Глава 6. внебюджетные фонды
Внебюджетные фонды по своему характеру родственны государственному бюджету, но стоят особняком от него, находятся как бы за его скобками. Вместе с тем, многие из этих фондов базируются на принципах страхования: формируются за счет уплаты страховых премий, занимаются сбережением своих страховых резервов и возвращают деньги своим клиентам после наступления страховых случаев.
Сущность внебюджетных фондов. Внебюджетные фонды - денежные фонды, находящиеся в распоряжении органов государственной власти и имеющие строго целевое назначение. Последнее обстоятельство и отличает их от обычных бюджетных средств.
Основные принципы деятельности внебюджетных фондов таковы:
· формирование фондов за счет обязательных денежных платежей участников (круг которых определен законом);
· переводной характер - плательщик и получатель денежных правило, не совпадают (например, основную массу платежей в Пенсионный фонд производят работодатели, а получателями пенсий являются бывшие наемные работники этих работодателей);
· социальные цели использования средств внебюджетных фондов.
Внебюджетные фонды образуются двумя способами:
· из состава государственного бюджета выделяются (после их внутрибюджетного обособления) определенные статьи расходов и соответствующие источники их покрытия (так обособился из состава государственного бюджета Пенсионный фонд России в 1991 г.);
· формируется отдельный новый фонд со своими источниками покрытия, участниками, получателями средств (так возник государственный Фонд занятости населения РФ).
Каким бы способом не образовался внебюджетный фонд, он фиксирует и обеспечивает в денежном отношении какую-то важную общественную функцию: пенсионное обеспечение, социальную поддержку малоимущих, медицинское обслуживание, укрепление обороны страны, поддержку науки и др.
Внебюджетные фонды являются одной из форм распределения и перераспределения национального дохода. Денежные средства направляются во внебюджетные фонды по двум основным каналам:
• через взимание специальных налогов и уплату страховых платежей (основной канал);
• через предоставление (субсидирование) денежных средств из государственного бюджета; причем субсидии из государственного бюджета носят безвозмездный характер.
Собранные внебюджетными фондами денежные средства расходуются строго в соответствии с уставными целями фондов, в пределах утвержденных смет расходов. Только свободный остаток средств (сальдо) после исполнения всех смет может быть инвестирован в ценные бумаги или передан в виде займа государственному бюджету.
Таким образом, связь внебюджетных фондов с государственным бюджетом носит двусторонний характер: бюджет пополняет эти фонды в случае нехватки средств, а также сам занимает деньги внебюджетных фондов. А вот друг с другом внебюджетные фонды практически не связаны (в смысле денежных перетоков), в силу их строго целевого характера.
В экономически развитых странах сложилась разветвленная сеть различных внебюджетных фондов. Каждый из этих фондов выполняет свою общественную функцию, но вместе взятые они сопоставимы с размерами государственных бюджетов своих стран (во Франции все внебюджетные фонды составляют около 80% государственного бюджета, а в Японии – более 50%). Структура сети внебюджетных фондов соответствует строению государственной власти.
По характеру деятельности различают следующие виды внебюджетных фондов:
- экономические (инвестиционые, конъюнктурные, инновационные, антикризисные). Например, в США действует Фонд перестройки и развития экономики, который формируется, в основном, за счет средств государственного бюджета. Во Франции действует Фонд экономического и социального развития, который привлекает бюджетные средства и займы от частных инвесторов для льготного финансирования перспективных инвестиционных проектов в соответствии с государственной программой развития;
- научные – например, Национальный научный фонд США, который финансируется из государственного бюджета и поддерживает перспективные фундаментальные исследования. Иная ситуация в Великобритании, где Фонд Национальной корпорации по развитию исследований обходится без бюджетной поддержки и существует за счет посреднических доходов от продажи лицензий на право использования изобретений (оказывается, наука может сама себя прокормить!);
- кредитные – создаются банками в целях консолидации кредитных ресурсов и ответственности для реализации масштабных и общественно значимых проектов. Например, Кредитный фонд Экспортно-импортного Банка США предоставляет кредитные ресурсы американским экспортерам для реализации коммерческих проектов сроком до 20 лет;
- социальные – в силу социализации экономики эти фонды приобрели новое особое значение. Они способствуют концентрации средств для решения особо значимых социальных проблем. Например, в США действуют три общенациональных социальных фонда (страхования по старости и инвалидности; страхования государственных служащих; помощи нуждающимся) и масса местных региональных социальных фондов;
- межгосударственные фонды – Международный валютный фонд, Мировой банк.
К сожалению, в России из всех перечисленных выше видов внебюджетных фондов реально функционируют только социальные фонды. Это объясняется кризисным характером экономики страны. Выход из кризиса неизбежно вызовет к жизни все остальные виды внебюджетных фондов.
Пенсионный фонд России.Как самостоятельное учреждение существует с 1991 г. Является преемником пенсионной системы СССР и поэтому, в отличие от пенсионных фондов стран Запада, действует по принципу “единого котла”. В Российской Федерации до сих пор нет системы частных пенсионных счетов. Зато есть другое – солидарная ответственность поколений: нынешние работники содержат вчерашних работников, а завтрашние будут содержать нынешних.
Разумеется, “единый котел” Пенсионного фонда обеспечивает полную нивелировку пенсионного обеспечения: если нынешние работники содержат вчерашних, то и речи быть не может об эквивалентности между трудовым вкладом и пенсионной отдачей. Но сфера финансов не терпит революций. Нельзя одномоментно поломать систему “единого котла” и перейти к системе частных накопительных пенсионных счетов. Можно лишь по мере выхода экономики из кризиса, шаг за шагом, внедрять частные накопительные пенсионные счета и постепенно вытеснять "единый котел" советского пенсионного обеспечения. На эту пенсионную реформу потребуется порядка 30 лет.
В настоящее время Пенсионный фонд России использует три основных источника поступления денежных средств:
• страховые взносы работодателей (ставки от 20,6 до 28% фонда заработной платы);
• страховые взносы работающих и предпринимателей (ставки дифференцированы в пределах от 1до 28% от фонда заработной платы или от размера полученного предпринимательского дохода);
• ассигнования из Федерального бюджета (в случае недостатка собственных средств Пенсионного фонда).
Помимо этого, Пенсионный фонд России может привлекать кредиты коммерческих банков и капитализировать временно свободные средства. Задачи капитализации чисто консервативные - не столько нарастить, сколько сохранить средства фонда (сказывается страховая природа пенсионного обеспечения).
Отчисления работодателей в Пенсионный фонд относятся на себестоимость продукции. Они производятся ежемесячно.
Средства Пенсионного фонда используются:
• на выплату всех видов пенсий и компенсаций пенсионерам;
• на выплату пособий детям от 1,5 до 6 лет;
• на выплату пособий лицам, пострадавшим после аварии на Чернобыльской АЭС.
Управление Пенсионным фондом России соответствует строению федеративного государства. На федеральном уровне Правительство России утверждает состав Правления Пенсионного фонда. Правление назначает Исполнительную дирекцию фонда. Во всех регионах – субъектах РФ создаются отделения Пенсионного фонда, а во всех муниципальных образованиях действуют Уполномоченные фонды.
Фонд обязательного медицинского страхования.Был создан в 1991 г. Его главная задача – аккумулировать финансовые средства в целях обеспечения стабильного действия системы обязательного медицинского страхования.
Денежные средства Фонда обязательного медицинского страхования образуются за счет отчислений страхователей – работодателей и предпринимателей. Размер страховых платежей (премий) – 3,6% от фонда заработной платы или от полученного предпринимательского дохода. Платежи страхователей носят переводной характер – выгода от них достается работающим по найму. Взносы за неработающих граждан производят муниципальные власти из местных бюджетов.
Фонд обязательного медицинского страхования имеет несколько иную структуру, нежели Пенсионный фонд: здесь федеральное правление концентрирует у себя около 5% всех средств и занимается общим контролем за отчислением и использованием средств Фонда, а также выравниванием денежного обеспечения различных территориальных отделений фонда. Львиная доля всех средств (около 95%) находится в распоряжении территориальных организаций фонда в регионах – субъектах РФ и направляется на реализацию территориальных программ медицинского страхования.
Фонд выдает всем гражданам России специальный страховой медицинский полис, дающий право на получение без оплаты “гарантированного объема медицинских услуг” (услуг скорой помощи, лечения острых заболеваний, обслуживания беременных и рожениц, медицинской помощи детям, пенсионерам, инвалидам). Полис тем самым гарантирует всем гражданам РФ, независимо от региона их проживания, некоторый общегосударственный минимум медицинских услуг. Медицинские услуги сверх этого минимума оплачиваются аз счет средств Фонда в рамках действующих территориальных программ обязательного медицинского страхования. А эти программы зависят от средств, которыми располагают территориальные подразделения Фонда.
В российском законодательстве предусмотрена следующая схема финансирования обязательного медицинского страхования: Фонд обязательного медицинского страхования заключает договора со страховыми медицинскими компаниями и передает им собранные средства, а страховые компании оплачивают в соответствии со своими договорами услуги конкретных лечебных учреждений. К сожалению, на практике эта схема не работает, и средства Фонда напрямую распределяются тем или иным лечебным учреждениям. Именно распределяются, а не оплачиваются за оказание медицинских услуг застрахованным гражданам.
Фонд социального страхования.Создан в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования граждан. Источниками средств Фонда являются:
- страховые взносы предприятий (в 2001 г. их ставка снижается с 4%);
- добровольные взносы физических и юридических лиц;
- ассигнования из государственного бюджета (выделяются в случае дефицита собственных средств Фонда);
- доходы от инвестирования свободного остатка средств Фонда. До 85% средств Фонда остается в распоряжении плательщика
и используется на цели социального страхования:
- выплату социальных пособий (по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком и др.);
- оплату путевок санаторно-курортного лечения и отдыха;
- частичное содержание санаториев-профилакториев при предприятиях, оздоровительных лагерей для детей и т.д.
Оставшиеся средства (15%) Фонда централизуются и направляются на разработку и финансирование государственных программ охраны здоровья. Этими средствами распоряжается федеральное правление Фонда. В каждом регионе – субъекте РФ Фонд имеет свое отделение. Координационные советы при региональных отделениях Фонда осуществляют общественный контроль за использованием денежных средств на цели социального страхования. Председатель федерального правления Фонда назначается правительством РФ.
Единый социальный налог.С 2001 г.Россия объединяет потоки денежных средств, направляемых в Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования в составе единого социального налога. Поскольку речь идет о налоге, функции его сбора, целевого распределения и контроля передаются налоговым службам.
Экономический смысл единого социального налога состоит, во-первых, в том, что объединенные денежные потоки становятся объектом централизованного регулирования. Внебюджетные фонды избавляются от несвойственных им функций сборщиков обязательных (фактически налоговых) платежей и получают возможность сосредоточиться на управлении собранными для них денежными средствами. То есть, на своих собственных делах – внедрении системы частных пенсионных счетов, разработке региональных программ медицинского страхования, территориальных программ социального страхования и т.д.
Во-вторых, объединение прежде обособленных денежных потоков в состав единого социального налога позволило сделать первый шаг в деле облегчения внебюджетного бремени фонда заработной платы. До 1 января 2001 г. каждый начисленный рубль заработной платы облагался сборами во внебюджетные фонды в размере 38,5 копейки. Теперь размер этой дани снизился до 35,6%. Одновременно введена единая ставка налогообложения доходов физических лиц (13%). В итоге, появился пусть небольшой, но реальный стимул легализации получаемых физическими лицами доходов, выведения заработной платы из экономической “тени”.
Бремя единого социального налога должно постепенно снижаться, и только при этом условии доходы граждан могут стать фактором роста платежеспособного спроса и экономического подъема в целом.
Фонд развития России. В 1990-1991 гг. иракская оккупация и война в Персидском заливе превратили маленькое нефтедобывающее государство Кувейт в пустыню. Казалось бы, нужны десятилетия, чтобы восстановить потери. Но уже через 5-6 лет Кувейт возродился. Причем, для этого не понадобились масштабные международные займы и помощь соседних арабских стран. Кувейт использовал средства единого фонда национального развития, средства которого были размещены в крупнейших банках развитых стран мира. По кувейтским законам часть доходов от каждой добытой тонны нефти резервируется в едином фонде национального развития и направляется на цели реконструкции и экономики, на решение глобальных социальных проблем, на страхование масштабных рисков. Одним из таких рисков и явилось соседство с агрессивным Ираком.
Пример Кувейта поучителен для России. Начиная с середины 70-х гг. страна живет в основном на доходы, полученные от экспорта сырьевых ресурсов – нефти, газа, угля, леса, металлов. Фактически, это означает проедание своего природного богатства. Но если Кувейт, проедая свои нефтяные запасы, резервирует часть доходов в целях перестройки экономики, решения крупных социальных проблем и страхования масштабных рисков, то Россия просто проедает все полученные доходы.
Еще в середине прошлого века К. Маркс предлагал обратить земельную ренту на покрытие общегосударственных расходов. В конце XX века видный российский экономист Д. Львов сформулировал эту идею несколько шире: превратить рентные доходы от добычи природных ресурсов в средство модернизации экономики, перестройки государственного управления и социального переустройства.