Управление государственным долгом. Величина и динамика государственного долга являются результа­том и показателем уровня экономического развития страны и эффек-

Величина и динамика государственного долга являются результа­том и показателем уровня экономического развития страны и эффек-

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 10. Государственный долг и государственный кредит 377

тивности управления долгом. Управление государственным долгом — это совокупность действий государства, связанных с обслуживанием и погашением его суверенного долга, выпуском и размещением новых займов, поддержанием вторичного рынка долговых обязательств. В Российской Федерации эту деятельность осуществляют Министерст­во финансов РФ и Центральный банк РФ, которые определяют общий объем бюджетного дефицита, объем и характер займов, необходимых для его финансирования, разрабатывают кредитную политику и ее ин­ституциональное обеспечение.

Управление государственным долгом направлено на достижение экономических, социальных и политических целей. В числе основных экономических целей — обеспечение экономической стабилизации и роста производства, поддержание его конкурентоспособности на ми­ровом рынке; социальные цели подразумевают обеспечение социальной стабильности и социального прогресса; политические цели формулиру­ются исходя из идеи поддержания стабильности функционирования политической системы и обеспечения национальной безопасности. Дос­тижение этих целей в немалой степени связано с качеством управления государственным долгом, в особенности внешним, состояние которого, как показывает мировая практика, во многом определяет не только эко­номическую независимость страны, но и сохранение ее национального суверенитета, что особенно актуально для современной России.

Соответственно определяются и ранжируются задачи, которые должна решить система управления государственным долгом в России переходного периода: а) сохранение объема долга на экономически безопасном уровне; б) сокращение стоимости обслуживания; в) эффек­тивное использование привлеченных средств, создание соответствую­щей системы учета и контроля; г) усиление инвестиционного характера займов; д) привлечение средств на самых выгодных для эмитента усло­виях.

Основу управления государственным долгом составляет его обслу­живание и погашение, поскольку все затраты такого рода осуществля­ются за счет бюджетных средств, что создает для него дополнительную нагрузку, а несвоевременность выплат влечет увеличение суммы долга за счет штрафных санкций. Обслуживание государственного долга предполагает осуществление операций по размещению долговых обяза­тельств, выплату доходов по ним и платежи в погашение долга согласно графику или осуществление взносов в фонд погашения. Погашение долга предполагает полный возврат основной суммы долга и процентов по нему, а также штрафов и иных платежей, связанных с несвоевремен­ным возвратом долга. Обслуживание государственного долга Россий­ской Федерации производится, как правило, Банком России и его учре­ждениями. Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного долга безвозмездно. Оплата услуг

агентов по размещению и обслуживанию государственного долга осу­ществляется за счет средств федерального бюджета.

В целях повышения действенности управления государственным долгом российское законодательство, в частности Бюджетный ко­декс РФ, предусматривает ряд его организационных основ:

• долг полностью без условий обеспечивается всем имуществом, составляющим казну соответствующего уровня власти. При этом каж­дый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по чужим долгам, если они не были им гарантированы;

• право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении го­сударственных гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации или от ее имени — Правительству РФ либо уполномоченно­му Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти;

• предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований Российской Федерации на оче­редной финансовый год утверждаются законом о Федеральном бюдже­те на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспе­чения обязательств. Предельный объем государственных внешних за­имствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финан­совой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• разрабатываются и утверждаются в составе закона о Федераль­ном бюджете РФ на конкретный год программы внешних и внутренних заимствований, предоставляемых Российской Федерацией государст­венных кредитов, с указанием цели, источников, сроков возврата, обще­го объема займов или предоставленных кредитов;

• вводится единая система учета и регистрации государственных заимствований. Субъекты РФ, муниципальные образования регистри­руют свои заимствования в Министерстве финансов РФ, на которое возложена обязанность по ведению государственных книг внутреннего и внешнего долга РФ (государственная долговая книга РФ).

В условиях значительного уровня государственной задолженности и бюджетного дефицита правительство вынуждено прибегать к различ­ным способам регулирования долга. Наиболее распространенными из них являются рефинансирование, отсрочка погашения займов, аннули­рование государственного долга, реструктуризация, конверсия и т. п. Рефинансирование — это погашение старой государственной за­долженности путем выпуска новых займов. Отсрочка погашения займа предполагает пересмотр сроков погашения займа в сторону удлинения. Под анулированием государственного долга понимается полный отказ

378 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 10. Государственный долг и государственный кредит 379

государства от обязательств по выпущенным займам. Под реструктури­зацией понимается погашение долговых обязательств при осуществле­нии новых заимствований с установлением новых условий обслужива­ния долговых обязательств и сроков их погашения; при этом может быть осуществлено частичное списание суммы основного долга. Кон­версия предполагает погашение полной суммы долга или его части пу­тем обмена на различного рода активы (на собственность, налоги, цен­ные бумаги, экспорт и т. п.). Конверсионные схемы достаточно широко используются в мировой практике и представляются перспективными для России.

Многие из описанных приемов нашли применение при выводе Рос­сии из дефолта 1998 г., в частности: а) реструктуризация облигацион­ных займов в облигации с более поздним сроком погашения; б) ведение переговоров с кредиторами с целью отсрочки платежей; в) использова­ние различных схем взаимозачетов для снижения задолженности по займам; г) привлечение кредитов банков для платежей по облигациям; д) прием облигаций в счет налоговых платежей, в обмен на жилищные сертификаты и т. п.; е) выкуп своих обязательств с дисконтом; ж) дос­рочный выкуп своих обязательств.

Каково текущее состояние государственного долга Российской Фе­дерации? Долговая стратегия России, разработанная Министерством финансов РФ, в качестве важнейшей цели рассматривает снижение объема внешнего государственного долга. Начиная с 2000 г. страна со­блюдала все графики выплат по долгам МВФ, Всемирному банку, осу­ществляла платежи по еврооблигациям, реструктурированному долгу Парижскому клубу кредиторов и пр. В 2000 г. Россия полностью вы­полнила свои обязательства перед Францией по погашению «царских займов» согласно межправительственному соглашению 1997 г. об окон­чательном урегулировании взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945 г.¹

Выполнялись обязательства перед частными кредиторами. Свои обязательства по обслуживанию внешней задолженности выполнил ряд субъектов РФ. В рамках обозначенной стратегии Российская Феде­рация в январе 2005 г. досрочно в полном объеме погасила оставшиеся обязательства перед Международным валютным фондом и начала пере­говоры о досрочной выплате наиболее значительной и труднорегули-руемой составляющей государственного внешнего долга — задолженно­сти перед Парижским клубом (входит 17 стран-кредиторов). Динамика и компоненты внешнего долга Российской Федерации представлены в табл. 10.1.

Как показывают данные таблицы, по состоянию на 1 апреля 2006 го­да внешний долг Российской Федерации составил 69,7 млрд долл. про­тив 132,8 млрд долл. в 2000 году. Но уже к осени 2006 года состояние

¹ Центральный банк Российской Федерации. Россия. Экономическое и финансо­вое положение. 2001. Окт. С. 17—18.

внешнего долга принципиально изменилось. В августе 2006 года Рос­сийская Федерация досрочно осуществила платежи в погашение остат­ка задолженности, реструктурированной в 1996 и 1999 гг. Парижским клубом кредиторов. Внешэкономбанк по поручению Минфина РФ пе­ревел на их счета 21,6 млрд долл и сверх этого 1 млрд долл. в качестве компенсации за неполученные проценты.

Таблица 10.1

Внешний долг Российской Федерации в 2000—2006 годах (перед нерезидентами)

(млрд долл.)

	о о о ©	о о о	еч о оеч О	со о о СЧ О	•а* о о (N ©	ю о оеч ©	© © оеч О	се о о СЧ О
Органы государственного управления	132,8	116,7	103,0	96,8	98,2	97,4	71,3	69,7
Федеральные органы управления	130,8	115,5	102,0	95,7	96,9	95,7	70,1	68,5
Новый российскийдолг	34,0	49,7	41,0	39,8	38,6	39,6	35,6	34,5
Кредиты международных финансовых организаций*	6,9	7,0	7,0	6,8	6,6	6,2	5,6	5,5
-МБРР	6,7	6,8	6,7	6,6	6,3	5,7	5,1	4,9
— прочие	0,2	0,2	0,2	0,2	0,3	0,4	0,5	0,5
Прочие кредиты (включая кредиты стран-членов Па­рижского клуба кредиторов)	9,8	8,4	6,3	5,7	4,9	4,2	3,0	2,9
Ценные бумаги в ино­странной валюте	11,8	30,8	27,1	26,7	26,8	28,9	26,7	25,8
— еврооблигации, разме­щенные по открытой под­писке, а также выпущен­ные при реструктуризации ГКО	11,1	9,4	8,5	8,5	7,7	7,3	4,9	4,9
- еврооблигации, выпу­щенные при второй рест­руктуризации задолжен­ности перед Лондонским клубом кредиторов	0,0	20,5	. 17,4	16,3	16,8	18,6	19,0	18,3
- ОВГВЗ - VI и VII транши	0,7	0,9	1,1	1,8	2,4	3,0	2,8	2,6
Ценные бумаги в россий­ских рублях (ГКО-ОФЗ)	3,6	1,6	0,6	0,5	0,1	0,0	0,0	0,0
Прочая задолженность	1,8	1,8	0,1	0,2	0,2	0,2	0,3	0,3
Долг бывшего СССР	96,8	65,8	61,0	55,9	58,3	56,1	34,5	34,0
- кредиты стран-членов Парижского клуба креди­торов	38,7	39,0	36,3	39,2	42,7	43,3	22,2	21,8

380 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 10. Государственный долг и государственный кредит

Окончание табл. 10.1

	о о о es О	о о es о	es о о О	т о о es о	•Ч1 о о es О	о о es	5С О о es о	со о о es о
— кредиты стран-членов Лондонского клуба креди­торов	30,6	0,0	0,0	0,0	0,0
— задолженность перед бывшими социалистиче­скими странами	14,8	14,6	11,5	4,2	3,6	2,7	2,2	2,1
ОВГВЗ - III, IV, V транши	1,9	1,3	1,7	2,2	1,4	1,9	2,0	1,9
— прочая задолженность	10,8	10,9_	11,4	10,4	10,6	8,2	8,2	8,2
Субъекты Российской Фе­дерации	2,0	1,2	1,0	1Д	1,3	1,6	1,2	1,2
— кредиты	0,9	0,6	0,8	1,0	1,0	1,1	0,9	0,9
— ценные бумаги в ино­странной валюте (еврооб­лигации)	1,1	0,6	0,2	0,1	0,1	0,0	0,0	0,0
— ценные бумаги в рос­сийских рублях	0,0	0,0	0,0	0,0	0,2	0,5	0,3	0,3

Примечание. Включается внешняя задолженность в национальной и ино­странной валюте. Государственные ценные бумаги отражаются в части за­долженности перед нерезидентами и оцениваются по номиналу. * Кредиты, полученные от МВФ, до их полного погашения в I квартале 2005 г. отражались в обязательствах органов денежно-кредитного регулирования. Источник: <www.cbr.ru>.

Напомним, что финансовые обязательства СССР Россия приняла на себя в 1992—1994 гг. в обмен на отказ союзных республик бывшего СССР от доли в зарубежных активах. К 1991 г. долг СССР Западу со­ставил 93,3 млрд долл., при этом значительная доля заимствований пришлась на Парижский клуб, который разрешил оформить права соб­ственности на советскую зарубежную недвижимость лишь после пога­шения обязательств. По просьбе правительства России, учитывая ее сложную экономическую ситуацию, кредиторы позволили осуществить выплаты в течение 20 лет. Досрочная выплата долга стала возможной благодаря благоприятной конъюнктуре цен на нефть на мировых рын­ках и накопленному экономическому потенциалу страны. Россия имеет устойчивый положительный платежный баланс, бездефицитный феде­ральный бюджет, достаточно высокие (6—7% в год) темпы экономиче­ского роста и занимает третье место в мире по уровню золотовалютных резервов. Отметим, что часть государств получила выплаты в денежном выражении, а, например, Финляндия и Португалия согласились полу­чать долги товарными поставками.

529,83 531.81

~

900 800 700 600 500 400 300 200 100

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Рис. 10.3. Государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах (млрд руб.)

Источник: Министерство финансов Российской Федерации, 2006.

Что дает России досрочная выплата долга? По оценкам экспертов, общая экономия средств федерального бюджета на процентных плате­жах за период до 2020 г. превысит 12,0 млрд долл. Досрочная выплата долга позволила «связать» дополнительный приток денежной массы за счет высоких цен на нефть и предотвратить инфляционные явления, кроме того, долги Парижскому клубу выплачивались из Стабилизаци­онного фонда, что можно расценивать как достаточно эффективное ис­пользование его средств. В целом досрочная выплата будет способство­вать укреплению международного авторитета России как «государства со значительным запасом финансовой и долговой устойчивости (отно­шение государственного внешнего долга к ВВП снизилась до 9%), имеющего репутацию добросовестного заемщика, стремящегося кон­кретными мерами политики улучшить инвестиционный климат в стра­не»¹. Эта ситуация может принципиально изменить положение России и на мировом финансовом рынке, переведя ее из разряда должников в категорию кредиторов. Помимо долгов Парижскому клубу Россия как правопреемница СССР имеет долг и перед частными компаниями. По согласованию сторон этот долг меняется на российские облигации.

В перспективе Россия не исключает из своей практики такие тради­ционные долговые инструменты, как иностранные кредиты и займы.

¹ Заявление Министерства финансов РФ о погашении всей суммы реструктури­рованного долга перед странами — членами Парижского клуба.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

10. Государственный долг и государственный кредит

Важно лишь определить подходы к их использованию, которые могут быть сведены к следующему: переход к международным стандартам кредитной деятельности, усиление инвестиционного характера привле­каемых займов, эффективное их использование и управление рисками, что позволит создать благоприятные условия для притока внутреннего и иностранного капитала.

Важнейшим приоритетом в долговой стратегии России является внутренний долг. Динамика государственного внутреннего долга Рос­сийской Федерации за 1993—2006 гг. представлена на рис. 10.3.

Период 1998—1999 гг. достаточно показателен для российского рынка заимствований, так как именно на этом этапе определилась дина­мичность и сегодняшняя структура государственного внутреннего дол­га РФ. Основную долю внутренних долговых обязательств Российской Федерации этого периода (90%) составляли облигации федеральных займов с фиксированным и постоянным купонным доходом, выпущен­ные в порядке новации по государственным ценным бумагам в 1998—1999 гг. Суть новации — в замене государственных краткосроч­ных облигаций новыми облигациями федеральных займов с более дли­тельными сроками обращения. Этот вынужденный волевой шаг в по­рядке компенсации дополнен введением особых условий обращения. К примеру, облигации федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) имеют срок обращения 3 года и нулевой купон; мо­гут быть в установленном порядке использованы на операции по пога­шению просроченной задолженности по налогам в федеральный бюд­жет, включая штрафы и пени, образовавшейся по состоянию на 1 июля 1998 г., а также в целях оплаты участия в уставном капитале кредитных организаций. В дальнейшем рынок федеральных займов будет разви­ваться в направлении совершенствования и расширения инструментов заимствования в сторону удлинения сроков и удешевления займов, во­влечения новых категорий инвесторов, особенно институциональных, таких, как пенсионные и инвестиционные фонды.

За период 1993—2006 гг. внутренний государственный долг Россий­ской Федерации вырос с 0,01 до 851,15 млрд руб. и по состоянию на 01.01.2009 г. верхний предел государственного внутреннего долга РФ по долговым обязательствам РФ планируется в размере 1 824 700 718,8 тыс. руб.¹

Такая динамичность внутреннего государственного долга обуслов­лена его серьезным инвестиционным потенциалом. Так, Минфином РФ отмечаются такие важные свойства внутренних инвесторов, как «мень­шая склонность к переоценке страновых и валютных рисков», а прави­тельство в этом случае не берет на себя «чрезмерные риски курса ино­странной валюты».

¹ Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».

В рамках концепции управления долгом особое место отводится Дгентству по управлению государственным долгом, которое должно со­средоточить в одних руках управление всем долгом страны — внутрен­ним и внешним, осуществление платежей по займам, эмиссию новых займов, анализ рисков заемно-кредитных операций, учет государствен­ного долга и др. Как государственный орган, Агентство сможет вести единый учет по всем формам и субъектам заимствований, контролиро­вать рынок и обеспечить большую его прозрачность. Западной эконо­мике структуры такого рода хорошо знакомы: в Швеции государствен­ным долгом занимается Шведское национальное агентство по долгу, в Италии — Экспертный совет по внешнему долгу, в Голландии — Агентство Министерства финансов. Они осуществляют всю систему управления долгом, всю долговую политику.

Эффективным инструментом управления долгом в мировой прак­тике является финансовый резерв. Опыт создания резервных, стабили­зационных фондов особенно распространен в странах, чья экономика существенно зависит от состояния внешних рынков. Как правило, это страны сырьевого экспорта — Кувейт, Венесуэла, Оман и т. п. В Норве­гии фонд подобного рода имеет более широкое предназначение — для преодоления зависимости от колебания цен на нефть как продукт экс­порта и для обеспечения будущих расходов в связи со старением насе­ления. В Российской Федерации в соответствии с ее законодательством в составе федерального бюджета с 2004 г. формировался Стабилизаци­онный фонд. Он предназначен для обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. С 1 января 2008 г. Стабилизационный фонд Российской Федерации преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостоя­ния.

Деятельность России как кредитора весьма ограничена. В свое вре­мя СССР был одним из активных кредиторов. Предоставляемые им кредиты во многом носили характер экономической помощи странам со слаборазвитой экономикой. По расчетам экспертов, возмещение их дол­га может вылиться приблизительно в 25 млрд долл. с рассрочкой вы­плат в 25—30 лет. Тем не менее Россия продолжает выступать в роли кредитора, но внешние кредиты в основном предоставляются под по­ставки, как правило, российского топливно-энергетического оборудова­ния и не превышают 1 млрд долл.