Социально-экономическая сущность бюджета

Понимание сущности бюджета исторически строилось на характе­ристике государственных потребностей, их объективной обусловленно­сти и организации их удовлетворения. Главная функция сектора госу­дарственного управления — перераспределение созданного в обществе продукта и предоставление благ особого рода — общественных благ. Общественное благо — это особая вещь или услуга, характеризующаяся следующими чертами: а) нерыночным характером ее предоставления (отсутствием возмездности при ее получении); б) совместным создани­ем и потреблением; в) неделимостью и неотчуждаемостью в потребле­нии; г) неконкурентностью и неисключаемостью. Общественное благо нельзя ничем заменить, оно неделимо и потребляется совместно всеми членами общества, а потребление его одним человеком не сокращает и не исключает потребления этого блага другим (национальная оборо­на, охрана правопорядка и т. п.).

Специфика этих благ, их публичный характер обусловили закреп­ление функции их создания за особым субъектом — общественно-пра­вовыми союзами (государство, муниципальные образования и т. п.), на­деление их особыми правами — правом (и обязанностью!) обеспечивать

Глава 7. Бюджет и бюджетная система 239

согласованные коллективные действия по созданию общественных благ и формированию централизованного фонда денежных средств как ис­точника финансирования этой деятельности. Часто добровольные кол­лективные действия невозможны (эффект «безбилетника»), и роль го­сударства в этом случае состоит в обеспечении коллективного сотруд­ничества, что обосновывает императивный характер норм, лежащих в основе публичных финансов, а также наличие соответствующих ин­ститутов.

Непосредственное создание общественных благ не всегда осуществ­ляется только государственными или муниципальными структурами. Государство может обеспечить лишь финансирование общественных благ, непосредственное же их создание может быть возложено на пред­приятия частного сектора — государственно-частное предприниматель­ство, что чрезвычайно актуально для современной экономики. В совре­менных условиях публичная власть все чаще выступает лишь заказчи­ком услуг, финансирует и организует их создание. Это позволяет избе­жать чрезмерной нагрузки на общественный сектор, найти разумные варианты сотрудничества государства и бизнеса, максимального ис­пользования их потенциала.

Экономическим условием создания общественного блага является бюджет. В финансовой теории и практике существуют различные под­ходы к трактовке этого понятия, что обусловлено многогранностью его как явления. В приложении к публичным финансам под бюджетом(от англ. budget — сумка, кошелек) понимается прежде всего централизо­ванный денежный фонд, формируемый на том или ином территориаль­ном уровне для обеспечения функций и задач соответствующих орга­нов власти (государственной, местной). С сущностной стороны бюджет отражает экономические (денежные) отношения между государством, юридическими и физическими лицами по поводу образования и ис­пользования централизованных фондов денежных средств в процессе распределения и перераспределения части стоимости общественного продукта. Бюджет является основой функционирования государства в целом и его административно-территориальных образований. Центра­лизация денежных средств в бюджетах позволяет маневрировать фи­нансовыми ресурсами и сосредотачивать их на решении важнейших за­дач экономического и социального характера, обеспечивает проведение государственной экономической и финансовой политики. Такое пони­мание бюджета в наибольшей степени раскрывает его социально-эконо­мическую сущность и роль в жизни общества.

С развитием общества социально-экономическая роль бюджета су­щественно меняется. В условиях планово-директивной экономики бюд­жет государства был единственным источником финансового обеспече­ния всех сторон жизни общества. Рыночная экономика существенно из­менила соотношение между централизованными, прежде всего бюджет-

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

7. Бюджет и бюджетная система

ными, и децентрализованными денежными фондами в пользу последних. Бюджетные средства все в большей степени сосредоточива­ются на решении глобальных общенациональных задач — структурной перестройке экономики, научно-техническом развитии, обеспечении конкурентоспособности отечественного производителя и т. п. Усилива­ется социальная направленность бюджета, ориентация его на осуществ­ление программ, связанных с обеспечением защищенности населения от рыночных рисков, инфляционных и кризисных процессов. Все это осуществляется на фоне организационной и экономической поддержки предпринимательства, стимулирования его инициативы, социальной ответственности.

Для государства бюджет предстает не только как экономическое ус­ловие его существования. В утилитарном смысле бюджет определяется как роспись государственных доходов и расходов, приуроченная к опреде­ленному периоду времени. По справедливому утверждению известного финансиста дореволюционной России профессора Санкт-Петербургско­го Императорского университета В. А. Лебедева, «историческое развитие бюджета есть постепенный переход от простого счетоводства к составле­нию сначала в виде частных росписей, потом в виде более и более общих смет государственных доходов и расходов, пока, наконец, не является об­щая смета в виде бюджета в настоящем смысле» [Лебедев, с. 171].

Еще один авторитетный экономист дореволюционной России Л. В. Ходский отмечает: «Под государственным бюджетом... разумеют бюджетную роспись, т. е. роспись (со всеми приложениями) государст­венных расходов и предполагаемых для покрытия их доходов на опре­деленный период времени, составленную (как проект) финансовым управлением, рассмотренную в законодательном учреждении и скреп­ленную (утвержденную) представителем верховной власти» [Ходский, 1908, т. 2, с. 286, 287]. Этот подход отражает в основных чертах совре­менное содержание бюджета, характеризует его как многогранное явле­ние, а именно: а) как инструмент, позволяющий учесть все расходы и доходы государства и установить правильное соотношение между ни­ми; б) как план государственных расходов и предполагаемых для их по­крытия доходов, составленный на определенный период времени, кото­рый формируется и исполняется в установленном порядке; в) как юри­дически оформленный документ, имеющий силу закона, из чего выте­кает его публичный характер, предполагающий гласность в движении денежных средств, что, в свою очередь, создает необходимость и воз­можность контроля за движением бюджетных средств со стороны обще­ства.

С позиции современной практики бюджетного планирования под бюджетом понимается форма образования и расходования фонда денеж­ных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (см. ст. 6 Бюджет-

«ого кодекса РФ). В этой трактовке бюджет рассматривается прежде всего со стороны источников его формирования и тех форм, в которых осуществляется движение (расходование) бюджетных средств. Это пла­новый документ, где в количественном выражении отражается процесс формирования доходов бюджетов и финансирования бюджетных обя­зательств, закрепленных за конкретным уровнем власти, определяются юридические права и обязанности участников бюджетного процесса.

Бюджет как главный финансовый план страны координирует и ор­ганизует деятельность всех других звеньев системы, всех участников хозяйственных связей. Координация осуществляется через взаимо­связь показателей бюджета с показателями других финансовых планов, инвестиционных программ и т. п. В частности, в финансовых планах предприятий фиксируются размеры обязательных платежей в бюджет и возможные поступления из бюджета, все средства, выделяемые по смете госбюджетным органам, полностью проходят по расходной части соответствующего бюджета. Бюджет — это универсальный финансовый план, поскольку его показатели охватывают практически все сферы жизни общества (политику, экономику, социальную сферу).

Бюджет рассматривается и используется государством как важней­ший инструмент финансового регулирования. Бюджетное регулирова­ние — одна из важнейших экономических функций государства. Цель его — поддержание стабильности экономики, обеспечение ее сбаланси­рованности, предотвращение кризисных ситуаций, проведение анти­кризисных мероприятий, обеспечение структурных сдвигов, решение глобальных задач функционирования и развития общества. С этой це­лью в составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные фонды, предусматриваться ассигнования на предоставление бюджетных инве­стиций, субсидий, кредитов, гарантий юридическим лицам, не являю­щимся государственными и муниципальными предприятиями. Регули­рующее воздействие на бюджеты различных уровней власти и бизнес государство оказывает также через систему налогообложения, процент­ные ставки и т. п.

Бюджетное регулирование достаточно развито в различных эконо­мических системах. Однако в условиях рыночной экономики степень государственного вмешательства в движение финансовых ресурсов суб-федералыюго уровня и организаций существенно меньше, чем в эконо­мике нерыночного типа и, как правило, осуществляется косвенными Методами.

Таким образом, бюджет — это объективно обусловленное звено фи­нансовой системы, особый сегмент экономических (прежде всего де­нежных) отношений, связанный с формированием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств, предна­значенного для обеспечения функций государства и местного само-

242 Раздел II. Государственные и муниципальные финанс!

Глава 7. Бюджет и бюджетная система

управления; это юридически оформленный документ, имеющий силу закона; важнейший инструмент финансового регулирования.

Бюджетный строй

7.2.1. Особенности построения бюджетной системы в странах с различным государственным строем

Традиционно под бюджетной системой понимают основанную на экономических отношениях и государственном устройстве и регули­руемую нормами права совокупность бюджетов различных уровней власти. Строение бюджетной системы прежде всего обусловлено фор­мой государственного устройства, под которой понимаются внутреннее строение государства, деление его на составные части и взаимоотноше­ния между ними на основе распределения властных полномочий и суве­ренитета между центром и территориальными образованиями.

По форме государственного устройства страны подразделяются на две группы: простые (унитарные) и сложные. Простое (унитарное) го­сударство — это единое, централизованное государство, состоящее из различных административно-территориальных единиц (округов, дист­риктов, областей, краев и т. п.), не имеющее в своем составе других госу­дарств или государственных образований. Сложное — это государство, которое представляет собой либо союз государств, либо общность отно­сительно самостоятельных территориальных (государственных) обра­зований. Примерами сложных государств служат империя (от лат. im-perium — власть), т. е. насильственно создаваемое государство, конфеде­рация, федерация. Последняя доминирует среди сложных государств.

Наиболее распространенной в мире является унитарная форма го­сударственного устройства. Унитаризм пришел на смену феодальной раздробленности и сыграл исторически прогрессивную роль в развитии государственности; не случайно большая часть современных государств являются унитарными. Упомянем об основных особенностях унитарно­го государства.

Во-первых, структурными единицами такого государства являются районы, города, края, области и другие административно-территори­альные образования. Степень их зависимости от центральной власти может быть различной. С этой точки зрения государства подразделяют­ся на централизованные и децентрализованные. В централизованном государстве степень зависимости регионов от центральной власти дос­таточно высока (Франция, Турция и др.). В децентрализованном госу­дарстве структурные образования наделяются более высокой компетен­цией (круг вопросов, которые они могут решать без вмешательства цен­тральной власти), однако собственным суверенитетом не обладают (Италия, Япония и др.). В ряде современных унитарных государств ДО' пускается существование административной автономии. Так, в Велико­британию в качестве административных автономий входят Шотландия

_и Северная Ирландия (Ольстер). Испания кроме национальных авто­номий (Страна Басков и Каталония) включает целый ряд территори­альных автономий. Объем полномочий автономий в простых государст­вах, как правило, значительно меньше, чем объем полномочий соответ­ствующих образований в федерациях.

Во-вторых, существует единая для всей страны система высших представительных, исполнительных, судебных и контрольных органов. Степень централизованности унитарного государства определяет сте­пень подконтрольности органов административно-территориальных образований органам центральной власти.

В-третьих, для них характерны единая территория, единая конститу­ция, судебная система, гражданство, единые вооруженные силы. Это оз­начает, что административно-территориальные образования не имеют своей собственной территории, не вправе принимать свою конституцию и иные законы, вводить собственное гражданство, создавать свои воору­женные силы и формировать альтернативные судебные органы. При этом административно-территориальные образования вправе при­нимать свои нормативно-правовые акты, но они не могут противоречить нормам, принятым центральными органами государственной власти.

В отличие от унитарного государства федерация (от позднелат. foederatio — объединение, союз) характеризуется следующими чертами.

Во-первых, она состоит из различных образований, подобных госу­дарственным (республики, штаты, провинции, земли, кантоны и др.), являющихся субъектами федерации и имеющих свое собственное адми­нистративно-территориальное деление. Федерации могут строиться по национальному, национально-территориальному или территориально­му признаку. При этом в основе их построения может лежать как один признак, например территориальный (США, ФРГ) или национальный (СССР), так и их совокупность (Российская Федерация).

Во-вторых, предполагается существование двух систем высших ор­ганов государственной власти: федеральных органов и соответствую­щих органов членов федерации. Федеральные органы осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны. Органы субъ­ектов федерации — лишь в пределах своей территории. Разграничение предметов ведения и полномочий центра и субъектов осуществляется путем их закрепления в Конституции РФ либо в федеральном договоре. Кроме того, в отдельных государствах имеют место двусторонние дого-^в°ры о разграничении экономических полномочий между центром ^и конкретным субъектом федерации. В зависимости от объема полно­мочий различных ее субъектов федерации подразделяют на симметрич­ные и асимметричные. В симметричных федерациях субъекты равно­правны, в асимметричных — нет (например, Российская Федерация 1У90-хгг.). Государственное управление осуществляется, как правило, ^с помощью двухпалатного федерального парламента, верхняя палата ^к°торого формируется из представителей субъектов федерации и при-^вана выражать их интересы.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 7. Бюджет и бюджетная система

В-третьих, субъекты РФ могут иметь свою конституцию (конститу­ционный устав), систему законодательства, иногда — судебную систему (в России не допускается). В то же время запрещено создание своих вооруженных сил и введение региональных денег.

Перечисленные черты определяют структуру и особенности функ­ционирования бюджетной системы страны. В унитарных (единых) го­сударствах бюджетная система состоит из двух уровней — государст­венный бюджет и местные бюджеты (упомянем, например, о бюджет­ной системе Великобритании). В федеративных государствах бюджет­ная система является трехуровневой — государственный бюджет (федеральный бюджет или бюджет центрального правительства), бюд­жеты членов федерации (штатов — в США, земель (ландов) — в ФРГ, провинций — в Канаде), местные бюджеты.

Ведущее звено бюджетной системы — государственный бюджет; с его помощью перераспределяется до 40% национального дохода стра­ны и финансируются основные экономические и социальные програм­мы. Государственный бюджет оказывает воздействие на все звенья фи­нансовой системы, субсидируя различные уровни власти, специальные правительственные фонды, кредитуя юридических и физических лиц. В условиях перехода к рынку государственный бюджет сохраняет свою ведущую роль, меняются лишь методы его воздействия на обществен­ное производство и режим расходования бюджетных средств. Осущест­вляется переход с бюджетного финансирования и дотирования на эко­номические методы воздействия на производство, переход к финансо­вому регулированию экономики.

Расходы государственного бюджета в мировой практике традицион­но представлены следующими статьями: 1) затраты на социальные нуж­ды: здравоохранение, образование, культуру, социальные пособия, суб­сидии местным бюджетам на эти цели (трансферты); 2) затраты на хо­зяйственные нужды: капитальные вложения в инфраструктуру, дота­ции госпредприятиям, субсидии сельскому хозяйству, расходы на осуществление государственных программ; 3) расходы на оборону и ма­териальное обеспечение внешней политики, включая содержание ди­пломатических служб и займы иностранным государствам; 4) админи­стративно-управленческие расходы: содержание правительственных органов, органов правопорядка, юстиции и др.; 5) платежи по государст­венному долгу (погашение и обслуживание долга).

Структура расходов государственного бюджета является социально стабилизирующим фактором, оказывает регулирующее воздействие на размеры спроса и инвестиции, на отраслевую и региональную структу­ру экономики, на национальную конкурентоспособность на мировом рынке. В то же время она может меняться. Например, в периоды кризи­сов и депрессий расходы государственного бюджета на хозяйственные цели, как правило, растут, а во время «перегрева» конъюнктуры — со­кращаются.

Все бюджетные уровни существуют самостоятельно и не входят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты. Отметим, что самостоя­тельность бюджетов различных уровней есть проявление демократиза­ции в бюджетной сфере.

Для ранних стадий развития буржуазного государства характерна зависимость государственного бюджета от местных бюджетов. При этом государственный бюджет часто не имел собственных источ­ников доходов и покрывал свои расходы за счет взносов нижестоящих бюджетов (США). С развитием производительных сил, усложнением хозяйственных связей роль центральной власти и государственного бюджета стала возрастать. После Второй мировой войны заметно уси­лилась централизация бюджетной системы, выросли объемы государст­венного бюджета. Известная централизация бюджетной системы была обоснована необходимостью осуществления целенаправленной финан­совой политики государства, связанной прежде всего с глобальным об­новлением основного капитала, решением социальных задач, что требо­вало концентрации усилий на приоритетных целях.

В основе самостоятельности бюджетов лежит закрепление за ними на постоянной или долговременной основе доходов и расходных обяза­тельств. В части доходов традиционно выделяют налоговые и неналого­вые доходы. В государственный бюджет традиционно направляются крупнейшие налоги: подоходный налог с населения, налог на прибыль корпораций, акцизы, налог на добавленную стоимость (в США этот на­лог отсутствует), таможенные пошлины, доходы от государственных займов. Неналоговые доходы складываются преимущественно из по­ступлений от использования имущества, находящегося в государствен­ной собственности, акцизов и т. п.

Доходы местных бюджетов формируются, как правило, из второсте­пенных, в основном поимущественных, налогов, а также за счет отдель­ных акцизов и сборов. Неналоговые поступления традиционно склады­ваются из доходов от эксплуатации муниципальной собственности, от различных административных сборов и выдачи местных налоговых ли­цензий. В бюджетах субфедерального уровня в различных странах пре­обладают те или иные налоги — косвенные налоги в бюджетах штатов ^ША (налог на продажи, налог на валовую выручку), прямые налоги ^в бюджетах земель ФРГ (подоходный налог, налог на прибыль корпора­ций, на имущество, налог с наследства).

В развитии доходов и расходов бюджетов различных уровней опреде­лились противоположные тенденции. В отношении доходной части бюд-^Кета тенденцией последних десятилетий является существенный рост Удельного веса государственного бюджета в общем объеме ресурсов бюд-Кетной системы; основная причина — опережающие темпы роста дохо­дов государственного бюджета по сравнению с темпами роста доходов ^^стных бюджетов (США, Великобритания). По расходам наблюдается Ратная тенденция — повышение доли местных бюджетов в общей сум-

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 7. Бюджет и бюджетная система

ме расходов бюджетной системы, что связано с перемещением на мест­ный уровень большей части затрат на развитие экономической и соци­альной инфраструктуры, расходов на воспроизводство квалифицирован­ной рабочей силы и т. п. Эти обстоятельства придают особую значимость межбюджетным отношениям. Суть их — в обеспечении реальной само­стоятельности бюджетов всех уровней, их способности профинансиро­вать закрепленные за конкретным уровнем власти бюджетные обязатель­ства посредством закрепления за ними собственных доходов и осуществ­ления финансовой поддержки нижестоящих бюджетов.

Мировая практика взаимоотношений различных уровней бюджет­ной системы достаточно разнообразна. Традиционно вышестоящие бюджеты поддерживают бюджеты нижестоящих уровней и соответст­венно направляют средства в виде субсидий и субвенций (США) или субсидий и дотаций (Франция). Интересен опыт долевого финансиро­вания местных органов власти Великобритании: текущие расходы в значительных объемах финансируются из Консолидированного фон­да в форме дотаций и целевых субсидий, а финансирование капиталь­ных затрат осуществляется из Национального фонда займов под рыноч­ный процент и в строго лимитированных размерах. В Японии местные бюджеты получают только субсидии, но помимо этого государство пе­репоручает местным властям часть расходов строго целевого назначе­ния (строительство портов, гидроэлектростанций, ликвидацию послед­ствий стихийных бедствий и т. п.).