Об участии иностранных граждан в муниципальных выборах см. ст. 23 и комментарий к ней. 1 страница

2. Комментируемая статья основана на положениях Конституции РФ: в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ, основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. ч. 1 и 2 ст. 17); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18); государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19); граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32).

3. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Соразмерность ограничений прав и свобод указанным конституционно значимым целям может быть проверена в порядке конституционного судопроизводства. В практике КС РФ до настоящего времени не было прецедента признания неконституционной нормы какого-либо федерального закона на том основании, что она несоразмерно ограничивает конституционные права граждан на осуществление местного самоуправления.

4. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" обеспечивает реализацию и защиту соответствующих конституционных прав в указанных в нем случаях и применяется в части, не противоречащей комментируемому Закону, а также не урегулированной законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Статья 4. Правовая основа местного самоуправления

Комментарий к статье 4

1. В иерархии источников, составляющих правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, верхнюю позицию занимает Конституция РФ. Затем следуют международные договоры Российской Федерации и иные источники международного права. К ним, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., которая была подписана от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 г. и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ. Далее в указанной иерархии следуют (в соответствии с убыванием юридической силы): федеральные конституционные законы; федеральные законы; иные правовые акты федеральных органов государственной власти, изданные на основании федеральных законов; законы субъектов РФ; муниципальные правовые акты (см. также комментарии к ст. ст. 7, 43).

Комментируемый Закон является центральным федеральным законом об организации местного самоуправления. Он задает основные параметры муниципальной власти; определяет ее права и возможности; раскрывает содержание деятельности, именуемой местным самоуправлением; регламентирует все аспекты организации этой деятельности. Комментируемый Закон является комплексным источником муниципального права: им регулируются все группы отношений, связанных с устройством муниципальной власти. Он выполняет функцию системообразующего источника муниципального права: им задается структура муниципального права России, вводятся его основные институты, которые должны получать развитие в иных законодательных актах, принимаемых на уровне Российской Федерации и ее субъектов, а также в муниципальных правовых актах. Он разграничивает предметы регулирования иных источников муниципального права: указывает другие федеральные законы, которые должны приниматься в его развитие; определяет вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов РФ, и задает рамки регионального законодательного регулирования местного самоуправления; указывает предметы регулирования уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований, тем самым определяя границы самостоятельности муниципального правотворчества.

Источниками муниципального права являются также специальные федеральные законы, регулирующие отдельные аспекты организации муниципальной власти. Эти законы имеют узкий предмет регулирования, должны издаваться, как правило, на основе прямого указания комментируемого Закона и обеспечивать развитие его линии. Число таких законов невелико. В этом проявляется усиление кодифицирующей функции центрального Закона об организации местного самоуправления, берущего на себя регламентацию не только общих, но и частных аспектов организации муниципальной власти.

Согласно ст. 42 комментируемого Закона федеральным законом осуществляется правовое регулирование муниципальной службы. В соответствии с этим указанием принят Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". В силу ч. 6 ст. 44 комментируемого Закона устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом. На основании этого положения принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований". Согласно ч. 2 ст. 80 комментируемого Закона особенности осуществления местного самоуправления в ЗАТО устанавливаются федеральным законом. Им является Закон о ЗАТО. Согласно ч. 2 ст. 81 комментируемого Закона федеральным законом устанавливаются особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах. Это Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации". По смыслу ч. 3 ст. 83 комментируемого Закона порядок организации и деятельности муниципальной милиции должен определяться федеральным законом. До настоящего времени законодатель его не принял и не подтвердил необходимость существования наряду с федеральной полицией также муниципальной милиции.

К источникам муниципального права относятся и так называемые отраслевые федеральные законы. Так, ст. 28 ГсК РФ устанавливает требования к порядку организации и проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений и городских округов. Принципами правового регулирования муниципальной власти ныне являются: недопустимость расширения отраслевыми законами перечня вопросов местного значения; уточняющий (а не расширяющий) характер регулирования полномочий по вопросам местного значения отраслевыми федеральными законами; запрет на принятие законодательных решений, предопределяющих объемы расходов местных финансов. Отраслевые федеральные законы могут предусматривать наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Конституционный статус местного самоуправления в России предполагает, что органы исполнительной власти вправе издавать правовые акты, содержащие нормы муниципального права, лишь в случаях, определенных федеральным законом. Подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти решают отдельные частные вопросы муниципального права во исполнение федерального закона и в соответствии с ним. Например, Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 903 в силу прямого указания комментируемого Закона (ч. 10 ст. 85) были утверждены Правила составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления. Также во исполнение требования комментируемого Закона (п. 7 ч. 7 ст. 85) Постановлением Правительства РФ от 18 апреля 2012 г. N 344 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.

2. Комментируемый Закон имеет кодифицирующий характер. Это подтверждается как его универсальностью, полным охватом муниципально-правовых отношений, ведущей ролью в закреплении статуса муниципальной власти, так и исключительностью предмета регулирования, а также присущей кодексам юридической силой его норм. Важная черта комментируемого Закона - установление отдельных положений, которые не должны изменяться, пересматриваться и даже уточняться (путем издания специальной нормы, конкурирующей с общей нормой данного Закона) иными федеральными законами. Так, комментируемый Закон устанавливает перечни вопросов местного значения муниципальных образований разного вида, допуская их изменение только путем внесения изменений и дополнений в данный Закон или принятия в установленном им порядке законов субъектов РФ, муниципальных нормативных актов (ч. 1 ст. 18).

Вместе с тем отнюдь не все правоотношения с участием органов местного самоуправления относятся к исключительному предмету регулирования комментируемого Закона (см. комментарий к ч. 3 ст. 5).

Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления

Комментарий к статье 5

1. Установленные комментируемым Законом общие принципы организации местного самоуправления - это положения, задающие основы местного самоуправления как социального и правового явления. Кроме универсальности и особой значимости, для общих принципов организации местного самоуправления, взятых в совокупности, должно быть характерно такое качество, как их полнота. Они призваны всесторонне раскрывать содержание деятельности, именуемой местным самоуправлением. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления по правовому регулированию устройства муниципальной власти не является неизменной. Законодатель может не только вносить коррективы в отдельные положения, определяющие порядок осуществления местного самоуправления, но и, исходя из потребностей практики, реформировать концепцию местного самоуправления, расширять или ограничивать полномочия муниципальной власти на самостоятельное правотворчество. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации не образуют закрытого перечня. В ходе развития законодательства могут появляться новые принципы и видоизменяться прежние.

2. Исполнительная власть не вправе иметь собственные дискреционные полномочия по регулированию организации местного самоуправления, не предусмотренные в федеральных законах. Смысл конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления и обособления его органов от системы органов государственной власти состоит в том, что приоритетное значение в государственной политике по отношению к местному самоуправлению имеют законодательное регулирование и судебный контроль. Вместе с тем Европейская хартия местного самоуправления допускает (ст. 8) административный контроль за органами местного самоуправления, который может осуществляться только в порядке и случаях, предусмотренных конституцией или законом. Согласно положениям Хартии административный контроль должен, как правило, преследовать лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Он может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (т.е. отдельных государственных полномочий). Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен реализовываться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

Хозяйственная деятельность органов местного самоуправления может являться предметом государственного контроля и надзора в случаях, предусмотренных федеральными законами (бюджетный и налоговый контроль, антимонопольный контроль, контроль за ценообразованием и тарифной политикой, пожарный надзор, санитарно-эпидемиологический надзор и т.д.).

3. Провозглашение верховенства норм комментируемого Закона над нормами специальных федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления, по сути, требует внесения изменений в комментируемый Закон каждый раз, когда какое-либо общее положение нуждается в уточнении, конкретизации его применения. Вряд ли практика законодательного регулирования может неукоснительно соблюдать такой подход. Кроме того, предмет регулирования комментируемого Закона шире предмета муниципального права. Так, относящиеся к местному самоуправлению нормы бюджетного права, включенные в комментируемый Закон, не могут иметь приоритет по отношению к нормам БК РФ, не должны противоречить им (ст. 2 БК РФ). Реальные пределы самостоятельности органов местного самоуправления, порядок осуществления ими своих полномочий в значительной мере определяются сегодня бюджетно-правовым регулированием. Комментируемый Закон не может вторгаться в сферу налогового или уголовно-процессуального регулирования, даже если предметом регулирования являются отношения с участием органов местного самоуправления.

Федеральный закон, имеющий форму кодекса или фактически выполняющий кодифицирующую функцию, тем не менее не может ставиться в положение федерального конституционного закона. В Определении КС РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О указано, что ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Норму закона, устанавливающую приоритет центрального закона над иными законами того же вида, можно рассматривать как ориентир при правотворчестве. Законодатель, принимая другие законы того же вида, должен придерживаться линии главного закона, не входя с ним в противоречие. Однако правоприменительный орган, в том числе суд, решая вопрос о том, какая норма подлежит применению в конкретном деле, должен учитывать в совокупности с коллизионной нормой, провозглашающей верховенство центрального закона, также все иные юридически значимые факторы: отраслевую принадлежность нормы, наличие межотраслевого института, даты принятия законов, вид нормы (общая или специальная) и т.д.

Например, в случае коллизии норм комментируемого Закона и Закона N 67-ФЗ какому из них следует отдать приоритет? Оба Закона имеют кодифицирующий характер и провозглашают верховенство собственных норм в пределах предметов своего регулирования, однако институт муниципальных выборов находится на пересечении этих предметов. Очевидно, если речь идет об избирательных правах граждан, о процедуре муниципальных выборов, приоритет должен отдаваться нормам избирательного права; если же определяется статус органа или должностного лица местного самоуправления в избирательном процессе, больший вес должны иметь нормы муниципального права.

Нормы комментируемого Закона в определенных случаях могут уточняться и конкретизироваться иными федеральными законами. Присущая кодифицированному акту юридическая сила комментируемого Закона должна обеспечиваться не провозглашением его формального юридического верховенства, а четким очерчиванием его исключительного предмета регулирования (перечень вопросов местного значения, требования к структуре органов местного самоуправления и т.д.) и, главное, соблюдением в законотворческой практике правила о недопустимости вторжения иных федеральных законов в эти предметы.

Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления

Комментарий к статье 6

1. Из Конституции РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76) следует, что общие принципы организации местного самоуправления должны устанавливаться не только федеральными законами, но и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. В абз. 2 - 5 комментируемой части перечислены четыре полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. Три формулировки полномочий из приведенного перечня (абз. 2, 3 и 5) допускают законодательное регулирование местного самоуправления на региональном уровне только с санкции федерального законодателя, т.е. в силу прямого указания федерального закона. Одна формулировка полномочия (абз. 4) допускает собственное (осуществляемое без предварительной санкции федерального законодателя) регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления в рамках своей компетенции. Однако недостаток данной формулировки состоит в юридической неопределенности пределов соответствующей компетенции региональной власти, фактически приведенная компетенционная норма содержит логический круг.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 декабря 2003 г. N 19-П признал правомерным регулирование Законом Ивановской области вопросов муниципальной службы, не урегулированных федеральным законодательством, даже при отсутствии в федеральном законодательстве отсылок к законам субъектов РФ в тех случаях, когда Закон области не нарушал требования федеральных законов и не влек ограничения конституционных прав граждан. Однако это судебное решение является скорее исключением из общего правила, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления должны быть прямо указаны в федеральном законе. Суверенная федеральная власть определяет степень самостоятельности органов местного самоуправления и вправе ее ограничивать, что не дозволяется органам государственной власти субъектов РФ, не обладающим суверенитетом.

Принятие комментируемого Закона и утрата силы с 1 января 2009 г. Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сопровождались существенным сокращением полномочий субъектов РФ в области местного самоуправления. У субъектов РФ были изъяты такие ранее предоставленные им полномочия, как регулирование порядка установления и изменения границ муниципальных образований; определение порядка регистрации уставов муниципальных образований; установление статуса выборных лиц местного самоуправления; регулирование видов и порядка издания правовых актов органов местного самоуправления; регулирование территориального общественного самоуправления, собраний, сходов граждан и др. При этом у субъектов РФ остались традиционные для них полномочия по утверждению границ муниципальных образований, регулированию в рамках федерального законодательства муниципальной службы, порядка проведения муниципальных выборов и местных референдумов, по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ.

Комментируемый Закон также предусмотрел новые полномочия органов государственной власти субъектов РФ:

- отмена и приостановление действия муниципальных правовых актов, регулирующих осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 1 ст. 48);

- инициирование опроса граждан, проводимого для учета их мнения при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения (п. 2 ч. 3 ст. 31);

- обеспечение в установленных случаях проведения по инициативе населения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования (ч. 5 ст. 34);

- участие в процедурах назначения по конкурсу главы местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения, установление дополнительных требований к кандидатам на должность и условий контракта, инициирование расторжения по соглашению сторон или в судебном порядке контракта с главой местной администрации (ч. ч. 4, 5, п. 2 ч. 11 ст. 37);

- инициирование и участие в процедурах удаления главы муниципального образования в отставку (ст. 74.1);

- временное осуществление органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления в случаях и порядке, установленных комментируемым Законом (ст. 75).

В 2014 г. у органов государственной власти субъектов РФ появились качественно новые полномочия в области местного самоуправления. Согласно комментируемому Закону это в том числе:

- принятие решения о создании в городском округе внутригородских районов (ч. 1 ст. 10, ст. 13);

- участие в формировании перечня вопросов местного значения сельского поселения (ч. 3 ст. 14), дополнение перечня вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов, разграничение полномочий по решению указанных вопросов местного значения (ч. 3 ст. 16, ч. ч. 2 и 3 ст. 16.2);

- определение состава муниципального имущества и источников доходов бюджетов внутригородских районов (ч. ч. 4, 5 ст. 16.2);

- перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (ч. 1.2 ст. 17);

- определение способа формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением (ч. ч. 4 и 5 ст. 35);

- определение численности депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района (ч. 7.1 ст. 35);

- определение способа замещения должности главы муниципального образования и места данного лица в структуре органов местного самоуправления (выбор предусмотренных комментируемым Законом вариантов) (ч. 2 ст. 36).

В 2015 г. у органов государственной власти субъектов РФ появилось право регулировать порядок назначения и проведения опроса граждан (ч. 4 ст. 31 комментируемого Закона).

Широкие полномочия субъектов РФ в сфере регулирования компетенции и институциональной организации местного самоуправления встречаются во многих федеративных государствах, что не расценивается как ущемление прав местного самоуправления. Тем не менее применительно к Российской Федерации перечисленные выше новеллы можно оценить как коррекцию модели организации местного самоуправления.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Конституционный Суд РФ ранее толковал данную норму как относящую определение структуры органов местного самоуправления к предмету регулирования устава муниципального образования, но не закона субъекта РФ (см. Постановления от 1 февраля 1996 г. N 3-П, от 15 января 1998 г. N 3-П и др.). В Постановлении КС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П было указано: из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конституции РФ следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Ныне положения, регулирующие вопросы структуры органов местного самоуправления и перераспределяющие полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, которые в 1990-х гг. признавались неконституционными, вновь появляются в законах субъектов РФ. Однако принципиальное отличие состоит в том, что теперь их появление санкционировано федеральным законодателем. Это делает маловероятным их судебную дисквалификацию.

Регулятивные полномочия субъектов РФ в области местного самоуправления реализуются путем принятия законов субъектов РФ. Встречаются исключения из данного правила. Так, согласно п. 2 ст. 136 БК РФ высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ устанавливаются нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления. Соответствие этой нормы конституционному принципу разделения полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти не проверялось до настоящего времени КС РФ.

Особо широкими полномочиями в области местного самоуправления обладают органы государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения (ст. 79 комментируемого Закона).

2. Законами субъектов РФ не может предусматриваться осуществление органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий, если это не следует из федерального закона. Участие органов государственной власти субъектов РФ в формировании органов местного самоуправления допускается только в случаях, указанных в ч. 4 ст. 34 комментируемого Закона. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий субъектов РФ выполняется в соответствии со ст. 21 комментируемого Закона.

На основании ч. 2 комментируемой статьи судом могут признаваться не действующими, не порождающими правовых последствий правовые акты субъектов РФ, дающие поручения органам местного самоуправления, устанавливающие для них обязательные требования, ответственность, содержащие указания о порядке решения вопросов местного значения и т.п., если эти акты не основаны на федеральном законе (см. также комментарий к ч. 2 ст. 5).

3. Положения законов или иных нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, вошедшие в противоречие с Конституцией РФ или федеральными законами, не имеют юридической силы. Органы государственной власти субъектов РФ обязаны обеспечивать приведение их в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Неисполнение этой обязанности может влечь ответственность органов и должностных лиц субъектов РФ, в том числе выражение им недоверия, досрочное прекращение их полномочий согласно п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 19, ст. 29.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Соответствие законов или иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ может быть предметом проверки в КС РФ как в случае оспаривания их конституционности уполномоченным лицом, так и тогда, когда заявитель считает их подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ. Соответствие законов или иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральным законам может проверяться в суде общей юрисдикции, в качестве первой инстанции такие дела рассматривают краевые, областные и приравненные к ним суды (ст. 26 ГПК РФ). При этом дела об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ подведомственны исключительно КС РФ (см. Постановление КС РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П).

Статья 7. Муниципальные правовые акты

Комментарий к статье 7

1. Акты органов и должностных лиц местного самоуправления не относятся к числу документов, издаваемых органами государственной власти. Тем не менее они являются именно правовыми актами и не приобретают свойств общественных, корпоративных актов. Коммерческие и некоммерческие организации принимают собственные корпоративные акты, положения которых обязательны лишь для их членов, работников, иных лиц, добровольно связавших свое положение с этими организациями. Муниципальные правовые акты принимаются органами местной власти (или непосредственно населением) в рамках компетенции муниципального образования. Их исполнение обеспечивается принудительной силой государства. Корпоративный акт действует лишь по кругу лиц, добровольно вошедших в состав конкретной корпорации. Юрисдикция органов местного самоуправления ограничена территорией соответствующего муниципального образования, но отнюдь не кругом лиц, входящих в местное сообщество. Правовые акты муниципального образования регламентируют не только взаимные права и обязанности его жителей, их предписания могут быть обязательными и для других лиц, находящихся на соответствующей территории.

По способу принятия муниципальных правовых актов можно выделить акты, принятые непосредственно населением, и акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Население может принимать своим прямым волеизъявлением муниципальные правовые акты на местном референдуме или сходе граждан. Комментируемый Закон допускает (ст. 25) проведение имеющего властные полномочия схода граждан только в поселениях, насчитывающих не более 300 избирателей, в этом случае сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Собрания и конференции граждан, проводимые на части территории муниципального образования, не обладают властными полномочиями и не могут принимать правовые акты. Федеральный закон не допускает никакой иной формы принятия муниципальных правовых актов непосредственно населением, кроме местного референдума, а также схода граждан в малочисленных поселениях.

Система муниципальных правовых актов, общие требования к порядку их подготовки, принятия и введения в действие установлены гл. 7 комментируемого Закона. Эти общие требования могут конкретизироваться в уставе муниципального образования. Субъекты РФ не наделены правом устанавливать своими законами требования к содержанию муниципальных правовых актов и порядку их издания.