Основные проблемы в области формирования и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы

Несмотря на позитивные изменения в порядке формирования Федеральной адресной инвестиционной программы, не устранен такой недостаток как "распыление" капитальных вложений. Количество включенных в программу на 2003 год объектов увеличилось до 2700 (в 2002 году - 1851). В среднем на одну стройку в 2003 году приходится 12,3 млн. рублей бюджетных инвестиций (без учета крупных строек), что существенно ниже уровня предыдущего года (14,3 млн. рублей в 2002 г.). При этом средний размер государственных капитальных вложений по стройкам производственного сектора экономики сократился по сравнению с 2002 годом более чем в три раза (10,4 млн. рублей в 2002 г. и 3,1 млн. рублей в 2003 г.)

Число включенных в годовую инвестиционную программу крупных объектов в настоящее время невелико (по сумме выделяемых средств - свыше 30 млн. рублей), хотя и увеличилось по сравнению с прошлым годом (со 137 в 2002 г. до 211 в 2003 г.). В основном - это объекты топливно-энергетического комплекса, транспорта, спецкомплекса, а также такие уникальные объекты федерального значения, как Большой театр (реконструкция), фондохранилище Государственного Эрмитажа (строительство), Останкинская телевизионная башня (восстановление и реконструкция).

Не всегда выделяемые бюджетные ассигнования соответствуют объему средств, необходимому для завершения строительства в нормативные сроки объектов, финансируемых по программе внешних заимствований (в том числе для приобретения дорогостоящего импортного оборудования для федеральных нужд). Это связано в том числе и с тем, что отсутствует синхронизация по срокам финансирования строительства объектов, включенных в программы внешних заимствований, и Федеральной адресной инвестиционной программы.

Сохраняет свою остроту и проблема перераспределения государственных капитальных вложений.

В соответствии с существующими нормативными актами стройки и объекты, включенные в Перечень, должны быть обеспечены утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документацией.

В то же время, ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительству Российской Федерации предоставляется право перераспределять выделенные на финансирование включенных в Перечень строек и объектов объемы ассигнований, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой, в случаях отсутствия по состоянию на 1 апреля текущего года проектно-сметной документации и незаключенных с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности.

Так распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2003 г. № 1016-р утверждено перераспределение государственных капитальных вложений, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой на 2003 год, в связи с высвобождением средств в сумме 0,9 млрд. рублей по стройкам и объектам, не обеспеченным на 1 апреля 2003 г. проектно-сметной документацией.

Большинство таких объектов являются собственностью субъектов Российской Федерации и муниципальной собственностью.

Несовершенен механизм оказания государственной поддержки акционерным обществам. Статьей 118 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” предусмотрено, что Правительство Российской Федерации вправе перераспределять объемы государственных капитальных вложений, выделенные акционерным обществам на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение, находящихся в их собственности строек и объектов, включенные в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд вследствие не заключения ими договоров о передаче в федеральную собственность акций по указанным стройкам и объектам. Подпунктом 2.1 пункта 2 договора акционерное общество обязуется передать Минимуществу России в срок не позднее 1 декабря документ, подтверждающий переход к Российской Федерации в лице Минимущества России права собственности на обыкновенные акции акционерного общества на сумму предоставляемых из федерального бюджета средств, а также протокол решения общего собрания акционеров общества, содержащего решение об увеличении уставного капитала путем размещения дополнительных акций.

Вместе с тем возникают ситуации, когда собрания акционерных обществ после заключения договоров не принимают решение о выпуске акций дополнительной эмиссии. Например, Федеральной адресной инвестиционной программой на 2003 год предусмотрено выделение на строительство Улан-Уденской ТЭЦ-2 40 млн. рублей. ОАО “Бурятэнерго” по данному объекту заключило договор с Минимуществом России и Минфином России о передаче в федеральную собственность акций по данной стройке. Однако решением акционеров общества выпуск акций в 2003 году осуществлен не будет. В настоящее время санкции за подобные нарушения нормативно не установлены. Необходимо установить, что средства федерального бюджета передаются акционерным обществам только после получения от них соответствующих пакетов акций.

Представляется явно недостаточным надведомственный экспертный контроль за работой государственных заказчиков по формированию предпроектных материалов и непосредственной разработкой проектной документации, что в ряде случаев приводит к удорожанию строительства за счет включения в проекты решений, создающих на бюджетных объектах разного рода излишества.

Необходимость принятия мер по ограничению количества включаемых в инвестиционную программу вновь начинаемых строек, концентрации средств, в первую очередь на пусковых и переходящих стройках, а также по достижению максимальной прозрачности в вопросах формирования перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и проведения конкурсов в настоящее время принимает безотлагательный характер.

Выводы и предложения по

совершенствованию методологии разработки федеральных целевых программ и повышении эффективности их реализации

(разработаны Минэкономразвития России)

В настоящее время преимущества программно-целевого подхода для решения стоящих перед министерствами и ведомствами задач используются недостаточно.

Подготавливаемая административная реформа должна повлечь корректировку методологии разработки федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы, пересмотр перечня целевых программ, который должен быть сформирован с учетом упорядоченных целей и задач, поставленных перед государственными заказчиками федеральных целевых программ.

При этом должны максимально использоваться преимущества целевых расходов, благодаря возможности контрактирования выполнения важных функций министерств и ведомств, оценки достигаемых результатов, а также гласности, прозрачности, возможности на длительную перспективу привлекать для выполнения поставленных целей средства, помимо федерального бюджета.

Одним из критериев формирования административной реформы должен стать критерий оптимального сочетания целевых и сметных расходов министерств и ведомств, что дает импульс новому облику федеральных целевых программ.

Разработанные предложения в сфере совершенствования процедуры формирования и реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы являются начальным этапом работы, в ходе которой необходимо реализовать ряд мер перечисленных ниже.

Определить функции, которые целесообразно реализовывать посредством федеральных целевых программ, на этапе оптимизации и разграничения функций органов государственного управления.

Принимать решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции в каждом отдельном случае на основе обоснованного анализа сравнительной эффективности достижения целей, стоящих перед ведомством.

Обеспечить в процессе административной реформы четкий порядок правопреемственности государственных заказчиков по действующим федеральным целевым программам.

Корректировку федеральных целевых программ производить одновременно и в координации с темпами проведения административной реформы.

Ввести в практику формулирование предложений о разработке новых федеральных целевых программ в виде концепции будущей федеральной целевой программы и после согласования ее в установленном порядке, принимать развернутую концепцию постановлением (распоряжением) Правительства Российской Федерации.

Предусматривать при формировании концепций новых федеральных целевых программ и корректировки действующих различные варианты их реализации.

Оценивать при отборе разрабатываемых федеральных целевых программ и уточнении действующих программ в первую очередь возможности реализации в заданном интервале времени задач, которые ставятся перед программой Правительством Российской Федерации:

· достижения целей программ в установленные сроки, в том числе по этапам реализации программ;

· обеспечения установленных Правительством Российской Федерации показателей результативности и эффективности программ по этапам их реализации;

· обеспечения возможности финансирования программ по установленным этапам из всех источников, в том числе из федерального бюджета;

· соответствия задач решаемых федеральными целевыми программами, в конкретные временные интервалы задачам программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

· соблюдения плана реализации программных мероприятий по установленным в программе временным этапам;

· проведения мониторинга хода выполнения программных мероприятий по этапам реализации программ;

· возможности государственных заказчиков по реализации промежуточных целей программ, сформированных для отдельных этапов, а не только конечных целей программ.

Расширить типологию целевых программ в части управления федеральными целевыми программами. В частности, целесообразно разделить программы, реализующие цели федеральной политики и финансирующиеся исключительно за счет средств федерального бюджета, программы, ориентированные на решение социальных проблем, финансирующиеся из региональных бюджетов и за счет других источников помимо федерального бюджета и программы, имеющие коммерческий результат, финансирующиеся в основном из внебюджетных источников. Такое деление предопределяется различными схемами управления и реализации программ, сложностью их администрирования, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

Образовать Межведомственную комиссию при Правительстве Российской Федерации, которая ежегодно должна рассматривать ход реализации каждой федеральной целевой программ. Задачи комиссии - подготавливать и направлять заключения в Правительство Российской Федерации для принятия решений об объемах финансирования из федерального бюджета на очередной финансовый год по каждой реализуемой программе, об изменении или о приостановлении ее реализации, изменении или отмене нормативных правовых актов, в соответствии с которыми реализуется программа.

Рассматривать на заседаниях Правительства Российской Федерации, посвященных рассмотрению проектов федеральных целевых программ, главным образом подготовленные государственным заказчиком показатели ожидаемой эффективности и результативности реализации мероприятий программ и соответствующие разделы проектов федеральных целевых программ, протокольно утверждая конкретные показатели программ и сроки их реализации.

Обеспечить еще большую прозрачность процедур формирования и реализации федеральных целевых программ.

Ужесточить контроль за реализацией программных мероприятий федеральных целевых программ и в первую очередь за целевым и эффективным использованием средств, привлекаемых за счет всех источников.

Обеспечить с 2004 года регулярное проведение ежегодных экспертных проверок федеральных целевых программ. По результатам экспертных проверок подготавливать предложения для внесения в Правительство Российской Федерации в установленном порядке о целесообразности продолжения работ по программам, их финансирования или их прекращения

Установить для каждой утверждаемой и корректируемой федеральной целевой программы обязательные количественные показатели ее эффективности и результативности по годам реализации, ежегодно оценивать конкретные параметры ожидаемой социально-экономической эффективности программы и ее результативность.

Повысить требования к государственным заказчикам по безусловному финансированию федеральных целевых программ за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Осуществлять ежегодный анализ деятельности дирекций федеральных целевых программ.

Ужесточить требования к ежегодным отчетам о ходе реализации федеральных целевых программ.

Внедрить с 2004 года практику прекращения разработки подпрограмм, не предусмотренных утвержденными федеральными целевыми программами.

Реализация указанных предложений потребует внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые документы, регламентирующие порядок разработки и реализации федеральных целевых программ.

Государственным заказчикам для реализации предлагаемых предложений в первоочередном порядке в течение первой половины 2004 года следует:

· подготовить к маю 2004 года предложения по приведению потребности в финансировании программ из федерального бюджета на среднесрочную перспективу в соответствие с показателями, заложенными в проекте перспективного финансового плана до 2005 года;

· осуществить в случае необходимости корректировку утвержденных федеральных целевых программ, в том числе разделов, отражающих социально-экономическую эффективность программ, основных показателей эффективности и результативности;

· обеспечить наличие в программах конкретных мероприятий в том числе инвестиционных проектов, с указанием объемов затрат, источников их финансирования по годам;

· обеспечить, начиная с 2004 года, включение в планы работы коллегий министерств - государственных заказчиков программ регулярное рассмотрение вопросов, связанных с реализацией программ;

· разработать дополнительные меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программ за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Минэкономразвития России, Минфину России и Минпромнауки России следует оценить реализацию вышеперечисленных требований и в случае невыполнения подготовить предложения о сокращении объемов поддержки из федерального бюджета или прекращении финансирования соответствующих программ из федерального бюджета, начиная с 2005 года.

В рамках совершенствования работы по формированию и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы предлагается реализовать следующие предложения.

Формировать, начиная с 2005 года. Перечень строек и объектов как документ, структурированный из нескольких согласованных по содержанию разделов, определяющих государственные капитальные вложения в российскую экономику на очередной финансовый год:

· перечень проектируемых объектов строительства будущих лет;

· перечень вновь начинаемых строек и объектов для федеральных государственных нужд;

· перечень переходящих строек и объектов, вновь включаемых в инвестиционную программу;

· перечень переходящих строек и объектов для федеральных государственных нужд, в том числе пусковых.

Финансирование переходящих строек должно осуществляться в соответствии с титульным списком и сроками согласно договорам подряда, заключенным на основе конкурсов государственных контрактов. Исключения допускаются при специальных решениях руководящих органов, а также при обосновании государственным заказчиком нецелесообразности продолжения финансирования за счет федерального бюджета ранее начатых строек и объектов.

Включать в указанный перечень вновь начинаемые стройки при наличии следующих документов:

· обоснование невозможности решения проблемы без федерального участия;

· сводные сметные расчеты стоимости строительства;

· материалы, подтверждающие наличие утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации, включая положительные заключения государственной вневедомственной экспертизы;

· справки о направлении собственных, заемных и других средств на финансирование строек и объектов при смешанном финансировании;

· титульные списки строек с разбивкой по годам на весь период строительства с выделением пусковых комплексов (очередей).

Аналогичные требования должны распространяться и на переходящие стройки и объекты, являющиеся собственностью субъектов Российской Федерации и муниципальной собственностью, начатые ранее за счет средств соответствующих бюджетов, но вновь включаемые в Федеральную адресную инвестиционную программу, учитывающие предложения субъектов права законодательной инициативы.

Кроме того, в целях усиления контроля за эффективностью расходования средств федерального бюджета, достижения максимальной прозрачности в процессе формирования стоимости строек и объектов при проведении конкурсов, а также внедрения принципов стабильности и предсказуемости финансирования строек и объектов на весь период их сооружения необходимо:

· разработать и внедрить для обязательного применения типовой подрядный договор (контракт) для применения по стройкам, реализуемым за счет средств федерального бюджета и действующий на весь период проведения работ;

· производить утверждение государственными заказчиками заданий на проектирование строек и объектов для федеральных государственных нужд после согласования заданий с Минэкономразвития России.

· осуществлять контроль за проведением подрядных торгов (конкурсов) по всем вновь начинаемым стройкам, включенным в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, возложив эти функции на контрольный орган в этой сфере в соответствии с проектом федерального закона “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”;

· финансировать вновь начинаемые стройки только после подтверждения контрольным органом правомерности проведения подрядных торгов (конкурсов) и представления титульных списков строек на весь период строительства;

· уточнить методику проведения подрядных торгов (конкурсов) и открытия финансирования вновь начинаемых строек за счет средств федерального бюджета и бюджетов других уровней (смешанное финансирование).

Указанная корректировка структуры Федеральной адресной инвестиционной программы, во-первых, исключит возможность необоснованного прекращения финансирования за счет средств федерального бюджета ранее начатых инвестиционных проектов в результате лоббирования интересов различных ведомств и регионов при ограниченности государственных ресурсов, что в конечном итоге, обеспечит повышение эффективности государственного инвестирования. Во-вторых, новая структура Федеральной адресной инвестиционной программы позволит, не прекращая ранее начатое строительство, ежегодно вносить в перечень вновь начинаемых объектов коррективы, обусловленные изменяющимися приоритетами в зависимости от общеэкономической ситуации, а также учитывать право субъектов законодательной инициативы.

Принятие указанных мер позволит внести определенную стабильность в процесс формирования и реализации перечня строек и объектов и минимизирует необходимость перераспределения средств в течение года.

В части разработки конкретных мер, направленных на сокращение количества одновременно сооружаемых строек и объектов, усиление концентрации средств на пусковых стройках и объектах, обеспечение их своевременного ввода в действие, а также порядка перераспределения объемов ассигнований, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой на финансирование строек и объектов, в случаях отсутствия проектно-сметной документации или не заключения с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности необходимо осуществить следующие меры.

Не допускать включение в перечень строек и объектов, не обеспеченных градостроительной, предпроектной и проектной документацией, сосредоточив ресурсы на первоочередных пусковых стройках и объектах.

Минимизировать непрограммную часть Федеральной адресной инвестиционной программы, которая должна включать в себя только средства на выполнение указов Президента Российской Федерации и отдельных решений Правительства Российской Федерации по строительству особо важных объектов.

Прекратить практику неконкурсных закупок оборудования и материалов. Провести оценку и обеспечить начиная с 2005 года включение в программную часть Федеральной адресной инвестиционной программы только тех объектов, которые поименно включены в федеральные целевые программы утвержденные в установленном порядке.

В части финансирования, реализации и контроля Федеральной адресной инвестиционной программы необходимо активизировать работу по сосредоточению затрат капитального характера в Федеральной адресной инвестиционной программе, которая должна выступать одним из основных инструментов осуществления государственной инвестиционной политики в рамках системы бюджетного планирования, отражая цели и приоритетные направления социально-экономического развития страны. В первую очередь это касается объемов государственных капитальных вложений по федеральным целевым программам регионального паритета, которые учитываются и финансируются как прочие субсидии через Фонд регионального развития.

Выделять средства направляемые на финансирование перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы с учетом обеспечения нормативных сроков строительства указанных объектов.

Направлять высвобождающиеся средства федерального бюджета при перераспределении объемов ассигнований по стройкам и объектам только как дополнительное финансирование включенных в Федеральную адресную инвестиционную программу строек и объектов.

Для обеспечения преемственности федеральных инвестиционных обязательств, ритмичности финансирования и своевременного завершения строительства и ввода уже начатых объектов, а также в целях организации действенного контроля за формированием стоимости и включением в инвестиционную программу вновь начинаемых и вновь включаемых переходящих строек, представляется целесообразным осуществить ряд мер.

С целью экономии средств федерального бюджета и устранения излишеств осуществлять согласование с Минэкономразвития России заданий на проектирование и титульных списков строек и объектов, предусматриваемых по разделу “Центральные организации” Федеральной адресной инвестиционной программы.

После вступления в силу законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, предусматривающих разграничение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, на основе новой законодательной базы следует упорядочить процесс перераспределения средств, направляемые на инвестиционные цели.

В целях повышения эффективности использования государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы и повышения ответственности участников договоров (акционерных обществ и федеральных органов исполнительной власти) целесообразно поручить Минимуществу России и Минфину России проработать вопрос о включении в соответствующие договоры пункта об ответственности сторон, условий применения штрафных санкций за невыполнение акционерными обществами взятых по договору обязательств по передаче акций в федеральную собственность на сумму выделяемых из федерального бюджета средств.

Госстрою России, Минэкономразвития России и Минимуществу России с участием государственных заказчиков завершить оценку количества и качества объектов незавершенного строительства образовавшихся в рамках реализации федеральных целевых программ и принять решение о возможности их использования, дальнейшей достройке, перепрофилированию, продажи, либо сносу.

Задания.

1. Рассмотрите ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ И МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ, В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ КОТОРЫХ УЧАСТВУЕТ РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ (Источник http://it4b.icsti.su/docs/fcp/pp594.htm или http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7120/ ).

2. Какие разделы содержит «Порядок…»?

3. На сайте http://www.programs-gov.ru/ рассмотрите Федеральные целевые программы. Выберите одну и изучите более подробно. Дайте оценку важности реализации данной целевой программы.

Вопросы по теме.

1. Общие функции целевых программ.

2. Нормативно-правовое регулирование формирования ЦП.

3. Место целевых программ в системе стратегического управления страной, регионом.

4. Цели, задачи целевых программ.

5. Критерии, как мера оценки эффективности целевых программ.

6. Процесс принятия решений. Концепция принятия решений. Классификация задач, решаемых в процессе принятия решений при разработке ЦП.

7. Методика управления целевыми программами. Функции участников процесса формирования и реализацией целевой программой.

8. Нормативно-правовое обоснование проведения мониторинга эффективности реализации целевой программы.

9. Порядок проведения оценки эффективности реализации целевой программы.