учреждения) и др.

В 1998 г. основные статьи расходов государственного бюджета Франции находились в следующих пропорциях (%): среднее и высшее образование – 27,8; оборона – 19,8; социальные министерства (занятости и солидарности, ветеранов войны) – 17,6; оборудование, транспорт, жилье – 10,4; финансовые службы – 3,9; научные исследования и технологии – 3,3; сельское хозяйство и рыболовство – 3; правосудие – 2,1; иностранные дела и сотрудничество – 1,7; промышленность – 1,4; культура и связь – 1,3; прочие министерства – 1,4.

Особое место в государственном бюджете занимает финансирование крупных научно-исследовательских и экономических программ. Основное внимание уделяется развитию передовой и перспективной техники и технологий. Главными такими программами являются «ЭСПРИТ», «РАСЕ», «БРИТЕ», «ЕВРОМАТ», «ЭВРИКА».

В последние десятилетия вмешательство государства в экономическую жизнь постоянно усиливалось. Если в конце ХIХ – начале ХХ в. доля государственных расходов в ВВП составляла 10–15% (в 1870 г. –12,6%, в 1913 г. – 17%), то к 1960 г. она выросла до 34,6%, а в 1998 г. составила 54,3%.

Доходы государственного бюджета формируются преимущественно за счет налогов (90%), выручки от продажи оружия, средств государственных предприятий, займов и других источников. С 1975 г. центральные бюджеты Франции были несбалансированными и до сих пор исполняются с хроническим дефицитом. Если в 1991 г. превышение расходов над доходами составляло 1,9% ВВП, то в 1993 г. – уже 4,9%. В 1997 г. Франции почти удалось достичь уровня 3,1% ВВП (по Маастрихтскому договору требовалось 3%) благодаря мерам по изменению структуры доходов и расходов государства, местных органов власти и системы социального обеспечения. Правительство Франции, как и правительства других европейских стран, начало реализацию программы сокращения дефицита государственного бюджета, так называемую программу конвергенции, и приступило к более жесткому регулированию расходов, не отказываясь при этом от проведения отдельных мероприятий с целью сокращения безработицы и снижения государственного долга. Значительные государственные расходы увеличивают обязательные отчисления – налоги и социальные взносы, а также ведут к увеличению государственного долга, достигшего 58% ВВП.

Бюджетный процесс во Франции регулируется рядом статей Конституции 1959 г., а также многочисленными законами, декретами, регламентами, инструкциями, отражающими бюджетные операции в национальном счетоводстве, порядок представления государственного бюджета, роль и функции центральных и региональных органов власти, причастных к бюджетному процессу и контролю. Период подготовки, принятия, исполнения и составления отчета об исполнении бюджета во Франции занимает более 3 лет.

Бюджетный процесс во Франции имеет 4 стадии.

Первая стадия – составление проекта бюджета осуществляется под контролем Министерства экономики и финансов (МЭФ). В течение 9 месяцев каждое министерство и ведомство, руководствуясь инструкциями и контрольными цифрами, составляет свою смету расходов. Франция использует программно-целевой метод разработки бюджета, получивший название «рационализация выбора бюджетных решений». В течение девяти месяцев каждое министерство и ведомство, руководствуясь инструкциями и контрольными цифрами, составляет свою смету. Затем после свода всех смет составляется проект бюджета. Проект бюджета после одобрения правительством направляется в парламент.

Вторая стадия – рассмотрение и утверждение бюджета длится приблизительно 3 месяца. Проект бюджета рассматривается в финансовой комиссии каждой палаты. Сначала обсуждается в нижней палате (Национальное собрание), после передается в верхнюю палату (сенат). Если проект бюджета после двух совместных обсуждений обеими палатами не получил одобрения, то президент может своим указом объявить бюджет законом.

Третья стадия – исполнение бюджета называется финансовым годом и во Франции совпадает с календарным. Доходная часть исполняется через разветвленную сеть финансовых агентов. Исполнению расходной части бюджета предшествует процедура распределения средств. Кассовое исполнение осуществляется через систему казначейских касс, которые имеют счета в Банке Франции и производят расчетно-кассовые бюджетные операции. По всей территории страны действует сеть специальных агентств казначейства (бухгалтерий), в том числе центральные бухгалтерии, обобщающие ежедневные данные учета всех субъектов. На их основе составляются еженедельные и ежемесячные аналитические материалы. Так, в еженедельных сводках представлены данные об операциях по исполнению бюджета по крупным рубрикам годового корректирующего финансового закона (что дает возможность контролировать выдачу разрешений на выделение бюджетных средств), а также об изменениях объема государственного долга, остатках на корреспондентских счетах казначейства и др. Обобщающие данные об исполнении бюджета за год представляются в счетную палату для анализа и составления декларации о соответствии данных центрального учета в отдельных организациях.

Контроль за исполнением бюджета делится на три вида: административный, судебный и парламентский. Административный контроль ведется по иерархической структуре системы учета, когда бухгалтеры более высокого уровня контролируют бухгалтеров более низкого уровня, а сами подчиняются главному казначею. Во Франции действует Генеральная инспекция финансов, которая представляет собой своего рода корпорацию финансовых инспекторов-контролеров, связанную с Министерством финансов, но не входящую ни в одно из его управлений. Финансовые контролеры вправе проверять состояние учета во всех звеньях государственных финансов, т. е. любого учреждения, а также частных организаций и предприятий, деятельность которых затрагивает интересы казначейства, например транспортных или строительных компаний и т. д.

Судебный контроль осуществляется счетной палатой, которая проверяет состояние учета и отчетности в той или иной организации, ведущей бюджетные счета (бухгалтерии). Юрисдикция счетной палаты распространяется на главные бухгалтерии основных распорядителей кредитов. Ответственность за неполноту или недостоверность сведений несут руководители исполнительных органов, представивших отчетную документацию.

Парламентский контроль осуществляется в ходе обсуждения и принятия Закона об исполнении бюджета на основании указанных выше документов, доклада счетной палаты и общей декларации о центральных счетах органов учета и отчетности отдельных министерств, исполнявших бюджет.

Четвертая стадия бюджетного процесса – составление Министерством экономики и финансов отчета об исполнении бюджета начинается после окончания бюджетного года.

Доходы бюджета

Доходы бюджета состоят из прямых налогов – 36%, косвенных налогов – 59,2, неналоговых поступлений – 4,8%. Главными доходами бюджета являются налоги. Налоговая система включает прямые и косвенные налоги и взносы на социальное страхование. Косвенные налоги играют ведущую роль. В стране действуют три вида косвенных налогов (акцизы, таможенные пошлины, фискальные монопольные налоги). Но решающее значение принадлежит универсальному акцизу – налогу с оборота, который функционирует как НДС. Структура налоговых и неналоговых доходов представлена в табл. 7.

Таблица 7

Структура налоговых и неналоговых доходов государственного

бюджета Франции (90-е гг.)

Вид налога	Доля в %	Млн. франков
НДС	41,4
Подоходный налог с физических лиц	18,1
Налог на предприятия	10,6
Пошлина на нефтепродукты	7,3
Прочие налоги	15,2
Неналоговые поступления	7,4
ИТОГО:

Налоги Франции делятся на 3 группы: подоходные налоги, которые взимаются с дохода в момент его получения, налоги на потребление, взимаемые, когда доход тратится. Налоги на капитал, взимаемые с собственности, т. е. с овеществленного дохода. Налоговая система Франции нацелена на обложение потребления. НДС дополняется рядом косвенных пошлин (акцизов), которые также представляют собой налоги на потребление. Некоторые из них взимаются в пользу государства. Другие перечисляются в бюджеты местных органов управления. К числу налогов на потребление относятся и таможенные пошлины. Основной их целью является не получение дохода, а охрана внутреннего рынка. Таможенные пошлины выступают инструментом государственной экономической политики. Они должны уравнивать цены на импортные товары и аналогичные товары внутреннего рынка. Что касается подоходных налогов Франции, то предприятия уплачивают налог с чистой прибыли. Общая ставка налогообложения – 34%, но может увеличиваться до 42%. Более низкая ставка применяется для прибыли от землепользования и от вкладов в ценные бумаги – от 10 до 24% .

Фискальной единицей для подоходного налога с физических лиц является семья, состоящая из двух супругов и лиц, находящихся у них на иждивении. Подоходный налог носит прогрессивный характер со ставкой от 0 до 56,8%. Не облагается налогом доход до 18140 франков, максимальная ставка применяется для дохода больше 246770 франков. Крупные доходы Франции приносят налоги на собственность – прогрессивная ставка от 0 до 1,5%. Причем сумма подоходного налога и налога на собственность не превышает 85% всего дохода.

Из системы местных налогов следует выделить 4 основных налога:

– земельный налог на застроенные участки;

– земельный налог на незастроенные участки;

– налог на жилье;

– профессиональный налог.

Ставки налогов устанавливаются местными органами власти, но не могут превышать законодательно установленного максимума.

Финансы местных органов власти

Главная роль в местных финансах Франции принадлежит местным бюджетам. Местные бюджеты находятся в ведении местных органов управления. Их деятельность регламентируется Конституцией Франции и текущим законодательством. Каждая административная единица имеет свой бюджет. Административно-территориальная структура страны – это 22 региона, 96 департаментов и 36000 округов. Советы (региональные, департаментов, округов) составляют бюджеты и распоряжаются местными ресурсами. Однако вся полнота власти принадлежит на местах префектам. Всего насчитывается около 39 тыс. местных бюджетов.

Основные разновидности местных бюджетов Франции:

– бюджеты различных местных коллективов;

– бюджеты территориальных коллективов (бюджеты регионов, департаментов и коммун), а также их объединений: городских сообществ, районов, синдикатов.

Во Франции более трети всех текущих расходов местных органов власти приходится на административно-полицейский аппарат (полицию, гражданскую оборону, пожарную охрану, управление), одна треть – на образование, просвещение, культуру, остальные – это расходы на экономическую инфраструктуру. Местные власти осуществляют большие капиталовложения, на них приходится свыше 52% всех капитальных государственных затрат.

Доходами местных органов власти являются собственные (налоги и неналоговые поступления) и привлеченные (государственные субсидии и займы) средства. На налоги приходится около половины всех местных доходов. Решающее значение, как и в государственном бюджете, принадлежит косвенным налогам. Основным косвенным налогом выступает надбавка к налогу на добавленную стоимость, которая обеспечивает более 40% всех налоговых поступлений. Среди местных налогов действуют: два поземельных налога, налог на жилые строения, налог на профессию, взимаемый с любого лица, осуществляющего торгово-промышленную деятельность, и ряд других. Недостаток финансовых ресурсов вызывает необходимость привлечения дополнительных средств. Государство предоставляет местным властям субсидии, составляющие около 20% всех доходов местных бюджетов. Существуют два вида субсидий: на текущие расходы, главным образом на социальную помощь (около 60% всех субсидий), и на капстроительство. Кроме субсидий, местные органы используют заемные средства, получаемые на денежном рынке.

Местное самоуправление имеет ограничения. Степень свободы в принятии решений регулируется законодательными актами по налогообложению и директивами республиканских и региональных органов. Перераспределение средств между коммунами осуществляется департаментами, из госбюджета выделяются целевые субсидии для выравнивания экономического положения отдельных территорий. Специальное разделение полномочий между органами власти.

Главной проблемой всегда было соотношение центра и местной власти. Сейчас сложилась система с наибольшей степенью влиятельности и самостоятельности местных финансов. Можно выделить 5 принципов построения системы местных финансов, четкое разделение полномочий между различными уровнями местного самоуправления:

– обеспечение полномочий необходимыми финансовыми ресурсами на базе обособленных и независимых местных финансов;

– законодательное обеспечение выделенных полномочий;

– голосование местных бюджетов;

– разделение между распорядителями и бухгалтерами;

– независимый контроль на региональном уровне.

Распорядитель – общественное лицо, в компетенцию которого входит выдача распоряжений о доходах и расходах. Таким лицом является, например, мэр для коммуны, президент генерального совета для департамента. Однако он непосредственно деньгами не оперирует, а только дает инструкцию о получении или выдаче средств. Бухгалтер – общественное лицо, уполномоченное совершать операции с фондами и ценностями общественных организаций. Такими лицами являются служащие финансовой администрации, бухгалтеры государственной казны, сборщики налогов, таможенных пошлин. Они оплачивают расходы в соответствии с решениями распорядителей, ведут бухгалтерский учет, принимают на себя ответственность за решения распорядителей, связанную с доходами. Ответственность между различными уровнями территориального управления распределяется следующим образом: в ведении коммуны – городская инфраструктура, начальная школа; департамента – социальная помощь, инфраструктура связи между коммунами, школьный транспорт, междугородний транспорт, аэродромы, колледжи; региона – планирование и регулирование экономического развития региона, инфраструктура связи между департаментами, дороги; государства – включение территорий в систему национального регулирования, прямое или частичное управление расположенным на территории производством общественных товаров и услуг общегосударственного значения (дороги, мосты, почта, телеграф, производство, научно-исследовательские работы).