Об участии иностранных граждан в муниципальных выборах см. ст. 23 и комментарий к ней. 3 страница
- независимость границ муниципальных образований от правового статуса расположенных в их пределах земель (формы собственности, целевого назначения и вида использования);
- необходимость учета уровня развития инфраструктуры и градостроительных перспектив населенных пунктов при определении границ муниципальных образований.
Определенные ч. 1 комментируемой статьи критерии установления границ существенно отличаются для муниципальных образований различных видов.
В основу выделения территорий сельских поселений положены географические (пешеходная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а также демографические (пороговые значения численности жителей населенных пунктов применительно к территориям с различной плотностью населения) критерии. Экономические (наличие финансов и имущества, достаточных для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде всего дееспособность органов местного самоуправления) критерии в качестве юридически значимых для сельских поселений определены не были.
Однако практика субъектов РФ по установлению границ этого вида муниципальных образований существенно различалась. Если в одних субъектах РФ сельские поселения создавались в границах существовавших до октября 1993 г. административно-территориальных единиц (сельсоветов, сельских округов и др.), то в других для этих целей при установлении границ учитывались не только формальные критерии, установленные федеральным законом, но и финансово-экономические возможности территории, их обеспеченность транспортной и социальной инфраструктурой, необходимой для решения вопросов местного значения. В субъектах РФ, применявших такой подход, наблюдалось существенное сокращение числа сельских поселений по сравнению с сельсоветами, в которых местное самоуправление осуществлялось в 1991 - 1993 гг.
При установлении критериев определения территории городского поселения используется иной подход. В качестве элементов территории городского поселения также обозначаются населенные пункты конкретных видов, однако в данном случае эти виды определяются более узко, чем при характеристике состава территории сельских поселений (используются термины "город", "поселок", а не "городской населенный пункт"); предельные показатели численности населенных пунктов (даже ориентировочные или факультативные) здесь не утверждаются. Возможная удаленность территориальных пределов городского поселения соотносится не с пешеходной доступностью, а с предназначением территорий для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города или поселка (причем это предназначение устанавливается генеральным планом городского поселения).
Критерии для установления границ муниципальных районов установлены наиболее гибко: как наиболее важные требования обозначены транспортная доступность до административного центра района и необходимость создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера. При этом не определены количественные рамки масштабов муниципальных районов - нет предельных значений численности населения, площади территории, количества населенных пунктов, числа поселений, которые могут входить в муниципальный район. С учетом того что районы в качестве территориальной единицы к моменту вступления в силу комментируемого Закона существовали повсеместно, столь гибкие критерии позволили сохранить преемственность территориальных пределов реализации публичной власти.
Часть 1.1 комментируемой статьи устанавливает норму об обязательности соблюдения требований к границам муниципальных образований при разделении населенных пунктов. Необходимость такого правила вызвана отсутствием в федеральном законе норм, устанавливающих статус населенного пункта как административно-территориальной и градостроительной единицы: сегодня федеральный закон не содержит ни понятия населенного пункта, ни критериев отнесения населенных пунктов к городским или сельским. Субъект РФ самостоятельно образует и упраздняет населенные пункты, объединяет (присоединяет) и разделяет их, наделяет населенный пункт статусом города и лишает этого статуса, переводит населенные пункты из одной категории в другую, устанавливает границы населенных пунктов. При этом анализ законодательства субъектов РФ об административно-территориальном устройстве показывает, что оно в значительной степени опирается на правовую традицию, сформированную еще Указом Президиума ВС РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР", действующим и сегодня в части, не противоречащей федеральному законодательству.
Необходимость введения ч. 1.1 комментируемой статьи вызвана потребностью соотнести административно-территориальное устройство и территориальную организацию местного самоуправления. При определении границ муниципальных образований необходимо четко разделять понятия "границы населенного пункта" и "границы муниципального образования". Границы муниципального образования устанавливают пределы, в которых реализуется местное самоуправление. Границы населенных пунктов, утвержденные в соответствии с градостроительным и земельным законодательством, не всегда могут совпадать с границами муниципальных образований.
В случае возникновения необходимости создания на одной территории, замкнутой границей населенного пункта, нескольких населенных пунктов решение может быть найдено путем разделения населенного пункта на несколько самостоятельных административно-территориальных единиц субъекта РФ. При этом следует иметь в виду, что разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям комментируемой статьи, должно осуществляться на основании утвержденных генеральных планов и по процедуре, предусмотренной для изменения границ муниципального образования или его преобразования.
Существенный и связанный со всем вышеописанным вопрос, о который постоянно "спотыкается" как само муниципальное право, так и практика правоприменения, - о соотношении муниципальных образований и населенных пунктов, на которых они базируются. Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) привязала местное, т.е. территориальное, самоуправление к территориальным основам расселения. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 12 "Территории местного самоуправления" повторял конституционный тезис о том, что "местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях" (в 1993 - 1995 гг. в правовом и экономико-географическом смыслах понятия "поселение" и "населенный пункт" были синонимами, т.е. Конституция РФ и следом за ней названный Федеральный закон определяли, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских населенных пунктах и на иных территориях).
Термин "территории муниципальных образований" использует и комментируемый Закон (ст. 10). Территорию поселения (уже как муниципального образования) согласно комментируемой статье составляют прежде всего земли населенных пунктов; основу территории городского поселения (как муниципального образования) - один город или один поселок; в состав территории сельского поселения могут входить один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 тыс. человек каждый).
Таким образом, комментируемый Закон, опираясь на конституционные принципы и законодательную традицию, вполне определенно установил, что территориальной основой местного самоуправления являются территориальные единицы расселения - населенные пункты, и дал в комментируемой статье исчерпывающий перечень видов населенных пунктов: город, поселок, сельский населенный пункт (Федеральный закон N 154-ФЗ добавлял в этот перечень район (уезд)). При этом комментируемый Закон не дал правового определения указанных понятий.
Уместно усомниться в правомерности подхода, при котором в федеральном законе используются основополагающие юридические конструкции, но не дается их легальное определение. Возможно, здесь играет роль правовая традиция, идущая от правовой позиции КС РФ по "удмуртскому делу" (см. Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П): территориальное устройство субъектов РФ - полномочие самих субъектов РФ. Однако территориальные единицы расселения, которыми являются населенные пункты во всех их видах, есть не собственно территориальное (административно-территориальное) устройство субъекта РФ, не собственно его муниципальное устройство, но одна из их основ. Причем это объективная основа, которая складывается естественным путем, исторически, под влиянием экономико-географических и демографических факторов, сходных в своих основаниях во всех частях страны.
Полагаем целесообразным регулирование федеральным законом основ административно-территориального устройства страны. Предметом такого регулирования могут и должны быть следующие вопросы:
- определение понятий "административно-территориальное (территориальное) устройство", "административно-территориальная единица";
- определение правового понятия "населенный пункт" и его видов (город; поселок; сельский населенный пункт; возможно, район (уезд)); критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов соответствующим видовым статусом и лишения этого статуса;
- общий порядок образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных единиц, установления и изменения их границ.
Особенно важно установить федеральным законом правовое определение понятия "город", критерии и порядок наделения населенного пункта статусом города и лишения его этого статуса.
Целесообразно в федеральном законе (вероятно, это более правильно сделать в комментируемом Законе) дать принципы соответствия (вплоть до однозначного соответствия, где это возможно) видов населенных пунктов видам муниципальных образований <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Бабичев И.В. Актуальные вопросы территориального и институционального устройства местного самоуправления // Местное право. 2014. N 1. С. 3 - 14; Максимов А.Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 34 - 40.
2. Согласно ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона городской округ является специфической разновидностью городского поселения. Поэтому к определению его территориальных пределов применимы все критерии, установленные для городских поселений, за исключением тех особенностей, которые закреплены непосредственно для городских округов.
В основу выделения территорий городских округов положены не географические (пешеходная доступность) или демографические (пороговые значения численности жителей города или поселка либо жителей муниципального образования в целом), а экономико-организационные (наличие инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий) факторы. Более того, возможность наделения поселения статусом городского округа прямо увязана и с экономико-организационной дееспособностью прилегающих к нему муниципальных районов - последние должны в случае обособления территории городского органа также сохранить необходимую и достаточную для решения вопросов местного значения и делегированных государственных полномочий экономическую, социальную, транспортную и иную инфраструктуру.
Положения комментируемой части, безусловно, носят оценочный характер. Их реализация во многом зависит от толкования соответствующих правовых норм. Представляется, что применение комментируемых положений должно сопровождаться достаточным экономическим и политическим обоснованием, а также базироваться на выраженном мнении населения, проживающего в городском поселении и окружающем его муниципальном районе.
3, 4. Учитывая значительную неравномерность расселения в Российской Федерации, комментируемый Закон предусматривает возможность создания межселенных территорий, т.е. территорий, находящихся вне границ поселений. Комментируемые части содержат критерии отнесения территорий к территориям с низкой и высокой плотностью сельского населения, которые оказывают влияние на решение вопроса об установлении межселенных территорий и на определение границ сельских поселений. Правительство РФ распоряжением от 25 мая 2004 г. N 707-р утвердило перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации, относящихся к территориям с низкой плотностью населения, и перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения. Комментируемая статья содержит запрет на изменение указанных перечней в течение пятилетнего периода со дня их установления. К территориям с низкой плотностью населения в распоряжении отнесены девять субъектов РФ полностью (три из них - Корякский, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа к настоящему времени прекратили свое существование, войдя: первый - в состав Камчатского края и два остальных - в состав Красноярского края), а также 131 район 23 других субъектов РФ.
Ограничение перечня территорий, в рамках которых могут образовываться межселенные территории, создает гарантии реализации права граждан на осуществление местного самоуправления в рамках поселения, отражает конституционно закрепленный поселенческий принцип.
Необходимо учитывать, что комментируемый Закон и ГсК РФ дают разное толкование термина "межселенные территории". Градостроительный кодекс РФ относит к ним территории, находящиеся за границами населенных пунктов. Согласно же комментируемому Закону это определенные территории за границами поселений, но в границах муниципального района на территориях с низкой плотностью населения.
Вместе с тем возможность существования межселенных территорий способствует известной гибкости территориальной организации местного самоуправления, адаптации его к неоднородности расселения на различных территориях страны.
Статья 12. Изменение границ муниципального образования
Комментарий к статье 12
1. Границы муниципальных образований должны быть устойчивы для обеспечения стабильности публичной власти и социально-экономического развития муниципалитетов, однако в определенных случаях они нуждаются в коррекции, вызванной изменением социально-экономических, демографических, экономико-географических условий, изменением подходов к публичному управлению и других обстоятельств. Комментируемый Закон предусматривает возможность изменения границ как по инициативе непосредственно населения муниципального образования, так и по инициативе органов государственной власти - федеральных или региональных - либо органов местного самоуправления.
Комментируемый Закон устанавливает, что непосредственно населением указанная инициатива реализуется в порядке, утвержденном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. В силу ч. 4 ст. 22 комментируемого Закона условием назначения местного референдума является сбор подписей в поддержку конкретной инициативы, количество которых определяется законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Инициатива проведения референдума в целях выявления мнения населения об изменении границ муниципального образования оформляется в порядке, установленном Законом N 67-ФЗ и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ. Однако необходимо учитывать, что законодательство о референдумах используется в данном случае только для регламентации процедуры выдвижения инициативы, которая предполагает, как правило, формулирование вопроса, выносимого на обсуждение (голосование), и подтверждение поддержки этой инициативы установленной частью населения через сбор подписей избирателей.
Процедуры изменения границ существенно различаются в зависимости от статуса инициатора подобных изменений и от специфики самих территориальных изменений. Однако во всех случаях в силу ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых реализуется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Согласно Определению КС РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П территории, на которых осуществляется местное самоуправление, образуют пространственные пределы муниципальной власти как публичной власти народа в Российской Федерации и одновременно территориальную сферу реализации права на осуществление местного самоуправления. Следовательно, поскольку субъектом права на самостоятельное решение вопросов местного значения - непосредственно или через органы местного самоуправления - является население муниципального образования (см. Постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П), учет его мнения, предусмотренный ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, составляет необходимое условие для изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Конституционный Суд РФ в ряде решений (см. Постановления от 24 января 1997 г. N 1-П, от 16 октября 1997 г. N 14-П, от 3 ноября 1997 г. N 15-П, от 30 ноября 2000 г. N 15-П, Определения от 13 июля 2000 г. N 195-О, от 10 июля 2003 г. N 289-О, от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П и др.) сформулировал правовую позицию в отношении использования различных способов выявления мнения населения: учет мнения населения при изменении границ муниципальных образований выступает одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения через голосование об изменении границ, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан. Вместе с тем Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Это привело к необходимости законодательного урегулирования порядка выявления мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных образований.
В комментируемой статье обозначены несколько форм учета мнения населения, при этом регламентировано, в каких случаях могут использоваться те или иные формы. К числу таких форм отнесены:
- непосредственное выражение мнения с помощью голосования населения муниципального образования;
- непосредственное выражение мнения населения на сходе граждан;
- опосредованное выражение мнения через выявление позиции представительного органа муниципального образования.
В отдельных случаях форма учета мнения населения определяется в уставе муниципального образования, причем по смыслу комментируемой статьи могут использоваться как перечисленные выше, так и иные формы.
Согласно позиции, высказанной А.А. Замотаевым <1>, регламентация учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, должна включать две части: во-первых, установление порядка выявления мнения населения; во-вторых, установление причинно-следственной связи между выявленным мнением населения и последующим решением органа государственной власти по данному вопросу. Поэтому учет мнения населения должен подразумевать получение результатов, позволяющих ответить на вопросы:
--------------------------------
<1> См.: Замотаев А.А. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения // Управа. 2002. N 2.
1) состоялось ли выявление мнения населения каждой из территорий, в которых местное самоуправление осуществляется в настоящее время, а также предполагается к осуществлению в случае принятия решения о преобразовании территориальной организации местного самоуправления;
2) каково отношение населения каждой из упомянутых территорий к предполагаемому изменению границ муниципальных образований.
Вместе с тем принятие решения об изменении границ муниципального образования отнесено к компетенции субъекта РФ, что дает возможность органам государственной власти сохранить прежние границы муниципальных образований даже в случае, если будет получено согласие населения на такие изменения. При этом в целях обеспечения стабильности избирательного процесса и процесса референдума и пресечения споров относительно субъекта волеизъявления в рамках проводимого голосования комментируемый Закон устанавливает возможность изменения границ муниципальных образований только за пределами временных рамок избирательной кампании (кампании референдума).
2. Существенным изменением границ муниципальных образований является такое, которое предполагает переход отдельных населенных пунктов и (или) поселений в состав территории другого поселения и (или) муниципального района, в случае реализации которого юридический статус населенного пункта или группы населенных пунктов меняется относительно сразу двух уровней местного самоуправления либо верхнего его уровня.
Комментируемый Закон в данном случае признает наиболее значимым учет мнения населения конкретного поселения или населенного пункта, которое должно быть выражено непосредственно в ходе голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходе, в то время как для учета мнение населения муниципального района достаточно его выражения представительным органом.
Проведение голосования при изменении границ муниципального образования осуществляется в соответствии с требованиями ст. 24 комментируемого Закона. Данное голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума, с учетом особенностей, указанных в комментируемом Законе. Голосование считается состоявшимся, если в нем приняли участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ считается полученным, если за изменение или преобразование проголосовали более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования либо части муниципального образования.
Порядок реализации такого способа выявления мнения населения, как выражение согласия на изменение границ представительным органом, комментируемым Законом не определен. Соответствующие процедуры должны быть регламентированы уставом муниципального образования и (или) регламентом его представительного органа. При этом для выявления позиции представительного органа обязательно проведение голосования, без которого учет мнения коллегиального органа неправомерен.
2.1. Развитие территорий в современном мире характеризуется значительной неравномерностью, при которой зонами наиболее интенсивного роста выступают крупнейшие города и агломерации городов. Эта тенденция проявляется в России, в частности, в фактическом включении территорий прилегающих к крупным городам поселков и сельских населенных пунктов в орбиту градостроительного, инфраструктурного и социального развития городских округов. Зачастую это требует изменения муниципально-правового статуса территорий путем коррекции границ муниципальных образований.
С учетом этих обстоятельств комментируемая статья была дополнена ч. 2.1, устанавливающей довольно простой (через волеизъявление представительного органа и без проведения голосования) порядок учета мнения населения для решения вопроса о присоединении к городским округам отдельных поселков и сельских населенных пунктов. Таким образом, была установлена процедура, позволяющая в данном случае гибко осуществлять изменение границ муниципальных образований.
3. В случае реализации инициативы о включении территории отдельного населенного пункта в состав другого поселения комментируемый Закон исходит из необходимости наиболее полно выявлять мнение населения именно данного населенного пункта, что возможно путем проведения в нем голосования по вопросу об изменении границ либо на сходе граждан, предусмотренном ст. 25.1 комментируемого Закона. Сход (вместо голосования) целесообразно проводить тогда, когда это технически возможно (количество избирателей в данном населенном пункте не более, к примеру, 500, имеется приспособленное для проведения схода помещение и т.п.). Одновременно учет мнения населения всего поселения осуществляется в данном случае в более простом порядке - через выражение позиции представительным органом соответствующего поселения.
При этом необходимо иметь в виду, что согласие населения всего муниципального района на такого рода территориальные изменения не требуется, поскольку не предполагаются изменения границ муниципальных районов. Если же выдвинутая инициатива предполагает изменение территориальных пределов района, в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи необходимо согласие представительных органов муниципальных районов, границы которых предлагается изменить.
4. В случае выдвижения инициативы изменения границ муниципальных районов и поселений путем передачи соответственно от одних муниципальных районов и поселений к другим территорий вне границ населенных пунктов не предполагается учет мнения граждан, проживающих непосредственно на передаваемой территории, поскольку она считается незаселенной.
Выявление и учет мнения населения при этом должны быть осуществлены только в рамках соответствующих муниципальных образований в целом через проведение голосования в их представительных органах.
4.1. В связи с введением Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ новых видов муниципальных образований - городского округа с внутригородским делением и внутригородского района - потребовалось урегулировать вопрос о порядке учета мнения населения при изменении границ внутригородских районов. В комментируемой части статьи было установлено, что для учета мнения населения городского округа с внутригородским делением в целом достаточно волеизъявления его представительного органа, в то время как внутригородские районы имеют право самостоятельно определять в своих уставах форму учета мнения населения в случае выдвижения инициатив об изменении их границ.
5. Комментируемый Закон не содержит предписаний о необходимости разработки каких-либо градостроительных или социально-экономических обоснований для выдвижения инициативы об изменении границ муниципальных образований. Единственная оговорка в комментируемой статье связана с фактом уменьшения численности населения сельского населенного пункта менее чем на 50% относительно минимально разрешенной численности населения (см. п. 6 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона), что не является достаточным основанием для выдвижения инициативы изменения границ муниципального образования населением после того, как они уже были установлены в соответствии с комментируемым Законом. Вместе с тем для населения и всех органов, обладающих правом выдвижения инициативы об изменении границ муниципального образования, указанное уменьшение численности населения не может быть и препятствием для выдвижения такой инициативы в конкретном случае.
Статья 13. Преобразование муниципальных образований
Комментарий к статье 13
1. Преобразование муниципальных образований означает наиболее существенное изменение территориальной организации местного самоуправления, поскольку предполагает возникновение или прекращение существования муниципальных образований либо значительное изменение их статуса. По своей юридической природе преобразование муниципальных образований близко преобразованию юридического лица, поскольку в случае преобразования муниципального образования происходит передача его прав и обязанностей другим (одному или нескольким) муниципальным образованиям. Комментируемый Закон регламентирует преобразование муниципальных образований и как одну из форм возникновения и прекращения существования муниципальных образований (см. ч. 8 комментируемой статьи), к которым также относятся создание вновь образованных поселений на межселенных территориях и упразднение поселений (см. комментарии к ст. ст. 13.1 и 13.2).
В соответствии с комментируемой частью преобразованием муниципальных образований являются объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, а также изменение видового статуса муниципального образования.
Однако в комментируемой статье регламентированы основания и процедуры не всех возможных (в теории) форм преобразования муниципальных образований.
Из преобразований муниципальных образований путем их объединения предусмотрены:
1) объединение поселений в границах одного муниципального района (ч. 2 ст. 13);
2) объединение городского округа и поселения (ч. ч. 3, 3.1 ст. 13);