Финансирование функциональных расходов бюджетов
Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:
- обеспечение деятельности Президента РФ, федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
- функционирование федеральной судебной системы;
- осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества, определяемые при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
- национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;
- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
- государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта
- государственная поддержка атомной энергетики;
- ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
- исследование и использование космического пространства;
- содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации;
- формирование федеральной собственности;
- обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;
- компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета;
- пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;
- проведение выборов и референдумов Российской Федерации;
- федеральная инвестиционная программа;
- обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;
- обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
- финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;
- официальный статистический учет;
- прочие расходы.
Исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются следующие функциональные виды расходов:
- обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- обслуживание и погашение государственного долга субъектов Российской Федерации;
- проведение выборов и референдумов субъектов Российской Федерации;
- обеспечение реализации региональных целевых программ;
- формирование государственной собственности субъектов Российской Федерации;
- осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;
- содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Российской Федерации;
- оказание финансовой помощи местным бюджетам;
- обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;
- компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;
- прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов Российской Федерации.
Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
- содержание органов местного самоуправления;
- формирование муниципальной собственности и управление ею;
- организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации;
- других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
- содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
- организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
- благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
- организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
- содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
- организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
- обеспечение противопожарной безопасности;
- охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
- реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
- обслуживание и погашение муниципального долга;
- целевое дотирование населения;
- содержание муниципальных архивов;
- проведение муниципальных выборов и местных референдумов;
- финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Бюджетное законодательство предусматривает определенные функциональные виды расходов, которые совместно финансируются из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. В соответствии со ст. 85 БК РФ совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
- государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;
- обеспечение правоохранительной деятельности;
- обеспечение противопожарной безопасности;
- научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;
- обеспечение социальной защиты населения;
- обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;
-обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
- развитие рыночной инфраструктуры;
- обеспечение развития федеративных и национальных отношений;
- обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- обеспечение деятельности средств массовой информации;
- финансовая помощь другим бюджетам;
- прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации расходов, указанных в ст. 85, производится по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и утверждается соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Российской Федерации.
Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.
Бюджетная классификация
Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим показателям очень разнообразны. При сопоставлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо сопоставить эти показатели. Для данной цели проводится их систематизация по однородным признакам с помощью бюджетной классификации. Бюджетная классификация утверждается соответствующим нормативным актом, приобретая при этом определенную юридическую силу. Первоначально бюджетная классификация утверждалась приказами Министерства финансов. Впервые она приобрела высшую юридическую силу с принятием Федерального закона от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской федерации» *.(* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030.) В названном Законе содержится определение бюджетной классификации как группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. В главе 4 БК РФ бюджетная классификация определена как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В состав бюджетной классификации включена: 1) классификация доходов бюджетов Российской Федерации; 2) функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации; 3) экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации; 4) классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ; 5) классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета; 6) классификация видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований; 7) классификация видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ; 8) ведомственная классификация расходов федерального бюджета.
Классификация доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны Группы доходов, в свою очередь, состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения.
Функциональная классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти. Всего в Бюджетном кодексе РФ названо четыре таких уровня: первый уровень - разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства; второй уровень - подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов; третий уровень - классификация целевых статей расходов федерального бюджета, отражающая финансирование расходов федерального бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов данной классификации; четвертый уровень - классификация видов расходов бюджета, которая детализирует направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям.
Экономическая классификация расходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны по их экономическому содержанию.
Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов - группировка заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов.
Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Главные распорядители средств федерального бюджета утверждаются федеральным законом.
Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждаются расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств федерального бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Этим же законом утверждаются группы расходов, предметные статьи, подстатьи и элементы расходов экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов Российской Федерации, распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.
Рассмотренные виды бюджетной классификации являются едиными для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и утверждаются федеральным законом. Законодательные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.
Межбюджетные отношения
Бюджетная система Российской Федерации состоит, из бюджетов трех уровней и включает в себя: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, а также местные бюджеты. Как всякое системное образование бюджетная система представляет собой совокупность не просто составляющих ее самостоятельных, независимых друг от друга элементов, а совокупность взаимодействующих между собой взаимосвязанных, взаимообусловленных институтов, функционирующих в соответствии с едиными принципами для достижения общих целей и задач. Достижение сбалансированности бюджета в целом возможно только в результате повседневной деятельности государственных органов, называемой бюджетным регулированием, направленным на перераспределение доходов и расходов между бюджетами всех уровней. Возникающие при этом общественные отношения являются межбюджетными отношениями. Характеристике и анализу названных отношений посвящена глава 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой отмечается, что межбюджетные отношения - это отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Названные отношения основываются на таких принципах, как:
1) распределение и закрепление расходов по определенным уровням бюджетной системы;
2) разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
3) равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образовании;
4) выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
5) равенство бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
В целях достижения сбалансированности бюджетов отдельные виды расходов и доходов могут передаваться из одного уровня бюджета другому. Так, отдельные виды расходов передаются из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации путем включения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на конкретный год и в Бюджетный кодекс РФ.
Отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской федерации, которые финансируются исключительно из бюджетов данного уровня, могут передаваться местным бюджетам только путем включения соответствующих норм в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ. К таким расходам относятся, например, обеспечение реализации региональных целевых программ, содержание и развитие предприятии, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, обслуживание и погашение государственного долга субъекта Российской Федерации и иные расходы, предусмотренные ст. 86 Бюджетного кодекса РФ.
Наряду с расходами из бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня может быть произведена передача доходов. Эта передача осуществляется только в соответствии с нормативами, устанавливаемыми федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство страны.
Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично на срок не менее трех лет. Срок действия этих нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство страны.
Доходы местных бюджетов также могут быть переданы бюджетам других уровней по тем нормативам, которые определяются правовыми актами органов местного самоуправления.
Переданные таким образом финансовые средства учитываются в соответствующем бюджете как доходы в форме безвозмездных перечислений. Расходы, передаваемые из одного уровня бюджета в другой, учитываются как отдельный вид расходов того бюджета, из которого они передаются.
Важной является норма Бюджетного кодекса, в соответствии с которой органы представительной и исполнительной власти, а также представительные органы местного самоуправления не имеют права принимать решения, которые могут привести к увеличению бюджетов либо к снижению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы. Принятие таких решений возможно только в том случае, если будут внесены соответствующие изменения и дополнения в законы о бюджетах.
Межбюджетные отношения строятся на принципе равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом. Данный принцип предполагает установление единых для всех субъектов нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в их бюджеты, а также единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Такие нормативы финансовых затрат, как затраты на предоставление государственных услуг, минимальная бюджетная обеспеченность, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических и иных особенностей субъектов Российской Федерации и согласовываются с ними при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год.
Законодатель четко определяет формы финансовой помощи, т.е. безвозвратной и безвозмездной передачи средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, к которым относятся: 1) предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; 2) предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов; 3) предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
Дотация (от лат. dotatio - дар, пожертвование) - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 6 БК РФ).
Субвенция (от лат. subvenire - приходить на помощь) - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6 БК РФ).
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в том числе расходов по федеральным целевым программам; капитальных расходов; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней, и иных целевых расходов.
В ряде зарубежных стран (США, Италия, Германия, Япония и др.) субвенции предоставляются местным органам на финансирование программ, осуществляемых ими по собственной инициативе, одобренной центром. Субвенция как метод бюджетного регулирования использовалась ранее в СССР с 1924 по 1931 гг.
Различают текущие и инвестиционные виды субвенций. К текущим относятся субвенции, направленные на финансирование текущих расходов, предусмотренных соответствующими бюджетами. Под инвестиционными понимаются субвенции, направляемые на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством. Субвенционное финансирование осуществляется в форме долевого участия федерального бюджета в соответствующих расходах бюджетов субъектов Российской Федерации. Использование субвенций не ведет к изменению форм собственности на финансируемые с их помощью объекты и проекты.
Бюджетная ссуда - это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6 БК РФ). Субъекты Российской Федерации имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Если полученные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, возникшая задолженность погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если же данный бюджет не получает финансовой помощи из федерального бюджета, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в данный региональный бюджет.
Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством.
Помимо названных форм финансовой помощи могут использоваться такие методы бюджетного регулирования, как субсидии, трансферты.
Субсидия (от лат. subsidium - помощь, поддержка) - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Наряду с традиционными методами в последние годы стал применяться трансферт (от фр. transfer - переношу, перемещаю) - перевод средств из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в бюджеты нижестоящих уровней. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов. Формирование федерального фонда финансовой поддержки, в частности, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, что закреплено Федеральным законом «О бюджетной классификации» от 15 августа 1996 г., где говорится о средствах фонда финансовой поддержки, получаемых из федерального бюджета в порядке финансовой помощи (трансфертов).
Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 75) предусмотрены трансферты населению для финансирования обязательных выплат: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.
При превышении уровня бюджетного дефицита вводится механизм сокращения расходов (секвестр). Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5 процентов годовых назначений, руководитель финансового органа (по федеральному бюджету принимает решение министр финансов РФ) вправе самостоятельно принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета и ввести указанный режим. В случае необходимости сократить расходы бюджета более чем на 5 процентов, но не более чем на 10 процентов, Правительство Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления вправе принять решение о введении режима сокращения расходов и ввести указанный режим.
При необходимости сокращения расходов бюджета более чем на 10 процентов орган исполнительной власти представляет представительному органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете (ст. 229,230, 258, 259 БК РФ).
В целях осуществления финансового контроля за законностью формирования и исполнения региональных бюджетов, уполномоченный федеральный орган государственной власти (контрольный орган Министерства финансов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации) вправе провести ревизию бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета. При получении финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов консолидированного бюджета, ревизия бюджета субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.
Финансовая помощь может оказываться также из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету. Данная финансовая помощь осуществляется в следующих формах: 1) предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной обеспеченности финансирования минимальных, государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления; 2) предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов; 3) бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета, и иные формы финансовой помощи.
Порядок предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития, ее размеры и условия, а также порядок предоставления субвенций определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
Предоставление бюджетных ссуд в данном случае определяется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
При оказании финансовой помощи местному бюджету субъектом Российской Федерации его уполномоченный орган (орган финансового контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта Российской Федерации) вправе провести ревизию местного бюджета - получателя финансовой помощи. Заключение контрольного органа оглашается при рассмотрении представительным органом субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации.
Финансовая помощь местным бюджетам может оказываться и из федерального бюджета на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами. В этом случае органы государственной власти Российской Федерации вправе осуществлять контроль за расходованием средств федерального бюджета, поступивших в местный бюджет.