Государственно-частное партнерство как форма привлечения инвестиций в коммунальную сферу муниципальных образований
В процессе перевода отрасли на рыночные принципы функциони-рования развитие инвестирования приобретает первостепенное значение наряду с самофинансированием, ценообразованием, стимулированием.
Критический уровень износа инженерных коммуникаций (систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения), достигший в среднем 60 % уровня, требует значительных капитальных вложений в реконструк-цию и модернизацию основных фондов. По данным Росстроя РФ износ производственных и инфраструктурных объектов коммунальной сферы составляет: износ котельных – 54,5 %, коммунальных сетей водопровода – 65,3 %, канализации – 62,5 %, тепловых сетей – 62,8 %, электрических сетей – 58,1 %, водопроводных насосных станций – 57,1 %, канализацион-ных насосных станций – 57,1 %, очистных сооружений водопровода – 53,9 %, очистных сооружений канализации – 56,2. Порядка 40 % оборудо-вания в коммунальном комплексе было изготовлено 20 лет назад [2].
Потребность в инвестиционных ресурсах на полное восстановление жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры оценивается пример-но в 2 трлн руб. Очевидно, что этот объем не может быть обеспечен только за счет бюджетных вложений, поэтому стратегической задачей в сфере ЖКХ является формирование инвестиционной привлекательности отрасли путем создания условий для привлечения средств внебюджетных источ-ников.
На протяжении длительного периода времени основными резервами финансирования капиталовложений в коммунальной сфере могли высту-пать либо внутренние (собственные) источники предприятий (прибыль, амортизационные отчисления), либо бюджетные средства. В жилищной сфере инструмент восстановления физического износа основных фондов (жилищного фонда) вообще отсутствует, т.к. начисление амортизации на восстановление жилищного фонда существующими нормами не пре-дусмотрено. Рассматривая амортизационные отчисления как основной внутренний источник капиталовложений коммунальных предприятий, следует выделить некоторые негативные факторы. Во-первых, расходы на амортизацию, отчисляемые в соответствии с существующими нормами, совершенно не соответствуют масштабу фактического физического износа основных фондов. Во-вторых, как упоминалось ранее, коммунальные предприятия в 90-е гг. зачастую вынуждены были использовать амортиза-ционные отчисления в качестве оборотных средств для своевременных расчетов с основными кредиторами – монополистами большой энергетики.
В сфере ЖКХ практически отсутствует практика долгосрочного кредитования. Исключение составляют лишь кредиты Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Однако предоставляемые МБРР займы не являются, по сути, частными инвестициями, т.к. их возврат осуществлялся под государственные гарантии. Кроме того, возможности международных финансовых организаций (МФО) не могут полностью компенсировать потребности России в инвестициях. В то же время начи-ная с 2002 г., Всемирный банк предоставил водный заем на сумму 122,5 млн долл. и заем для сектора теплоснабжения в размере 85 млн долл. Европейский банк реконструкции и развития потенциально готов предоставлять кредиты на сумму 300 млн долл. ежегодно [3, с. 76].
в 2005 г. была принята новая Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг. [4]. В качестве основных задач принятой программы обозначены:
1. Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры. Направляемые на реализацию подпрограммы бюджетные средства предназначены для выполнения проектов модернизации, связанных с реконструкцией и заменой существующих объектов (с высоким уровнем износа), а также со строительством новых объектов.
2. Повышение эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры. Реализацию этой задачи предполагается обеспечить путем определения условий отбора субъектов РФ на получение средств федерального бюджета для реализации проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.
3. Привлечение средств внебюджетных источников для финансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, в том числе для развития механизмов кредитования указанных проектов.
Общий объем финансирования подпрограммы за счет средств всех источников в 2006–2010 гг. составит 96,452 млрд. руб., в том числе: средства федерального бюджета – 27,445 млрд. руб. (28,5 %); средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – 21,219 млрд. руб. (22 %); средства внебюджетных источников – 47,788 млрд. руб. (49,5 %). То есть объем бюджетных инвестиций предполагается в размере 50,5 % от общего объема финансирования программы. Это позволяет говорить о некотором ослаблении тенденции к снижению доли бюджетных средств в структуре источников финансирования инвестиций.
Однако и частное инвестирование не развивается теми темпами, на которые рассчитывали государственные органы власти. Развитию частного инвестирования процессов модернизации и обновления основных фондов в жилищно-коммунальном секторе препятствует ряд проблем социально-экономического, правового, технологического и политического характера.
Большая часть поставщиков коммунальных услуг функционирует в форме муниципальных унитарных предприятий. Одной из главных проблем функционирующих муниципальных унитарных предприятий в сфере ЖКХ является, с одной стороны, незаинтересованность хозяйствующих субъектов в повышении эффективности деятельности, с другой – наличие значительных возможностей злоупотребления предоставленной им собственником (муниципалитетом) экономической свободой. В данном случае «экономическая свобода может использоваться отнюдь не в интересах собственника и даже не в интересах самой организации» [5, с. 76].
Основными недостатками, наиболее характерными для юридических лиц, осуществляющих свою деятельность в форме муниципальных унитарных предприятий в сфере ЖКХ, являются:
- низкий уровень ответственности руководства предприятий перед учредителем (собственником) за последствия принимаемых решений, сохранность и эффективное использование имущества, переданного в хозяйственное ведение или оперативное управление;
- незаинтересованность в достижении положительных результатов финансово-хозяйственной деятельности;
- неэффективность финансового менеджмента и управления издержками производства;
- отсутствие долгосрочной и среднесрочной стратегии в деятельности предприятия, ориентация на краткосрочные результаты;
- необеспеченность единства предприятия как имущественного комплекса, снижающая его инвестиционную привлекательность;
- отсутствие достоверной информации о финансово-экономическом состоянии предприятия у его руководства, потенциальных инвесторов и кредиторов, а также органов местного самоуправления.
В этой связи перед государством вообще и каждым муниципалитетом в частности стоит задача реорганизации и ликвидации унитарных предприятий и создание эффективных рыночных механизмов управления жилищно-коммунальной сферой [5, с. 77]. Реализация этой задачи закономерно должна предполагать привлечение частного сектора в сферу жилищно-коммунальных услуг и развитие конкурентных отношений в ней.
Учитывая социальный характер жилищно-коммунальных услуг, несмотря на ранее обоснованную принадлежность их к смешанным благам, необходимо констатировать, что применение рыночных механизмов в их классическом понимании для сферы ЖКХ не приемлемо. Необходим поиск так называемой золотой середины, способной обеспечить компромисс между противоречивыми интересами субъектов формирующегося рынка жилищно-коммунальных услуг.
Мировой опыт показывает, что в условиях финансовых ограничений со стороны государства на модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры наиболее эффективным механизмом может стать государственно-частное партнерство (ГЧП). В коммунальной сфере государственно-частные партнерства являются по своей природе партнерствами между муниципальными властями и частным сектором (управляющими компаниями-операторами и инвесторами) в целях эффективной эксплуатации и(или) строительства (реконструкции) объектов и систем коммунальной инфраструктуры.
Государственно-частное партнерство означает не только вовлечение частного сектора в финансирование инвестиционных проектов, окупаемость которых будет осуществляться на основе доходов, полученных от эксплуатации коммунальной инфраструктуры, но также привлечение знаний и управленческого опыта частного сектора для более эффективного, чем прежде, управления коммунальными системами в течение длительного времени [5, с. 12].
Ключевые элементы деятельности частной компании в сфере коммунальной инфраструктуры включают:
1. Свободу в повышении эффективности и снижении издержек для увеличения рентабельности и генерирования средств на финансирование капиталовложений.
2. Обеспечение эффективности капиталовложений в объекты инфраструктуры.
3. Свободу в установлении тарифов на конкурентном уровне, который обеспечивает уровень доходов, достаточный для покрытия затрат и получения прибыли в объеме, позволяющем осуществлять новые капиталовложения.
4. Свободу в осуществлении взаимодействия со своими потребителями напрямую.
В настоящее время условия, в которых работают коммунальные предприятия России, не отвечают ни одному из перечисленных критериев. Следует заметить, что привлечение частного сектора не решит текущих финансовых проблем коммунальных предприятий. Скорее наоборот – решение этих проблем является предпосылкой для участия в этой сфере частного сектора.
Специфика организации экономических отношений между субъектами коммунальной сферы в условиях государственно-частного партнерства во многом будет зависеть от выбранной формы ГЧП. В мировой практике выделяют несколько форм государственно-частного партнерства:
1. Контракт на сервисное обслуживание (аутсорсинг) – предусматривает привлечение по конкурсу собственником коммунальных объектов (ОМСУ) частного сектора для выполнения отдельных видов услуг или работ на основе субподряда. Срок действия такого вида контрактов ограничен, как правило, 1–3 годами.
2. Контракт на управление – договор на право управления некоторыми государственными (муниципальными) активами или имущественными комплексами путем привлечения, на конкурсной основе компетентной частной управляющей компании. Срок действия договора составляет 3–5 лет.
3. Контракт на передачу в аренду – договор, при котором частная компания берет коммунальные объекты в аренду и оплачивает исключительное право эксплуатировать их, неся коммерческие риски. Срок действия контракта – до 15 лет.
4. Концессионные соглашения, включая соглашения, которые традиционно называют ВОТ (build, operate, transfer – строить, эксплуатировать, передавать) и ВООТ (build, own, operate, transfer – строить, владеть, эксплуатировать, передавать). Данная форма отношений предполагает передачу коммунальных объектов собственником (ОМСУ) частной компании с целью эксплуатации, улучшения качества предоставляемых услуг и финансирования капитальных вложений в замену и строительство основных фондов. Срок действия концессионного соглашения – 15–20 лет.
5. Полная приватизация, включая контракт типа ВООТ (build, operation, own – cтроить, эксплуатировать, владеть). В этом случае к частному сектору переходит не только управленческая и финансовая деятельность, но и приватизируются основные фонды, технологически необходимые для предоставления услуг. Такая приватизация может происходить путем полной или частичной передачи (продажи) прав собственности на соответствующие объекты инфраструктуры. Этот метод не применим в России.
Не все эти механизмы позволяют обеспечить собственнику коммунальных объектов (органам местного самоуправления) все три вида выгод, перечисленных в таблице 1. Отличаются также и условия, которые необходимо создать для различных форм участия частного сектора. Отличие возможных форм участия частного сектора в коммунальной сфере в большей степени детерминируется с распределением рисков и ответственности между властью и бизнесом.
Таблица 1 Выгоды и риски государственно-частного партнерства в коммунальной сфере
| Виды выгод и рисков | Власть (органы местного самоуправления) | Бизнес (частные операторы) | ||
| Выгоды | Риски | Выгоды | Риски | |
| 1. Финансовые | 1. Снижение нагрузки на бюджет 2. Реальная оценка стоимости проектов (в отличие от завышения смет по бюджетному финансированию) 3. Получение дополнительных доходов (в виде налогов) при эффективном функционировании частного оператора | 1. Риск изъятия монопольной ренты частными компаниями, ориентированными, прежде всего, на получение прибыли | 1. Наличие емкого, устойчивого предсказуемого рынка сбыта услуг 2. Обеспечение доходности выше рыночного уровня при внедрении ресурсосберегающих проектов (при условии длительного временного лага на тарифы) | 1. Низкая платежеспособность потребителей, определяющая их высокую чувствительность к изменениям уровня тарифов 2. Риск банкротства, вызванный значительными технологическими рисками |
| 2. Социально-экономические | 1. Улучшение состояния коммунальной инфраструктуры, собственником которой являются ОМСУ 2. Повышение качества услуг, предоставляемых частным сектором | 1. Риск финансовой недоступности услуг для отдельных слоев населения 2. Риск потери доверия потребителей в случае банкротства частного оператора | – | – |
| 3. Политические | 1. Возможность сохранения главной роли в определении стратегии развития коммунальной инфраструктуры и задач обслуживания потребителей | 1. Недостаточная прозрачность отношений власти и бизнеса и как результат недоверие потребителей-избирателей | – | 1. Манипуляции органов МСУ 2. Недостаточная прозрачность отношений власти и бизнеса и как результат недоверие потребителей-плательщиков |
Различными являются и цели, преследуемые каждой из сторон. Целью органов местного самоуправления при заключении договора с частным оператором является получение максимальных социально-экономических выгод от реализации проекта при минимизации бюджетных вложений. Частный сектор имеет целью максимальное увеличение своего дохода, а также повышение рентабельности вложенного капитала.
Мировой опыт свидетельствует о широкой распространенности всех форм ГЧП в инженерной инфраструктуре поселений. При этом в электроснабжении преобладают проекты типа ВОТ и приватизации соответствующих инфраструктурных объектов, тогда как в водоснабжении и водоотведении – концессии [5, с. 71].
Таблица 2 Специфика различных форм государственно-частного партнерства в коммунальной сфере
| Форма ГЧП | Управление и эксплуатация объектами | Инвестирование | Собственность на активы | Достоинства (с позиции госсектора) | Недостатки (с позиции госсектора) |
| Сервисный контракт (аутсорсинг) | Собственник коммунальных объектов | Собственник объектов | Органы МСУ | 1. Организация конкурсных торгов на отдельные виды работ, позволяющая значительно снизить затраты. 2. Возможность привлечения фирм с лучшим оборудованием и специалистами для выполнения отдельных видов работ | 1. Не обеспечивает улучшение управленческой деятельности. 2. Сохранение ответственности собственника за соблюдение нормативных требований, капиталовложения и оборотные средства, сохранение ответственности за коммерческие риски |
| Контракт на управление | Частный оператор | Собственник объектов | Органы МСУ | 1. Внедрение современных систем и методов управления. 2. Повышение профессионального уровня управленческого персонала | 1. Планирование и финансирование капитальных вложений и текущих расходов, а также общая ответственность за выполнение нормативных требований остается за госсектором |
| Контракт на передачу в аренду | Частный оператор | Собственник объектов | Органы МСУ | 1. Сохранение госсектором права собственности на объекты, контроля за инфраструктурой и темпами ее развития. 2. Ответственность частного сектора за оборотный капитал и принятие коммерческих рисков, связанных с деятельностью | 1.Финансирование госсектором капитальных вложений. 2. Необходимость точной оценки состояния основных средств, передаваемых в аренду, и системы контроля качества предоставляемых услуг |
| Концессионное соглашение | Частный оператор | Частный оператор | Органы МСУ | 1. Значительная часть ответственности за выполнение нормативных требований перекладывается на частный сектор. 2. Наличие у концессионера максимальных стимулов к эффективному и экономному оказанию услуг. 3. Сохранение госсектором права собственности на объекты, контроля за инфраструктурой и темпами ее развития, а также снижение обязательств по капвложениям | 1. Необходимость наличия мощной и действенной законодательной базы. 2. Необходимость точной оценки состояния основных средств, передаваемых по договору концессии (инвентаризации). 3. Вероятность требования концессионером включения в договор минимального условия об обязательной приемке работ (услуг) или выплате неустойки |
Сокращение за последние годы объемов инвестиций в коммунальную инфраструктуру со стороны международных частных операторов и инвесторов связано с высоким уровнем рисков и низкой платежеспособностью бытовых потребителей в странах с невысокими доходами населения.
В России в настоящее время могут реально развиваться только те формы государственно-частного партнерства, которые имеют существенные преимущества по сравнению с моделью унитарных предприятий. В частности, и сервисный контракт, и договор на управление оставляют за властью большее число рисков, чем она сегодня несет в рамках модели унитарных предприятий. Брать на себя новые риски власти абсолютно ни к чему.
Концессия является более приемлемой формой договора, по которому подрядчик (или концессионер) отвечает за капиталовложения. Концессионеры редко финансируют капиталовложения из своих собственных средств, предпочитая привлекать для этих целей заемный капитал в виде банковских кредитов. Компании, имеющие долгую историю успешного участия в концессиях, обычно обладают высоким кредитным рейтингом и могут брать займы с меньшими процентными ставками, нежели те компании, у которых нет кредитной истории.
Обычно концессионер погашает основную сумму займа и проценты по нему в течение, например, 20 лет, причем на протяжении этого периода концессия приносит ему незначительную прибыль. В течение последних пяти лет он получает большую прибыль, что обеспечивает финансовую привлекательность всей концессии. Таким образом, срок действия концессионного договора имеет для концессионера огромное значение.
В рамках концессии тарифы, по которым потребители оплачивают услуги, включают эксплуатационные затраты, затраты на обслуживание и погашение займа для финансирования капвложений, а также прибыль, на которую рассчитывает концессионер. Экономическую целесообразность концессионного договора как для концессионера, так и для концедента укрупненно можно определить наличием двух условий:
1. Возможность привлечения заемных средств для финансирования капиталовложений под меньшие проценты, нежели те, которые были бы установлены для коммунального предприятия, если бы оно само выступало в роли заемщика.
2. Достижение повышения эффективности и снижения эксплуатациионных затрат, которые в своей совокупности обеспечат экономию, превышающую норму прибыли концессионера, что позволит установить тарифы на более низком уровне, чем это было бы возможно без концессии.
Кроме того, при разделении рисков между участниками государственно-частного партнерства необходимо руководствоваться двумя принципами:
- принимаемый риск должен покрываться, т.е. количество рисков, принятых на себя партнером, должно быть пропорционально выгоде, извлекаемой из проекта;
- риск должен покрываться тем партнером, который может покрыть его с наименьшими затратами.
Анализируя возможное соотношение государственных и рыночных регуляторов в коммунальной сфере России, можно предполагать, что преобладающей сегодня является следующая концепция: наличие публичной собственности на коммунальные объекты (системы водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения) и частное управление этими системами. В условиях естественной монополии коммунальных систем, когда конкуренция на рынке практически невозможна, такая концепция позволяет развивать конкуренцию за рынки.
государство стратегия жкх муниципальное образование
Заключение
Государственная политика в сфере жилищно-коммунальных услуг представляет собой сложную совокупность различных видов социально-экономических и политических факторов и инструментов воздействия на хозяйственные процессы в сфере ЖКХ для удовлетворения граждан жилищно-коммунальными услугами надлежащего качества.
Характерное для России большое разнообразие территориальных особенностей, связанных с экономическими, административными, нормативно-правовыми, климатическими, технологическими отличиями и размерами муниципальных образований, порождает региональную специфику адаптации отрасли к рыночным условиям. Необходимость согласованных действий территориальных (региональных и муниципальных) и федеральных органов в осуществлении реформирования сферы жилищно-коммунальных услуг определяет перспективу функционирования отрасли в условиях посткризисной экономики.
Перспективное развитие отрасли должно базироваться на внедрении рыночных преобразований, сопровождающихся изменением форм собственности (созданием управляющих компаний, товариществ собственников жилья), развитием конкурентных отношений при сохранении регулирующей роли государства. Кроме того, необходимо понимание не только характера форм и методов государственного регулирования сферы жилищно-коммунальных услуг, но и изменение природы рыночного саморегулирования на основе жесткой самоорганизации.
Основными инструментами государственной политики в сфере жилищно-коммунальных услуг являются тарифная политика, социальная поддержка низкодоходных групп населения, демонополизация, развитие государственно-частного партнерства. Последнее, в свою очередь, требует наличия соответствующей институциональной среды.
Институциональное состояние данной сферы определяет направленность реформирования таких составляющих хозяйственного механизма, как управление, финансирование, ценообразование. Изменение институциональной среды в сфере ЖКХ, заключающееся во внедрении новых организационно-правовых форм управления и функционирования, способно сделать данную отрасль более привлекательной в плане инвестиций, создать более благоприятные условия для перевода ЖКХ на самоокупаемость. Для эффективного функционирования управляющих компаний, внедрения концессионных отношений в отрасли необходимо соответствующее законодательное, нормативное и методологическое обеспечение.
Библиографический список
1. Христофорова, И.В. Проблемы капитализация предприятий сферы услуг в период становления сервисного общества в России: маркетинговый аспект : монография / И.В. Христофорова. – М. : Изд-во МГУС, 2007. – 160 с.
2. Руткаускас, Т.К. Формирование и развитие рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве: теория, методология и практика / Т.К. Руткаускас. – Екатеринбург: Изд-во Рос. гос. проф.-пед. ун-та, 2008. – 403 с.
3. Бреев, Б. Развитие сферы услуг и экономический рост / Б. Бреев, В. Галецкий // Российский экономический журнал. – 2010. – № 10. – С. 57–63.
4. Карандеев, А.А. Формирование рыночного механизма функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг : автореф. дис. … канд. экон. наук : 08.00.05 / А.А. Карандеев ; РГУ. – Ростов н/Д., 2009. – 30 с.
5. Минц, И.Г. Финансирование муниципального заказа на жилищно-коммунальное обслуживание / И.Г. Минц // ЖКХ – журнал руководителя и главного бухгалтера. – 2010. – № 8. – С. 58–62.
6. Ряховская, А.Н. Коммунальная реформа: в плену старых идей / А.Н. Ряховская, Ф.Г. Таги-Заде // Жилищное и коммунальное хозяйство. – 2007. – № 5. – С. 5–8.
7. Сиваев, С.Б. По какому сценарию развивается ЖКХ ? / С.Б. Сиваев // Экономика и жизнь. – 2011. – № 5 (фев.). – С. 30.
8. Чернышев, Л.Н. Реформа ЖКХ: что же сделано на самом деле? / Л.Н. Чернышев. // ЖКХ – журнал руководителя и главного бухгалтера. – 2008. – № 9, ч. I. – С. 13–21.
9. Самуэльсон, Пол А. Экономика ; пер. с англ. / Пол А. Самуэльсон ; под ред. Л.С. Тарасевича. – 15-е изд. – М. : Бином : КноРус, 2009. – Т. 1. – 331 с.
10. Финансирование энергосберегающих проектов в российском коммунальном хозяйстве / С.Б. Сиваев [и др.] ; отв. ред. С.Б. Сиваев, Петра Опитц. – Berlin Germany ; М. : Deutsche Energie-Agentur GmbH (dena) Немецкое энергетическое агентство ; Институт экономики города, 2007. – 89.
11. Реформирование ЖКХ: как быть? // Архитектура и строительство России. – 2008. – № 9. – С. 5–11.
Размещено на Allbest.ru