Проблемы формирования системы государственного финансового контроля
Глава 1. Теоретические аспекты гГосударственного финансового контроля
Проблемы формирования системы государственного финансового контроля
Государственный контроль - сложная категория и поэтому должен рассматриваться на основе системного анализа, т.е., с одной стороны, как целостное явление, взаимодействующее с другими явлениями, а с другой стороны - как система, состоящая из определенной совокупности элементов, взаимосвязанных между собой.
Понятие «контроль» является составной частью понятия «управление», которое, в свою очередь, вытекает из сущности власти и государства[1].
Как всякий элемент этих категорий контроль имеет свое место в государственном управлении, которое определяется:
• функциями и целями государственного управления;
• иерархией государственной власти;
• общественно необходимым разделением труда.
В процессе государственного управления осуществляется ряд функций, обеспечивающих замкнутый цикл управления. К ним относятся:
• планирование, предполагающее установление цели и мероприятий по ее достижению;
• мотивация (стимулирование), обеспечивающее заинтересованность людей в достижении цели;
• контроль, определяющий степень достижения целей и позволяющий переходить к новому циклу управления — корректировке имеющихся целей или постановке новых (планирование).
Таким образом, контроль, являясь завершающей стадией цикла управления, одновременно является и «предтечей» нового никла управления. Без него цикл управления будет разорван, то есть управления как такового не будет.
Функциональная сущность контроля вытекает из объективной необходимости соотношения руководства и исполнения как особой функции, обусловленной общественным разделением труда. Следовательно, объектом контроля в самом широком понимании этого слова являются действия людей - участников общественного процесса.
Контроль как одна из функций управления представляет собой систему мониторинга процесса функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений и результаты их выполнения, выявить отклонения от этих решений, устранить неблагоприятные ситуации и осуществлять корректировку действий.
Из этого определения можно сделать вывод, что контроль выступает как кульминационный момент управленческого цикла на той его стадии, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений, а при выявлении отрицательных отклонений устанавливаются их причины и виновники, принимаются меры к улучшению положения дел. Чтобы эффективно выполнять такую роль, контроль должен быть оперативным, точным и экономичным.
Активная роль контроля в управлении экономикой проявляется в том, что он не ограничивается только констатацией допущенных отклонений от требований управленческих решений. Его данные используются для поддержания динамического равновесия всей системы управления, принятия более обоснованных управленческих решений.
Являясь самостоятельной функцией управления экономикой, контроль не поглощает другие функции, а взаимопроникает в них, оказывая активное воздействие на эффективность их исполнения.
Контроль не представляет сам по себе первичной деятельности: он касается той деятельности, которая осуществляется независимо от контроля. Но производный характер контроля не означает, однако, того, что он не является самостоятельным видом работы. Сущность контроля как относительно обособленной ее части состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего звена (органа, должностного лица).
Целью Государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности формирования и использования денежных средств финансовой системы государства, а также финансовой безопасности и защиты финансовых интересов государства. В соответствии с этим основными его задачами являются:[2]
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• установление соответствия формирования денежных средств финансовой системы государства требованиям федерального законодательства;
• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
• обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета.
Предупреждение, выявление и пресечение нарушений в формировании и использовании денежных средств финансовой системы государства.
Хотя государственный финансовый контроль охватывает только государственный сектор экономики, он, как видно из перечня задач, распространяется и на частнопредпринимательскую деятельность, и на все формы собственности, главным образом путем проверки правильности составления налоговых расчетов и деклараций, выполнения предприятиями государственных заказов, финансируемых из бюджета; при предоставлении индивидуальным предпринимателям, предприятиям различных форм собственности субсидий, дотаций, кредитов, а также налоговых льгот. Следовательно, объектом финансового контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, но и весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Этим и определяется огромная роль и значение финансового контроля как важнейшего элемента государственного контроля и управления.
Иными словами, объектом Государственного финансового контроля являются отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу производства и распределения национального дохода в территориальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования.
Цель и задачи Государственного финансового контроля определяют и его основные функции, которые можно классифицировать по двум признакам:
• во-первых, исходя из социального и общегосударственного значения;
• во-вторых, на базе содержательного значения функций контроля.
В первой части это касается социального управления, политического руководства, демократии, правового регулирования[3].
Активная, роль творчески организуемая финансового контроля проявляется в его собственных функциях. Как фактор, обеспечивающий нормальное действие социальной системы, эта контрольная деятельность использует правовые средства воздействия на общественные отношения через следующие функции:
• выявление отклонения;
• анализ причин отклонения;
• коррекция деятельности объекта контроля;
• превенция;
• правоохрана.
Выявление отклонений включает в себя широкий спектр деятельности. Это установление отклонений в исполнении законов в части использования средств государственного бюджета; отклонений в формировании доходной части и использовании расходной части бюджета; отклонений в сфере финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий и организаций.
Анализ причин отклонений. Эта функция предполагает исследование фактов, определивших то или иное отклонение, установление персоналий, ответственных за отклонение.
Функция коррекции заключается в разработке предложений по устранению выявленных отклонений в процессе формирования и исполнения бюджета, а также в процессе финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.
Функция превенции. Важной предпосылкой развития и основой укрепления эффективности контрольной деятельности является профилактическая работа для предупреждения правонарушений. Цель профилактики — выявление причин и условий совершения правонарушений и их последующее устранение с целью недопущения новых противоправных действий, снижения их уровня в обществе.
При всем многообразии субъектов контрольной деятельности они все в определенной степени проводят профилактические мероприятия. Цели превенции достигаются:
• в процессе осуществления контрольной деятельности при выявлении
правонарушений и виновных лиц;
• при реализации правовых актов, принятых по результатам контроля, в которых сформулированы рекомендации по устранению условий, способствующих правонарушениям;
• при проведении контрольными органами конкретных профилактических мер. Профилактические мероприятия могут быть различного характера — законодатель не дает их исчерпывающего перечня.
Особое место в системе мер профилактики занимают правовые акты контрольных органов. Сам факт вынесения обоснованного и законного постановления по делу имеет важное превентивное значение, причем не только для лица, признанного виновным, но и для всех лиц, прямо или косвенно вовлеченных в процесс контроля. Существует целый ряд специальных правовых актов профилактического характера, выносимых субъектами контроля.
Первостепенное значение в деятельности контрольных органов имеет конкретная профилактическая работа: обобщение результатов проверок, выявление и изучение причин тех или иных недостатков и нарушений, условий, которые их вызвали, разработка и проведение в жизнь превентивных мероприятий организационного и воспитательного характера, дача рекомендаций и обязательных указаний органам управления по принятию соответствующих мер.
Стало быть, профилактика является наиболее перспективным видом контрольной деятельности, основное назначение которой — предупредить возможные правонарушения, определить меры по устранению условий, способствующих совершению правонарушений, а в случае обнаружения неправомерного поведения привести в действие соответствующие правоохранительные средства.[4]
Функция правоохраны. Контрольная деятельность органов государства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или общественного воздействия[5].
По действующему законодательству контрольные органы не полномочны самостоятельно привлекать к ответственности виновных лиц, но могут ставить перед вышестоящими органами вопрос о привлечении нарушителей к дисциплинарной ответственности, а перед судебно-следственными — о привлечении к уголовной ответственности.
Таким образом, можно сделать определенные выводы.
Во-первых, государственный финансовый контроль, играя существенную роль в обеспечении функционирования политической системы, одновременно может квалифицироваться как функция:
• социального управления;
• политического руководства;
• демократии;
• правового регулирования.
Во-вторых, как специфическая форма государственной деятельности контрольная деятельность обладает собственными функциями:
• фиксации отклонений;
• анализа;
• корректировки;
• социальной превенции;
• правоохраны.
Предметом Государственного финансового контроля являются:
• формирование и использование финансовых средств, а также государственная собственность;
• деятельность по формированию и использованию финансовых средств, а также использованию государственной собственности;
• таможенные и иные финансовые льготы и преимущества, предоставленные государственным субъектам хозяйствования;
• финансовые и имущественные гарантии и поручительства, предоставленные государством субъектам хозяйствования.
Система Государственного финансового контроля базируется на следующих принципах:
Принцип законности обусловлен Конституцией Российской Федерации, предусматривающий, что государство, все его органы действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и российские законы. Также необходимо наличие качественной нормативно - правовой базы.
Принцип независимости предполагает организационную, функциональную, материальную независимость финансового органа от объекта проверки. Это подразумевает самостоятельное установление финансовым органов процедур проверки и предмета контрольного мероприятия. Независимость органа должна быть определена его статусом, формально зафиксирована, а суть независимости должна быть выражена в законодательстве.
Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства и общества. Результаты контроля доводят до сведений организаций, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также до средств массовой информации, если сведения не составляли государственную тайну. Это пресс-релизы, публикации отчетов о проделанной работе. Гласность результатов контроля мобилизует организации на устранение отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей.
Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля. Выводы контролеров должны исключать личные мотивы, политические заказы, предвзятость. С помощью данного принципа определяется профессионализм контролеров.
Принцип сбалансированности подразумевает соотношение прав и обязанностей государственных органов.
Принцип ответственности означает ответственность контролеров, контролируемых лиц и третьих лиц, которые имеют отношение к результатам контрольного мероприятия. Это своевременность и полнота выявленных отклонений от заданного, устранение причин, а также установление более эффективной работы контрольных органов.
Принцип системности означает, что при проведении контрольного мероприятия возможна взаимосвязь и в то же время независимость каждого отдельного органа. Этот принцип в данный момент не реализуется в России.
Государственный финансовый контроль осуществляют конкретные люди, имеющие соответствующую профессиональную подготовку. Но одной из специфических особенностей этой деятельности является элемент честности и неподкупности, принципиальности и требовательности, а также моральной устойчивости. В этой связи весьма важно с теоретической точки зрения разобраться в том, что лежит в основе этих требований. Для этого необходимо углубиться в психологию человека, ибо именно там скрыты источники всякого действия человека, его отношения к себе, другим и, естественно, к профессиональному долгу.
Поэтому, говоря образно, объектом Государственного финансового контроля должны быть организации и лица, распоряжающиеся государственными ресурсами или использующие их. Это министры и министерства, губернаторы и их администрации, предприниматели и их компании и т. д. Предметом же контроля будут их действия с финансовыми средствами государственной собственностью, материальными и природными ресурсами.
Нравственным предметом контроля будет их честность, которая в данном случае приобретает значение категории государственной, ибо будь она в должной мере в каждом человеке, мир бы пошел другим путем. Конечно же, понятно, что обеспечение честности людей, имеющих соблазны быть бесчестными, — это идеал, к которому должно стремиться, зная, что достичь его абсолютного значения невозможно. Но и не бороться за это нельзя, потому что тогда несправедливость достигнет своего критического значения, за порогом которого находятся смута, анархия и развал государства.
Первым шагом здесь должно стать духовно-нравственное воспитание людей, но этот процесс, хотя и является главным, длителен во времени и, имея ту испорченность общества, в котором мы находимся, ждать результативности от этого действия в ближайшие десятилетия просто неразумно.
Второй шаг, а точнее путь, пусть и не такой глубокий и масштабный, но реальный, — это осуществление принципа: «где не действуют законы, должна действовать сила». В нашем конкретном случае это сила верховной власти, одним из главных элементов которого и должен быть государственный финансовый контроль.
Необходимо сделать так, чтобы каждый чиновник, каждый предприниматель, использующий государственные ресурсы, знал, что к нему могут прийти финансовые инспекторы, и если найдут нарушения, он будет обязательно и быстро наказан административно, экономически или уголовно.[6]
Таким образом, государственный финансовый контроль в России имеет объективную нравственную основу, поскольку через него общество и люди очищаются или, зная о нем, не допускают греха бесчестности. Каким же должен быть такой финансовый контроль? Конечно, он должен быть и сам «чист». То есть в нем должен быть приоритетным фактор честности, под которым в широком смысле следует понимать неподкупность, объективность, профессионализм и обязательно патриотизм людей, наделенных правом контроля.
В определенной степени названную проблему решает Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Цель Кодекса — установление этических норм, правил профессионального поведения и взаимоотношений сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации для достойного выполнения ими своего профессионального долга.
Кодекс определяет:
а) этические ценности, которыми должны руководствоваться в своей
деятельности сотрудники контрольно-счетных органов;
б) основные принципы, которые должны соблюдать сотрудники
контрольно - счетных органов, независимо от занимаемой должности;
в) правила поведения сотрудников контрольно-счетных органов в их
профессиональной деятельности;
г) порядок разрешения этических конфликтов и меры ответственности за
нарушение этических норм и требований.
Правое обеспечение финансовой деятельности государства охватывает широкий круг вопросов. Особенно важным аспектом этого процесса, обеспечивающего законность и обратную связь в финансовой деятельности государственных органов, является государственный финансовый контроль, выполняющий превентивную функцию, не только дающий гарантию принятия правильных решений в сфере управления финансами, но и служащий одним из условий и основой корректировки тактики и стратегии финансовой деятельности государственных органов.
В целом, в системе управления контрольные функции государства всегда были в числе наиболее важных, во многом определяющих задачи реализации государственной внутренней и внешней политики. Поэтому эффективный и действенный государственный контроль является необходимым условием сильной власти, сильнейшим фактором результативности государственного механизма.
Не случайно проблема правового регулирования организации и деятельности органов Государственного финансового контроля в настоящее время стоит весьма остро. Контрольная деятельность в России еще недостаточно организованна и эффективна. Законодательная база финансового контроля находится в стадии формирования. В настоящий момент она представляет собой во многом противоречивый набор разноуровневых правоустановлений, не складывающихся в единую, более или менее организованную систему. Официальная концепция осуществления Государственного финансового контроля в России до сих пор не сформулирована. Формы и методы осуществления Государственного финансового контроля пока не получили четкого легального определения.[7]
Реформирование Государственного финансового контроля следует начать с формирования его системной и завершенной нормативной базы. Сегодня как никогда четко проявляется зависимость эффективности Государственного финансового контроля от качества соответствующего правового обеспечения. Достаточно отметить, что в законодательстве даже не закреплено определение самого понятия Государственного финансового контроля. Формирование нормативно-правовой базы Государственного финансового контроля неоправданно затягивается. Необходимость финансового контроля, его сущность и значение определяются государственным устройством Российской Федерации, Конституцией страны.[8]
В целом система нормативных правовых актов Государственного финансового контроля представляется четырехуровневой (таблица 1):
| 1-й уровень | Конституция Российской Федерации, Законы, Положения, Указы, приказы, Постановления о вопросах Государственного финансового контроля |
| 2-й уровень | Профессиональные стандарты и Этический кодекс Государственного финансового контроля |
| 3-й уровень | Разъяснения к стандартам и кодексу этики, методические указания, рекомендации по их практическому применению в конкретных сферах деятельности или видах организаций |
| 4-й уровень | Внутренние документы (регламенты) органов Государственного финансового контроля |
Таблица 1 Система нормативных правовых актов Государственного финансового контроля
1 уровень - Конституция Российской Федерации, законы, положения, указы, приказы, распоряжения и постановления по вопросам Государственного финансового контроля (предполагается, что акты будут содержать как принципиальные нормы, исходя из которых будут формироваться положения нижестоящих уровней, так и определенные императивные правила (кроме стандартов), регулирующие правоотношения в сфере Государственного финансового контроля);
2 уровень - профессиональные стандарты и этический кодекс Государственного финансового контроля (включающий в себя свод норм профессионального поведения работников сферы Государственного финансового контроля, состоящий из правовых аспектов и аспектов профессиональной морали);
3 уровень - разъяснении к актам 1 и 2-го уровней, инструкции, методические рекомендации по их применению в конкретных сферах деятельности или видах организации и др. (к данному уровню относятся интерпретационные акты, носящие рекомендательный, разъясняющий и уточняющий характер);
4 уровень - внутренние документы (регламенты) органов Государственного финансового контроля. ЗАЧЕМ ПОВТОРЯТЬ?
При формировании нормативной базы решаются такие задачи, как определение терминологии и понятийного аппарата, разработка методологии Государственного финансового контроля, определение организационной структуры системы, органов правового регулирования, их права и обязанности, определение субъектов права Государственного финансового контроля, предмета, отношения регулирования, целей, задачей системы нормативных правовых актов, основных источников права и уровней нормативно-правового регулирования, порядка построения системы актов, их структуры и содержания, разработка порядка систематизации актов, обозначение основных аспектов взаимосвязи правовых актов Государственного финансового контроля с актами иных сфер финансового права, а также с другими отраслями права.
При этом система нормативных правовых актов Государственного финансового контроля должна строиться с учетом следующих основных требований: они не должны иметь противоречий, дублировать друг друга, должны быть четко определены, какие конкретные вопросы Государственного финансового контроля рассматривает тот или иной уровень нормативного регулирования, как он взаимодействует с другими уровнями, какие виды актов входят в разные уровни, необходимо четко установить обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативных правовых актов Государственного финансового контроля[9].
Конституция Российской Федерации является юридической базой российского законодательства, распространяя свое действие и на финансовые отношения. Виды финансового контроля практически различаются в зависимости от специфики финансовых отношений. На основе конституционных норм в российском законодательстве появилось значительное количество нормативных актов, регулирующих отношения в области финансового контроля, которые можно разбить на 5 групп: базовые нормативные правовые акты по основным подотраслям финансового законодательства (Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и т.д.), нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус органов финансового контроля (федеральные законы), нормативные правовые акты, прямо не входящие в систему правового регулирования финансового контроля, но обеспечивающие проведение ведомственного, внутрихозяйственного, независимого финансового контроля, законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие финансовые отношения в области контрольной деятельности субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления.
Современная Россия в условиях формирования рыночной экономики и правового государства идет по пути создания необходимой правовой базы финансового контроля. В развитие положений Конституции Российской Федерации принят Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Вопросы государственного и муниципального контроля широко отражены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, где сформулирован и решен целый ряд нормативных правовых проблем, связанных с организацией и содержанием финансового контроля, который отражен в 9 разделе «Государственный и муниципальный финансовый контроль».
В Бюджетном кодексе предусмотрено распределение контрольных полномочий в бюджетной сфере между законодательными и исполнительными органами власти и полномочия между контрольными органами. Получили законодательное закрепление формы финансового контроля предварительный, текущий и последующий контроль.
Наряду с определением их содержания появилась регламентация, кто, в каком порядке и при каких обстоятельствах применяет названные формы контроля. Основным документом, регламентирующим налоговый контроль, служит Налоговый Кодекс Российской Федерации, законодательство по налоговому контролю - наиболее динамичная подотрасль законодательства в сфере финансового контроля. Нормы налогового законодательства регулируют те финансовые отношения, которые складываются в процессе аккумуляции денежных средств публичными субъектами в виде налогов и в процессе контроля за их сбором.
Проблема правовой неурегулированности Государственного финансового контроля высвечивает ряд причин, ее обуславливающих: нечеткость формулировок, ведущая к неправильному толкованию правовых норм, несогласованность нормативно-правовых актов, отсутствие актов, принятие которых диктуется практикой. Наряду с этим следует признать, что за последние годы правовая база Государственного финансового контроля несколько расширилась, отдельные его стороны освещают Бюджетный, Налоговый, Таможенный кодексы Российской Федерации, законодательные акты о контрольных органах[10].
Однако Бюджетный кодекс не решил и не мог решить все вопросы правового регулирования Государственного финансового контроля. Здесь нет трактовки термина «бюджетный контроль», а даны понятия государственного и муниципального. Раздел 9 «Основы государственного и муниципального финансового контроля» посвящен не контролю, а формальным вопросам подготовки и рассмотрению отчета об исполнении бюджета, в ст.157 «Органы государственного и муниципального финансового контроля» говорится не об органах контроля, а об их функциях и других документах, определяющих их полномочия.
Итак, государственный финансовый контроль в нашей стране осуществляется таким образом, что на основе его результатов можно принимать лишь частичные решения. Данные контроля не позволяют давать полномасштабные оценки характера и итогов движения финансовых потоков.
При формировании нормативной базы Государственного финансового контроля следует решить несколько важных задач, например, таких как:
• определить терминологию и понятийный аппарат Государственного финансового контроля;
• разработать методологию Государственного финансового контроля (цели, задачи, принципы и т.д.);
• определить организационную структуру системы Государственного финансового контроля;
• определить органы правового регулирования Государственного финансового контроля, их права и обязанности;
• определить субъектов права Государственного финансового контроля;
• определить предмет, отношения регулирования, цели и задачи системы нормативных правовых актов (законодательства) Государственного финансового контроля;
• определить основные источники права Государственного финансового контроля (нормативные правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования;
• определить порядок построения системы нормативно-правовых актов Государственного финансового контроля, ее структуру (части, разделы, подразделы и т.д., их расположение в определенной последовательности) и содержание;
• разработать порядок систематизации нормативных правовых актов Государственного финансового контроля;
• обозначить основные направления взаимодействия правовых актов Государственного финансового контроля с актами иных подотраслей (сфер) финансового права, а также с другими отраслями права.
При этом система нормативных правовых актов Государственного финансового контроля должна строиться при учете основных требований. Такие требования, как нормативные правовые акты государственного финансового контроля не должны иметь противоречий (в том числе несоответствие в названиях, в терминологии и т.д.), не должны дублировать друг друга (то же самое относится и по отношению к правовым актам, регулирующим иные сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа, в общем и целом должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования государственного финансового контроля.
Должно быть четко определено то, какие конкретные вопросы Государственного финансового контроля рассматривает тот или иной уровень нормативного регулирования, как он взаимодействует с иными уровнями, какие виды нормативных правовых актов входят в тот или иной уровень.
Должна быть четко определена обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативно-правовых актов Государственного финансового контроля.
Принятие закона ознаменует собой начало формирования комплексной системы законодательных и нормативных актов Государственного финансового контроля в современных условиях построения развитого демократического правового государства.
Принятие закона обеспечит «уравнивание в правах» норм Государственного финансового контроля с нормами других отраслей права (например, финансового права), повысит статус норм Государственного финансового контроля, поставит правовые акты Государственного финансового контроля на одну ступень с иным законодательством (т.е. правовыми актами иных сфер государственного управления, которые изначально формировались на основе федеральных законов). Это обстоятельство имеет очень значение и при разрешении правовых коллизий, противоречий действующего законодательства, споров с участием органов Государственного финансового контроля (например, в отношении вынесенных ими решений по проверкам).
Но следует особо подчеркнуть, что данный закон должен в полной мере учитывать все экономические и социально-политические условия, сложившиеся в стране в настоящий момент, он должен полностью отвечать требованиям нынешнего этапа государственного строительства и проводимой политике в области финансово-экономической стабилизации в обществе[11].
Существующая же структура не отличается ни четкостью, ни целостностью. Основная проблема неэффективности системы финансового контроля в регионах заключается в том, что до сих пор нет четкого определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует разграничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное распределение обязанностей между субъектами контроля, неоправданное дублирование их функций и параллелизм в работе. Вследствие этого не только размывается ответственность контрольных органов, но и происходит нерациональная трата выделенных на контроль бюджетных средств.
Органы Государственного финансового контроля недостаточно взаимодействуют, коммуникационные системы в должной мере не отработаны, имеет место разобщенность и раздробленность в политике Государственного финансового контроля, отсутствует действенная система обмена информацией между ними о выявленных нарушениях в сфере финансов, отсутствует единая информационная база, что не позволяет полностью владеть ситуацией и правильно ориентироваться в среде контроля.
1.2 Соотношение понятий «внутренний государственный контроль», «внешний государственный контроль», «государственный аудит»
Эффективное осуществление регулирующей функции государства в экономической сфере предполагает предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений. Наличие хорошо отлаженной, действенной системы Государственного финансового контроля является необходимым условием существования сильного демократического государства и важным фактором государственного строительства.
Происходящие на современном этапе в России процессы укрепления государственности объективно связаны с необходимостью повышения в них роли государственного финансового контроля. Однако на пути к этому существует ряд препятствий. Одним из них и, вероятно, наиболее серьёзным является отсутствие соответствующей реалиям правовой и методологической базы Государственного финансового контроля.
Следствием этого становится проблема чёткости используемого в теории и практике понятийного аппарата, что приводит к определённому недопониманию и двусмысленности. Речь идёт о смешении таких понятий как «государственный финансовый контроль», «внешний государственный финансовый контроль», «внутренний государственный финансовый контроль». В последнее время ситуация усугубляется ещё и попыткой внедрения нового понятия «государственный аудит», которое заимствовано из зарубежного опыта. Тем не менее, как утверждает Председатель Счётной палаты Российской Федерации СВ. Степашин, оно призвано помочь «избавиться от путаницы с многочисленными "контролями"». Обратимся к проблеме разграничения указанных понятий, акцентируя при этом внимание на выделении сущностных черт государственного аудита.
Государственный финансовый контроль осуществляется в двух формах-внутренний и внешний контроль. Однако не все исследователи согласны с такой концепцией.
Так, В.А. Двуреченских, Е.А. Чегринец и Ю.А. Чернавин отстаивают подход, согласно которому методологически недопустимо объединять под единым наименованием (государственный финансовый контроль) явления, отличающиеся по своим объектам, субъектам и результатам. Они предлагают использовать понятие «государственный финансовый контроль» вместо термина «внутренний государственный финансовый контроль», а понятие «государственный аудит» вместо термина «внешний государственный финансовый контроль».
На мой взгляд, эти авторы необоснованно исключают государственный аудит из Государственного финансового контроля, под которым следует понимать общее направление деятельности государства (в лице его органов) по контролю за финансами. Далее эта позиция будет обоснована.[12]
Различные авторы по-разному подходят к классификации форм Государственного финансового контроля. Так, если в основу этой классификации закладывать характер связи контролирующей и контролируемой организации, то к внутреннему контролю относится проверка, осуществляемая ведомственным органом контроля, подразделением, специально созданным в самом аппарате того или иного органа государственной власти или иной государственной организации.
С.А. Агапцов различает контроль внутренний и внешний «с точки зрения принадлежности контрольных функций... Службы внутреннего контроля создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние контрольные службы не являются частью организационной структуры проверяемых учреждений»[13].
В.М. Родионова и В.И. Шлейников считают, что внутренний финансовый контроль - это «независимая от внешнего влияния деятельность хозяйствующего субъекта или органа управления по проверке и оценке своей работы, проводимой им в собственных интересах. Внутренний контроль подчиняется создавшему его руководителю...»[14]. По мнению В.В. Бурцева, внешний контроль осуществляется контрольным органом, внешним по отношению к данному органу власти, ведомству, организации и не входящим в его структуру (например, проверка налоговой службой любого другого министерства или ведомства)[15].
Несмотря на то, что каждый из этих исследователей по-своему подошёл к определению понятий «внутреннего» и «внешнего» Государственного финансового контроля, все они отмечают факт, обосновывающий несостоятельность внутреннего Государственного финансового контроля и необходимость существования дополнительного - внешнего контроля. Данный факт заключается в том, что внутренний контроль не может быть в полной мере независимым, так как его субъекты включены в структуру либо ведомственной сети, либо отдельной организации и подчиняются руководству своей организации.
В связи с этим, нельзя согласиться с рядом авторов, которые критикуют применение слов «внутренний» и «внешний» для обозначения форм контроля. «Внутренний» в данном случае означает внутрисистемный контроль, то есть находящийся внутри структуры исполнительной власти, в то время как внешний контроль не входит в неё и является внешним по отношению к контролируемым исполнительным органам институтом, не связанным сними и, как следствие, независимым. Этот внешний государственный финансовый контроль и принято в последнее время именовать «государственным аудитом».
Субъектами внутреннего Государственного финансового контроля являются органы исполнительной власти, наделённые соответствующими контрольными полномочиями. Это могут быть как специализированные органы, наделённые исключительными контрольными полномочиями, так и органы исполнительной власти, на которые возложены контрольные полномочия в дополнение к иным функциям. На федеральном уровне, например, такими органами являются Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, таможенные, налоговые и иные органы.
Хотя организационно и юридически такие органы могут быть и не подчинены органам - объектам проверок и не входить в их состав, тем не менее, и органы внутреннего Государственного финансового контроля, и органы -объекты их проверок входят в систему исполнительной власти и, в конечном счёте, подчинены высшему органу исполнительной власти.[16]
Органы, перед которыми стоят задачи по осуществлению государственного аудита и которые наделены соответствующими полномочиями, - это государственные органы, осуществляющие государственный аудит органов исполнительной власти, но не входящие в систему исполнительной власти. Обычно такие органы создаются законодательными (представительными) органами и являются для них и всего населения альтернативными источниками информации о деятельности исполнительной власти.
В России органами государственного аудита являются Счётная палата Российской Федерации и контрольно-счётные органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Контрольные полномочия Счётной палаты Российской Федерации распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Полномочия Счётной палаты Российской Федерации распространяются на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций, если им были перечислены, использованы или ими были получены средства федерального бюджета, а также в случаях использования федеральной собственности и управления ею и в случае предоставления им федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ. Все перечисленные субъекты в указанных обстоятельствах являются подконтрольными по отношению к Счётной палате Российской Федерации. По аналогии определяется и перечень подконтрольных субъектов по отношению к органам государственного аудита субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Объектом внутреннего Государственного финансового контроля являются бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, и весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. При этом у большинства органов, осуществляющих данную форму контроля, объект ограничен определённой сферой государственных финансов.[17] Объект государственного аудита шире. Он включает в себя контроль за всеми решениями, приводящими к определённым финансовым операциям.
Таким образом, объектом государственного аудита становятся не только финансовые средства и имущество государства, их учёт и обращение, но и экспертиза проектов нормативных правовых актов, экспертиза финансовых и иных результатов, достигнутых в ходе исполнения бюджета, а также оценка прогнозов и направлений развития как отдельных отраслей экономики и регионов, так и страны в целом.