Особенности правового регулирования социального обслуживания населения

Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ (далее - Закон № 442-ФЗ), устанавливающий правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания граждан, полномочия органов государственной власти в сфере социального обслуживания, права и обязанности получателей и поставщиков социальных услуг, направлен на перестройку системы предоставления социального обслуживаия в России. Он положил начало модернизации всей нормативной правовой базы, регулирующей эту сферу деятельности [7].

К основным нововведениям Закона № 442-ФЗ можно отнести следующие: - принцип индивидуального подхода к каждому человеку, нуждающемуся в помощи, который выражается в разработке в отношении каждого гражданина, признанного нуждающимся в социальном обслуживании, индивидуальной программы, т. е. документа, в котором указаны форма социального обслуживания, виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления социальных услуг, перечень рекомендуемых поставщиков социальных услуг, а также мероприятия по социальному сопровождению;

все отношения по социальному обслуживанию возникают на основе договора о предоставлении социальных услуг, заключаемого между постав­щиком социальных слуг и их получателем - гражданином, признанным нуж­дающимся в их получении, или его законным представителем, существен­ными условиями которого являются положения индивидуальной програм­мы и стоимость социальных услуг в том случае, если они предоставляются за плату или частичную оплату;

право гражданина выбрать поставщика социальных услуг и заключить с ним договор об их предоставлении, сторонами которого будут являться, соответственно, поставщик и получатель социальных услуг;

на рынок социальных услуг выходят негосударственные поставщики социальных услуг, при этом негосударственные организации и индивиду­альные предприниматели, осуществляющие деятельность по социальному обслуживанию, получают субсидии из соответствующего бюджета;

межведомственный подход при осуществлении деятельности по социальному обслуживанию граждан, признанных в нем нуждающимися;

необходимость осуществления общественного контроля в сфере социального обслуживания.

Правовое регулирование социально-обеспечительных отношений по социальному обслуживанию граждан с учетом вышеназванных законодатель­ных положений еще раз заставляет проанализировать правовую природу до­говора о социальном обслуживании и уяснить его роль как механизма право­вого регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере.

В силу наличия общих признаков социально-обеспечительного обяза­тельства с классической категорией обязательства в цивилистике представ­ляется вполне логичным тот факт, что правовое регулирование отношений по социальному обслуживанию строится на заимствовании тех механизмов правового регулирования (на примере договора о социальном обслуживании), которые присущи и гражданскому праву.

Однако характеристика договора о социальном обслуживании как социально-обеспечительного обязательства, безусловно, должна быть дополнена специфическими признаками данной категории как базовой конструкции отрасли права социального обеспечения, представляющими публичные начала этого договора, которые ограничивают пределы договорного механизма правового регулирования, характеризующие частные начала (признаки публичности договора о социальном обслуживании):

в противовес гражданско-правовому обязательству, возникающему по договору на добровольной основе, отношения по социальному обслужи­ванию возникают на основе договора о предоставлении социальных услуг и также принципа добровольности социального обслуживания. Однако круг лиц, имеющих право заключать данный договор, и круг лиц, имеющих право выступать в качестве поставщиков социальных услуг, определены в Законе № 442-ФЗ (ст. 1, 3). Согласно ст. 24 Закона № 442-ФЗ в рамках информа­ционных систем в сфере социального обслуживания в каждом субъекте РФ обязательно ведутся реестры поставщиков и получателей социальных услуг не только в целях мониторинга, но и осуществления государственного кон­троля (надзора) в сфере социального обслуживания. Операторами этих ин­формационных систем являются уполномоченный орган субъекта РФ и орга­низации, с которыми этот орган заключил договор об их эксплуатации;

на основе принципа адресности социального обслуживания (ст. 4) в Законе установлен закрытый перечень определенных обстоятельств, определяющих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, который может быть расширен только нормативным правовым актом субъек­та РФ (ст. 15). Решение о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании принимает не поставщик социальных услуг, а уполномоченный орган субъекта РФ в течение определенного срока - пяти рабочих дней с даты подачи заявления;

не предусмотрено право поставщика социальных услуг отказать в ис­полнении договора о социальном обслуживании, за исключением случаев определенных в законе: медицинские противопоказания, перечень которых утверждается Минздравом РФ (в данном случае возможен только отказ в предоставлении стационарной формы социального обслуживания), а также возможен отказ в предоставлении социальной услуги только в случае нарушения получателем условий договора о предоставлении социальных услуг (п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона № 442-ФЗ);

если содержание гражданско-правового договора (в частности, дого­вор/а о возмездном оказании услуг согласно гл. 39 ГК) основано на равенстве сторон и определяется сторонами, то содержание договора о предоставлении социальных услуг и необходимость его заключения, как было сказано выше, предопределены законом: существенными условиями договора являются положения, определенные индивидуальной программой, а также стоимость в случае, если они предоставляются за плату или частичную оплату (ст. 17 Закона № 442-ФЗ). При этом в Законе № 442-ФЗ подробно регламентировано содержание данной индивидуальной программы, которое составляют такие условия договора, как: формы, виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления соцуслуг, перечень рекомендуемых поставщиков соцуслуг, а также мероприятия по соцсопровождению [8].

Программа имеет обязательный характер для поставщика соцуслуг, она составляется в двух экземплярах: один экземпляр, подписанный уполномо­ченным органом субъекта РФ, передается гражданину, а второй остается в уполномоченном органе субъекта РФ.

При этом формы социального обслуживания (социальное обслуживание на дому, полустационарная форма, стационарная форма) и виды социальных услуг определены в Законе № 442-ФЗ (ст. ст. 19, 20, 21).

5) еще одним признаком публичности социально-обеспечительного обязательства является нормирование государством социального стандарта, который не может быть ниже установленного законом. В связи с этим в ст. 3
Закона приводится понятие стандарта социальной услуги - основные требования к объему, периодичности и качеству предоставления социальной услуги, установленные по видам социальных услуг.

Утверждение примерного перечня социальных услуг по их видам отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти (п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона), равно как и утверждение рекомендуемых норм питания и нормативов обеспечения мягким инвентарем получателей социальных услуг по формам соцобслуживания и примерного порядка предоставления соцуслуг (пп. 7, 8 ч. 2 ст. 7 Закона).

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания относятся: утверждение конкретного перечня соцуслуг с учетом федерального примерного перечня; утверждение порядка предоставления соцуслуг в субъекте РФ; установление порядка утверждения тарифов на соцуслуги на основании подушевых нормативов финансирова­ния соцуслуг; установление предельной величины среднедушевого дохода для предоставлении социальных услуг бесплатно.

Таким образом, справедливо суждение специалистов, считающих, что в настоящее время социально-алиментированный характер социального обслуживания проявляется в том, что содержание, объем и качество услуг (по их видам) стандартизированы государством . При этом стандарт услуг является частью регламентированного государством (федеральным органом исполнительной власти) порядка их предоставления, что отражает специфику договора о социальном обслуживании, опять-таки, с точки зрения сочетания публично- и частноправовых механизмов обеспечения реализации социальных прав граждан.

При этом представители Санкт-Петербургской школы социального обеспечения считают, что признак социально-алиментарного характера отно­шений по социальному обеспечению сохранил свою актуальность и по сей день как для страховых форм социального обеспечения, так и для бюджет­ных. И в том, и в другом случае обеспечение предоставляется при наступле­нии указанных в законе обстоятельств и без требования встречных действий от обеспечиваемого лица. При этом отношения по социальному обслуживанию, возникающие из договора о социальных услугах, на условиях частичной оплаты, с их точки зрения, можно было признать возмездно-безэк-вивалетными, поскольку сумма оплаты ниже стоимости социальных услуг. Таким образом, данная позиция позволяет нам говорить о частичном сохра­нении признака алиментарности (в отношении только одной его составля­ющей - безэквивалентности) в отношении частично платных социальных услуг.

Статья 31 Закона № 442-ФЗ, устанавливающая категории бесплатных получателей социальных услуг на основе договора о социальном обслуживании, и ст. 32 ФЗ № 442, регламентирующая максимальный размер ежемесячной платы соцуслуг в полустационой форме и на дому, а также в стационарной форме, свидетельствуют о сохранении безвозмездности в первом случае, и безэквивалентности социального обслуживания во втором случае их пре­доставления, что наряду с государственной обязанностью их предоставления и закреплением перечня юридических фактов в ст. 15 Закона № 442-ФЗ как оснований их предоставления, полагаю, свидетельствует о сохранении алиментарности данных социально-обеспечительных отношений[9].

Таким образом, в широком смысле под государственным стандартом социального обслуживания можно понимать императивно установленные ос­нования заключения договора о социальном обслуживании, определение его сторон, круг их прав и обязанностей, объем, содержание и прекращение пре­доставляемых социальных услуг, правила определения платы за социальные услуги и круга лиц, имеющих право на бесплатное социальное обслуживание, а также порядок предоставления соцуслуг, государственный контроль (надзор) и общественный контроль в сфере социального обслуживания (институт независимой оценки качества оказания услуг согласно ст. 23.1 Закона). Именно эти императивные требования, определяющие минимальный государственный стандарт, характеризуют публичную составляющую смешанной природы договора о социальном обслуживании.

На основании вышесказанного можно говорить о том, что в современных экономических условиях жизни российского общества все отношения по социальному обслуживанию, возникающие на основе договора о предоставлении социальных услуг, должны включаться в предмет права социального обеспечения. Их регулирование должно осуществляться преимущественно императивным методом (принцип государственной гарантированности, государственный стандарт по их предоставлению, государственный контроль за их предоставлением). Однако с помощью договорного механизма также возможно правовое регулирование порядка предоставления социальных услуг индивидуальному получателю, т. е. правовое регулирование отношения по социальному обслуживанию между конкретными субъектами права социального обеспечения, касающееся конкретной жизненной ситуации, породившей нуждаемость отдельно взятого гражданина именно в данных формах и видах социального обслуживания в соответствии с составленной для него индивидуальной программой.

Данная концепция субсидиарной ответственности органов публичной власти и негосударственных структур (государства, граждан, частных лиц) за достойный уровень жизни граждан, на примере финансирования социаль­ного обслуживания и определения круга его субъектов является принци­пиально новым подходом формирующейся в сегодняшних условиях системы социального обеспечения. Разделяю позицию авторов, считающих что дан­ный метод правового регулирования отношений по социальному обеспече­нию можно обозначить методом социальной солидарности при предоставле­нии социального обеспечения за счет солидарных источников: бюджетных средств, средств юридических и физических лиц - методом, который должен обеспечить сбалансированность интересов публичных и частных лиц.

Актуальные вопросы правового регулирования социального обслуживания населения

С инициативой нового закона о социальном обслуживании выступил еще в 2010 году Дмитрий Медведев, занимавший на то время пост главы государства. Тогда политик заявил, что новый законопроект должен коснуться не только людей пожилого возраста, но и остального населения страны.

Работа над законом проводилась в течение двух лет, что свидетельствует о его важности, так как социальным обслуживанием в России ежегодно охватывается более 34 млн человек. И, наконец, с 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

Основная задача нового закона – развитие системы социального обслуживания граждан, повышение качества и эффективности предоставляемых услуг. Новый правовой акт определяет правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания, полномочия органов власти, права и обязанности получателей и поставщиков социальных услуг.

Основные преимущества нового закона: возможность выбора поставщика социальных услуг ; широкая информационная открытость поставщиков социальных услуг; определение обстоятельств, при которых граждане признаются нуждающимися в социальном обслуживании; закрепление принципа осуществления социального обслуживания исходя из индивидуальной нуждаемости гражданина в социальных услугах; введение социального сопровождения граждан при предоставлении социальных услуг; введение государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания, расширение понятия общественного контроля. Рассмотрев преимущества, хотелось бы так же отметить и недостатки данного закона.

Например, с 1 января 2015 года граждан лишили возможности получать от государства материальную помощь в виде денежных средств, топлива, реабилитационных услуг.

Согласно ч. 2, ст. 12 нового закона о социальных услугах, поставщики таких услуг не могут применять оскорбление, грубо вести себя с гражданами России, ограничивать права получателей социальных услуг. Странно, но принятый закон не устанавливает требований к кадровому обеспечению социальных служб. Ранее стать социальным работником могли только специалисты, имеющие профессиональное образование и опыт работы в сфере социального обслуживания.

Закон должен содержать принципы, прозрачные критерии и механизмы государственного и регионального финансирования социальных услуг, устраняющие региональные различия в нормах выделения бюджетных средств и предоставляющие равные возможности пользователям социальных услуг из различных регионов Российской Федерации.

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что принятый закон регулирует достаточно узкий круг правоотношений - помощь нуждающимся в тяжелых жизненных ситуациях.

Более того, в соответствии с данным законом, все остальное (помимо тяжелых жизненных ситуаций) к социальным услугам не относится, и соответственно выпадает из сферы регулирования законом, так что в отношении развития индустрии для пожилых людей как таковой этот проект отношения не имеет. Закон все же предусматривает, что поставщики социальных услуг, могут оказывать услуги сверх «социального задания».

Само понятие «социальная услуга» определяется следующих образом: «действие по оказанию неденежной поддержки гражданам и (или) семьям в целях содействия решению проблем, возникающих в связи с трудной жизненной ситуацией» . В нашем понимании для развития социальных услуг в широком плане закон не охватывает все сферы социального обслуживания.

В условиях конституционно заданной дифференцированной системы публичной власти проблема оптимального распределения полномочий в социальной сфере, составляющей зону ответственности как государства, так и местного самоуправления, приобрела сложный характер[10].

С момента признания местного самоуправления в России муниципальные образования несли значительную социальную нагрузку, продолжая во многом традиции деятельности местных Советов . В условиях нечеткого и зачастую противоречивого законодательного регулирования вопросов разграничения полномочий между субъектами публичной власти определить конкретный объем социальных обязательств муниципалитетов было достаточно сложно. На практике они оказывались ответственными практически за всю сферу социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан (далее также - социальной защиты): за исполнение обязанностей по предоставлению социальных льгот и гарантий, оказанию различных видов социальной помощи, предоставлению социальных услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также за обеспечение функционирования используемых для этого объектов социальной инфраструктуры. При этом многие объекты, перешедшие в муниципальную собственность по результатам разграничения ранее единого фонда советской государственной собственности, приватизации либо банкротства бывших советских предприятий, находились в явно неудовлетворительном состоянии и требовали огромных финансовых затрат на свое восстановление и дальнейшее содержание. При недостаточности собственной финансовой базы, недейственности закрепленного в законодательстве механизма делегирования государственных полномочий, прежде всего в части финансирования, эффективное выполнение на местном уровне комплекса социальных задач и функций было весьма затруднительно. Кризисные проявления в социальной сфере стали неизбежны.

В рамках широкомасштабной реформы федеративных отношений и местного самоуправления 2002 - 2006 гг. произошли существенные изменения в механизме распределения полномочий, ставшем базовым элементом выстраиваемой системы межбюджетных отношений. Такие изменения предполагали четкое закрепление объема «собственных» полномочий каждого из субъектов публичной власти с возможностью участия в их осуществлении иных субъектов публичной власти, но на началах делегирования либо добровольного исполнения, гарантирующих определенность источников финансирования полномочий [11].

Обновленный механизм разграничения полномочий затронул социальную сферу одной из первых. В результате состоявшегося перераспределения, начало которому было положено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) и принятым вслед за ним Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, муниципальные образования лишились «собственных» полномочий в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан, передав их на государственный, преимущественно региональный, уровень. Из сферы социального обслуживания муниципалитеты оказались выведенными одновременно с исключением из Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» понятия муниципальной системы социальных служб. Вновь принятый Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» , продолжая эту тенденцию, не упоминает ни об участии муниципальных образований в системе социального обслуживания, ни об их праве на создание муниципальных организаций социального обслуживания. В сфере социальной поддержки собственная компетенция муниципальных образований (вопросы местного значения) ограничивается принятием мер по обеспечению малоимущих граждан жилыми помещениями (п. 6 ч. 1 ст. 16, п. 6 ч. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ). Сохранившиеся у муниципалитетов в первоначальной редакции Закона № 131-ФЗ полномочия по опеке и попечительству, представляющие особую область в сфере социальной защиты, были выведены за пределы их ведения с 1 января 2007 г. .

Закрепление за государством полномочий в сфере социальной защиты в расчете на их дальнейшее «возвращение» на местный уровень путем делегирования, гарантирующего финансовую обеспеченность, себя не оправдало. Введенный в целях расширения компетенционной свободы муниципалитетов, институт добровольного исполнения полномочий все чаще используется сегодня для обеспечения их участия в реализации государственных полномочий, не делегированных в установленном законом порядке, возрождая тем самым практику нефинансируемых мандатов. В силу инициативности принятия объем принятых в таком порядке полномочий не поддается точному подсчету.

Небесспорность концепции реформы проявляется и при анализе использования института добровольного исполнения полномочий с целью вовлечения в сферу социальной защиты муниципальных образований. Существенное влияние добровольно предоставляемых мер социальной поддержки и социального обслуживания на состояние жизнеобеспечения отдельных наименее защищенных категорий граждан ставит вопрос об их действительной добровольности. Инициатива муниципальных образований в большинстве случаев носит вынужденный характер: необходимость оперативного реагирования на сложную жизненную ситуацию, в которой оказался гражданин, способность реального учета совокупности жизненных обстоятельств в целях выработки оптимального способа (формы) защиты его интересов не оставляет муниципальной власти иного выбора. Будучи максимально приближенной к гражданам, она остается в их глазах последним социальным оплотом, традиционно выполняющим социальные задачи по защите нуждающихся [12].

Так, на основании ч. 5 ст. 20 Закона № 131-ФЗ на муниципальном уровне по-прежнему оказываются дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан, в т.ч. единовременная материальная помощь малообеспеченным многодетным и неполным семьям, малоимущим семьям, имеющим ребенка-инвалида, малоимущим одиноким, находящимся в трудной жизненной ситуации по независящим от них причинам гражданам, понесшим имущественные потери, вызванные чрезвычайной ситуацией и т.д. На основании ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 Закона № 131-ФЗ муниципальные образования, используя многолетний опыт, продолжают исполнять обязательства по созданию условий для социального обслуживания граждан, оказавшихся в сложном материально-экономическом, социальном положении, проявляют заботу об отдельных категориях лиц в целях их социальной адаптации и т.п. На территории многих из них в условиях правовой неопределенности по вопросу о праве создания муниципальных организаций в сфере социального обслуживания функционируют муниципальные комплексные центры социального обслуживания населения, центры социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей и подростков, дома ночного пребывания. Накопленный опыт позволяет муниципальным образованиям активно участвовать и в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, используя специально закрепленное для этого право.

--Особая социальная значимость многих добровольно исполняемых полномочий в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан существенно усложняет (а чаще всего приводит к невозможности) соблюдение установленного законом финансового порядка их принятия , призванного гарантировать финансовую обеспеченность. Если опираться на данные Министерства финансов Российской Федерации, то финансово самодостаточными можно признать около 2% муниципальных образований . Однако количество фактически осуществляющих такие полномочия муниципалитетов значительно превышает указанную цифру. Иначе говоря, законодательный порядок не выполняет сегодня гарантирующей функции. Позволяя государству снять с себя ответственность за финансовое обеспечение рассматриваемых полномочий, он оставляет муниципальные образования «один на один» с проблемой поиска источников финансирования.

Что касается отдельно выделенных законом дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи, то в соответствии с ч. 5 ст. 20 Закона № 131-ФЗ они предоставляются за счет средств бюджета муниципального образования, за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов.
Таким образом, в результате реализации концепции реформы юридическое положение муниципальных образований, лишенных "собственной" компетенции в сфере социальной поддержки и социального обслуживания, не соответствует их фактическому положению как ключевых ее участников. Объем реально осуществляемых ими полномочий по социальной защите отдельных категорий граждан остается весьма значительным.
Правовые институты делегирования государственных полномочий и добровольного исполнения полномочий, используемые, по сути, для возвращения на местный уровень большинства традиционно осуществляемых социальных функций, оказались низведенными до значения «простых» юридико-технических средств, не получив собственного функционального наполнения: устойчивость практики делегирования отдельных государственных полномочий по социальной поддержке и социальному обслуживанию заставляет сомневаться в их государственном характере, высокая социальная значимость добровольно исполняемых полномочий - в действительной добровольности их принятия муниципальными образованиями. Однако решить с их использованием проблему финансовой обеспеченности социальных обязательств, вопреки ожиданиям, не удалось. Свидетельство тому - постепенное распространение института добровольного (точнее, добровольно-принудительного) исполнения полномочий, а вместе с этим и усугубление проблемы их финансирования в условиях нищенского состояния местных бюджетов.

Не обеспечив баланс между социальными полномочиями и финансовыми ресурсами на их осуществление, реформа привела к весьма плачевным для местного самоуправления результатам. Сложным оказалось не только финансовое, но и имущественное (в узком смысле) положение муниципальных образований: запущенный с начала реформы бесконечный и хаотичный процесс разграничения публичной собственности, ее передачи с одного уровня публичной власти на другой лишил их многих социально значимых объектов собственности, которые им удалось не только сохранить, но и поддерживать в необходимом состоянии даже в самые сложные периоды. На фоне набирающего все большую силу стремления правоприменительных органов к сокращению имущественной базы муниципалитетов последние утрачивают последние стимулы к созданию новых объектов муниципальной собственности, которые могли бы оказать положительный социально значимый эффект[13].

Без использования потенциала муниципальных образований сегодня невозможно создание эффективной системы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан. С внедрением современных технологий, деперсонализирующих общение гражданина с публичной властью, обеспечивающих удаленный доступ к получению публичных услуг (организации их получения), необходимость индивидуализации при оказании помощи гражданам, оказавшимся в сложной жизненной ситуации, не способных в силу возраста, болезни, особого социального состояния и т.п. самостоятельно позаботиться о себе, не утрачивается. Такую индивидуализацию мер социальной защиты обеспечивают именно муниципалитеты на началах единства правового регулирования с учетом совокупности жизненных обстоятельств, в которых оказались нуждающиеся в помощи лица, региональных и местных особенностей социально-экономического развития, определяющих в конечном счете объем и характер потребностей граждан и возможности власти по оказанию помощи в их удовлетворении. Это, в свою очередь, ставит вопрос о "возвращении" муниципальным образованиям "собственной" компетенции в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан и сведении к разумному минимуму объема делегированных и добровольно исполняемых полномочий при соблюдении первичности принципа субсидиарности. Давно назревшая проблема финансового обеспечения компетенции, а если точнее - проблема финансовой состоятельности муниципальных образований, нуждается в самостоятельном осмыслении и разрешении.

. Реализованная в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан концепция по разграничению полномочий, построенная на основе приоритета финансовой обеспеченности полномочий перед их функциональным предназначением, оказалась несостоятельной. Юридическое положение муниципальных образований, лишенных «собственной» компетенции в сфере социальной поддержки и социального обслуживания, не соответствует их фактическому положению как ключевых ее участников. Использовавшиеся для "возвращения" местному самоуправлению традиционных полномочий институты делегирования государственных и принятия добровольно исполняемых полномочий оказались низведенными до значения юридико-технических средств, так и не решив проблемы гарантированного финансового обеспечения. «Сокрытое» за указанными правовыми институтами фактическое положение муниципальных образований «скрывает» и действительную социальную ценность местного самоуправления, что в конечном счете приводит к углублению процесса девальвации его идеи.

Финансовое обеспечение, безусловно, необходимое, но производное по своему характеру условие, не может предопределять компетенцию, задаваемую организационно-функциональными возможностями и предназначением ее носителей.

Впрочем, созданная в период реформы система межбюджетных отношений, базовым элементом которой и стал обновленный механизм разграничения полномочий, преследует прежде всего не цель гарантированного финансирования обязательств публичной власти, а цель централизации системы публичной, государственной и муниципальной, власти. Механизм межбюджетного финансирования, основанный на сосредоточении финансовых ресурсов в Федерации и их дальнейшем перераспределении между регионами, а последними - между муниципальными образованиями, стал основным инструментом реализации политики централизации в условиях благоприятной для государства финансовой обстановки. Проводимая политика централизации - яркое свидетельство очередной попытки государства преодолеть искаженно понимаемый им конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления (ст. ст. 3, 12 Конституции России). Однако, вопреки широко распространяемому государством мнению, данный принцип не несет в себе угрозы возникновения дисбаланса в системе публичного управления, а защищает местное самоуправление от излишнего государственного вмешательства, ориентируя тем самым на поиск новых принципов, правовых способов и средств взаимодействия между ними.

Необходимой предпосылкой построения качественно новой системы публичного управления, основанной на началах партнерства и взаимного сотрудничества, является «правильное» определение «собственной» компетенции каждого входящего в нее субъекта, соответствующее его функциональному предназначению. Вспомогательные (дополняющие) ее институты делегирования государственных и принятия добровольно исполняемых полномочий должны стать реально действующими правовыми инструментами такой системы, способствующими обеспечению баланса организационно-функциональных, финансовых и контрольных аспектов реализации полномочий, а не использоваться для прикрытия проводимой государством политики централизации, возвращающей нас к устаревшим принципам функционирования публичной власти.

Отсюда и конституционное провозглашение России социальным государством не влечет концентрации социальных полномочий исключительно в руках государства, а ставит вопрос о реализации единой социальной политики с использованием функционально-организационных ресурсов как государственной, так и муниципальной власти. Создание эффективной системы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, являющейся частью такой политики, невозможно без возвращения муниципальным образованиям, обеспечивающим индивидуализацию мер социальной защиты нуждающимся в помощи лицам, «собственной» компетенции в данной сфере. Проблема же финансового обеспечения, производная от компетенции, но имеющая самостоятельное значение, нуждается и в самостоятельном осмыслении и разрешении [14]. В той степени, в какой социальная составляющая способствует сохранению и укреплению солидарного начала в общественной жизни, «восстановлению» коллективной самоидентификации, признание муниципальных образований ключевыми участниками системы социальной защиты отдельных категорий граждан способно оказать благотворное влияние на состояние местного самоуправления. Эффективное же функционирование такой системы позволит создать основу для возврата постепенно утрачиваемого доверия к местной власти, сделав тем самым первый шаг и на пути возврата доверия к публичной власти в целом.

Заключение

В нормативно-правовых документах прописаны также и обязанности каждого клиента, то есть любой получатель социальной услуги должен: предоставить документы и сведения, которые необходимы для оказания социальной услуги; вовремя информировать поставщика об изменениях в личных данных или обстоятельств, влияющих на процесс предоставления помощи; не нарушать условия договора на оказание услуги, в число которых входит своевременная и полная оплата, если таковая предусмотрена; не нарушать общепринятые правила и нормы поведения в обществе, дисциплину в учреждении. По причине нарушения одного или нескольких правил социальная служба вправе временно приостановить работу с клиентом или вовсе отказать в запрашиваемой услуге.

В федеральном законе также предусмотрены права, обязанности поставщиков. Каждый из них обязан в полной мере предоставлять набор затребованных услуг, проводить эту работу своевременно, в соответствии с законодательством и существующими регламентами деятельности. понятие и принципы социального обслуживания населения Условия оказания социальной помощи Узаконенные принципы социального обслуживания влияют на порядок предоставления всех видов помощи.

Основанием является личное заявление клиента (законного представителя), переданное в учреждение, или обращение в органы государственной и местной власти, общественные объединения в рамках организации межведомственного взаимодействия.

На безвозмездной основе социальные услуги могут предоставляться лицам, пострадавшим в результате техногенных, природных катастроф и других чрезвычайных ситуациях, при межэтнических и вооруженных столкновениях, а также детям до 18 лет. Заявление рассматривается в установленные регламентом сроки, после чего учреждение проводит процедуру признания обратившегося гражданина нуждающимся в социальной помощи. В случае отказа поставщика клиенту в предоставлении необходимой услуги, последний вправе обжаловать решение в суде. Основные принципы социального обслуживания служат и критерием оценки эффективности работы поставщиков услуг.

Если они соблюдаются, значит, решение проблем клиентов находится на высоком уровне. Финансирование сферы социальных услуг К источникам финансирования системы соцобслуживания населения относятся бюджетные средства (федерального, регионального, местного уровней управления); добровольные пожертвования или благотворительные взносы; оплата гражданами за предоставленные им социальные услуги; средства от предпринимательской деятельности или иные источники, которые не запрещены законодательством.

В действительности незаменимой частью социальной сферы выступает социальное обслуживание. Понятие, принципы, виды составляют его содержание. Основными формами предоставления социальных услуг выступают: обслуживание на дому; полустационарное обслуживание, то есть услуги предоставляются только в определенное время суток; стационарное обслуживание, а именно: облуживание клиентов ведется постоянно или временно, пять дней в неделю в условиях постоянного проживания в учреждении.

Однако в нормативном документе были узаконены не только принципы. Виды социального обслуживания подразумевают широкий спектр мероприятий, предусмотренные для решения комплекса проблем потребителя. Учреждения социальной защиты предоставляют клиентам следующие виды услуг: социально-бытовые, предусматривающие помощь в бытовой сфере клиента в процессе жизнедеятельности; социально-медицинские, которые нацелены на поддержание и сохранение здоровья получателя услуги при помощи организации надлежащего ухода за ним, оказания поддержки при оздоровительных мероприятиях, организацию наблюдения за состоянием здоровья и общего самочувствия для предотвращения возникновения отклонений; социально-психологические услуги предусматривают помощь коррекционного характера в процессе адаптации к новым социальным условиям, а также оказание неотложной помощи в трудных жизненных ситуациях по телефону доверия; социально-педагогические, целью которых является профилактика отклонений в развитии личности, подкрепление позитивных интересов, обучение правильным формам организации досуговой деятельности; помощь любой семье в вопросах воспитания детей; социально-трудовые призваны оказать содействие в трудоустройстве клиента и помочь ему справиться с проблемами, возникшими на стации адаптации к рабочему месту; социально-правовые предусматривают оказание юридической помощи, защиту прав и интересов получателя; услуги, направленные на улучшение коммуникативных навыков клиента, имеющего ограниченные возможности здоровья; различные виды срочных социальных услуг: обеспечение наборами продуктов или горячим питанием; одеждой и обувью; предметами первой необходимости; помощь в поиске временного жилья; оказание экстренной психологической помощи; выдача единовременной финансовой помощи; проведение юридической консультации и иные услуги.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

I Нормативные акты:

1. Конституция Российской федерации. Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993г. М., 2017. (с измен. и доп. от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)

2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994г. № 51-ФЗ (с измен. и доп. от 28 декабря 2016 г. № 497-ФЗ) // СЗ РФ. 1994 г.№ 32 ст. 3301.

3. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с измен. и доп. от 19 декабря 2016 г. № 461-ФЗ) // РГ. - 2 декабря 1995. - № 234;

4. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»( с измен. и доп. от 28 декабря 2016 г. № 505-ФЗ)// СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005;

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с измен. и доп. от 28 декабря 2016 г. № 505-ФЗ) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822;

6. Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (с измен. и доп. от 2015 г. № 358-ФЗ) // Российская газета. - № 94. - 30.04.2008

7. Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 № 210-ФЗ (с измен. и доп. 28 декабря 2016 г. № 471-ФЗ) // РГ. - № 303. - 31.07.2010;

8. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (с измен. и доп. от 3 июля 2016 г. № 312-ФЗ) // РГ. - № 303. - 31.12.2012;

9. Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (с измен. и доп. от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ) // РГ. - № 295. - 30.12.2013;

II. Учебники, монографии, научные статьи:

1. Аракчеев В.С., Агашев Д.В., Гречук Л.А. Право социального обеспечения России. Часть 1. Учебное пособие. Томск, 2012.-445с.

2. Агабьян Э.М. Социологический анализ сферы услуг социального обслуживания населения. М.: Экономика, 2012. -129 с.

3. Аленикова С.М. Мониторинг результативности оказания социальных услуг как технология управления по результату в сфере социального обслуживания // Социальное обслуживание. 2015. №2.С.1-15.

4. Буянова М.О. Право социального обеспечения. Учебное пособие / Буянова М.О., Кобзева С.И., Кондратьева З.А. М., 2012. -324с.

5. Бровкин С.В., Иванова Л.Н. Опыт работы МУЗ «Дом сестринского ухода» г. Петрозаводска // Главная медицинская сестра. 2015. № 6.-445с.

6. Буянова М. О. Право социального обеспечениия / М.О. Буянова, С.И. Кобзева, З.А. Кондратьева. - М. : КноРус, 2015. – С. 265;

7. Веричева О.Н. Инновации в технологии социальной работы с молодежью // Успехи современной науки и образования. 2015. №2. С. 165 - 167. Горшков А.В. Право социального обеспечения.- М.: Издательство Омега-Л, 2014.- 160с.;

8. Гусева Т.С. Право социального обеспечения в России: Учебное пособие - Издательство: Юркомпани, 2015 г.- С. 275;

9. Гусов К.Н. Право социального обеспечения России.- М.: Издательство Проспект, 2012.- 640с.

10. 4Гусов К.Н. Право социального обеспечения России: Учебник. М.: Издательство Проспект, 2015. 488 с.

11. Долженкова Г.Д. Право социального обеспечения : конспект лекций. – М.: Юрайт-Издат, 2013. - 187 с.;

12. Ершов В. А., Толмачёв И. А. Право социальное обеспечение. - М.: ГроссМедиа, 2015. – С. 201;

13. Голенко Е.Н., Ковалев В.И. Право социального обеспечения. Схемы. Комментарии: Учебное пособие. М., 2012. -351с.

14. Голенко Е.Н. Антология социальной работы: в 5 т. М., 2013.-278с.

15. Егоров В.В. Гериатрическая служба России. Основные тенденции развития // Клиническая геронтология. 2015. № 3.-345с.

16. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. Учебник. М., 2012. -442с.

17. Захаров М.Л. Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития (трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве). М., 2013.-257с.

18. Забелина Е.П. Социальные полномочия муниципальной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 6. – С. 43;

19. Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения в России. М., 2012. – 560с.;

20. Иваненко В.А., Иваненко B.C. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2015. -367с.

21. Какорина Е.П., Роговина А.Г., Чемякина С.Н. Проблемы медицинского обслуживания пожилых в России // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2012. № 2.С.18-25.

22. Калашников С.В. Становление социального государства в России. М., 2011.

23. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / В. М. Малиновская. М., 2015.-367с.

24. Королев Ю. А. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации. М.,2015.-421с.

25. Лукманов С.Т. Меры социальной поддержки малоимущего населения. М.: Прогресс. 2015.-378с.

26. Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. М.: Юридическая литература, 2014.-450с.

27. Морозова И.С. Сущность компенсации в общетеоретическом аспекте // Право и образование. 2014. № 1.С.19-23.

28. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: учебное пособие. М., 2012.-287с.

29. Право социального обеспечения России : учебник / под ред. К.Н. Гусова. 3-е изд. М., 2015.-451с.

30. Теория социальной работы / под ред. Е. И. Холостовой. М., 2012.-321с.

31. Цветков С.Б. Право социального обеспечения: учебное пособие. Волгоград, 2015.-264с.

32. Шабалин В.Н. Организация работы гериатрической службы в условиях прогрессирующего демографического старения населения Российской Федерации // Успехи геронтологии. 2015. Т. 22. № 1.С.55-60.

33. Шляфер С. И. Современная демографическая ситуация по старению населения России // Главврач. 2013. № 1.С.65-78.

34. 5. Староверова М.С. Социальное развитие детей с ограниченными возможностями здоровья в условияхинклюзивного обучения //Успехи современной науки и образования. 2016. №2. С. 112 - 116.

[1] Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: учебное пособие. М., 2015.С.118.

[2] Цветков С.Б. Право социального обеспечения: учебное пособие. Волгоград, 2015.С.154.

[3] Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: учебное пособие. М., 2015.-С.135.

[4] Иваненко В.А., Иваненко B.C. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2015.С.100.

[5] Калашников С.В. Становление социального государства в России. М., 2015.С.113.

[6] Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. Учебник. М., 2015.С.187.

[7] Ершов В. А., Толмачёв И. А. Право социальное обеспечение. - М.: ГроссМедиа, 2015.С.115.

[8] Цветков С.Б. Право социального обеспечения: учебное пособие. Волгоград, 2015.С.187.

[9] Иваненко В.А., Иваненко B.C. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2015.С.178.

[10] Иваненко В.А., Иваненко B.C. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2015.С.109.

[11] Забелина Е.П. Социальные полномочия муниципальной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 6.С.43.

[12] Иваненко В.А., Иваненко B.C. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2015.С.120.

[13] Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. Учебник. М., 2015.С.154.

[14] Лукманов С.Т. Меры социальной поддержки малоимущего населения. М.: Прогресс. 2015.-С.100.