Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Финансовая помощь
Выравнивание
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрел ряд возможностей и механизмов выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и оказания им финансовой помощи.
Под выравниванием уровня бюджетной обеспеченности следует понимать совокупность мер такого пополнения средствами соответствующего бюджета, которое приводит к его соразмерности по соотношению доходов и планируемых расходов, а также с бюджетами других муниципальных образований.
Федеральный закон 2003 г. установил отдельно соответствующие меры по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности как сельских и городских поселений (ст. 60), так и муниципальных районов, городских округов (ст. 61).
Согласно ст. 60 Закона выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. Дотация - это средства, которые передаются в нижестоящий бюджет и не возвращаются обратно в тот бюджет, из которого поступили.
Для помощи поселениям образуются два вида фондов: а) фонд субъекта РФ, именуемый региональным фондом финансовой поддержки поселений; б) районный фонд финансовой поддержки поселений.
Региональный фонд финансовой поддержки поселений (далее - региональный фонд ФПП) образуется и дотации из него предоставляются в порядке, установленном Федеральным законом 2003 г. и Бюджетным кодексом РФ, в целях выравнивания исходя из численности жителей поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Размеры дотаций из регионального фонда ФПП определяются для каждого поселения субъекта РФ, за исключением поселений, указанных в ч. 5 ст. 60 (т.е. тех, кто не нуждается в такой поддержке, в расчете на одного жителя городского, сельского поселения).
Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленными для бюджетов поселений. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Распределение дотаций из регионального фонда ФПП и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений, утверждаются законом субъекта РФ о его бюджете на очередной финансовый год. Органы местного самоуправления муниципального района могут быть наделены государственными полномочиями субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений; в этом случае дотации из регионального фонда ФПП, о которых шла речь, предоставляются поселениям из бюджета района за счет субвенций из бюджета субъекта РФ и (или) путем установления представительным органом района для поселений в его составе дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в порядке, установленном законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Районный фонд финансовой поддержки поселений (далее - районный фонд ФПП) образуется и дотации из него предоставляются в порядке, установленном законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Распределение дотаций из районного фонда ФПП утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.
Эти дотации распределяются между поселениями муниципального района, у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превышает уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, определенного в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам поселений на основе методики, утверждаемой законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Причем при определении уровня не допускается использовать показатели фактических доходов и расходов за отчетный период или показатели прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных городских, сельских поселений.
В основе расчета дотаций - количество жителей в поселении, критерии, образно говоря, "сносного" их проживания. Причем Закон 2003 г. (ч. 5 ст. 60) ввел весьма неоднозначное правило: если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту РФ, тогда законом субъекта о бюджете на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного поселения в названный выше региональный фонд ФПП. При не выполнение поселением требовании закона субъекта РФ о перечислении субвенций, производится централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение положенных для данного поселения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов - до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд ФПП в размере указанных субвенций.
Размер подлежащей перечислению субвенции для поселения не может превышать 50% разницы между общими доходами его бюджета, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности данного поселения в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту РФ уровнем бюджетной обеспеченности поселений.
В общем получается, что поселения, у которых было лучшее положение в истекшем финансовом году, должны "поделиться" с другими поселениями данного муниципального района. С одной стороны, требование Закона можно понять: в этом году тебе везло, поэтому поддержи соседей, поскольку в другом году сам можешь попасть в тяжелое положение, помощь понадобится тебе. Но, с другой стороны, какой смысл поселению своими инициативами наращивать доходы бюджета, если все равно их существенную часть "откачают", причем даже не в районный, а в региональный фонд ФПП.
Федеральный закон 2003 г. (ст. 61) регулирует вопросы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Это выравнивание осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Такие фонды (далее - региональные фонды) образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, и они нацелены на выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления названных муниципальных единиц осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Дотации из регионального фонда распределяются между указанными муниципальными образованиями (районами и округами) исходя из уровня их бюджетной обеспеченности, а также численности жителей. Дотации распределяются между теми муниципальными районами, городскими округами субъекта РФ, в которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности их бюджета не превышает уровень, использованный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций данным бюджетам на основе методики, утверждаемой законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
При определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности на уровне муниципальных районов (городских округов) также действует правило о запрете опираться на показатели фактических доходов и расходов за отчетный период или показатели прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных муниципальных районов (городских округов).
Распределение дотаций утверждается законом субъекта РФ о его бюджете на очередной финансовый год.
В случаях и порядке, установленных Бюджетным кодексом РФ, часть дотаций из регионального фонда может предоставляться каждому муниципальному району (городскому округу) в расчете на одного жителя, за исключением муниципальных районов (городских округов), указанных в ч. 4 ст. 61 Закона (тот же принцип, о котором говорилось применительно к поселениям, т.е. кроме тех, кто не нуждается в такой поддержке).
Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (городских округов).
Распределение дотаций из регионального фонда и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (городских округов) утверждаются законом субъекта РФ о его бюджете на очередной финансовый год.
Федеральный закон 2003 г. для муниципальных районов (городских округов) ввел такое же правило, как и для поселений (ч. 4 ст. 61). Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до выравнивания в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту РФ, законом субъекта о его бюджете на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного муниципального района (городского округа) в региональный фонд. При невыполнении муниципальным образованием требований указанного закона субъекта РФ о перечислении субвенций производится централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного муниципального района (городского округа) нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд в размере указанных субвенций.
Размер подлежащей перечислению субвенции для отдельного муниципального района (городского округа) не может превышать 50% разницы между общими доходами его бюджета, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту РФ уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
Таким образом, и на данном уровне норма Федерального закона 2003 г. не стимулирует усилия муниципальных образований по увеличению доходов бюджетов.
Иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней
Помимо мер по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрел в ст. 62 иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней. Этим целям призваны служить фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов. Правда, Закон называет данные фонды не как обязательные, а как возможные, которые могут быть образованы субъектами РФ.
В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития (ч. 1 ст. 62 Закона).
Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта РФ о его бюджете на очередной финансовый год.
В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд софинансирования социальных расходов (ч. 2 ст. 62 Закона). Назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта РФ. Отбор муниципальных образований, которым предоставляются субсидии, и распределение субсидий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой законами субъектов РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Сначала в Бюджетном кодексе РФ предусматривалось, что на федеральном уровне тоже будут аналогичные фонды, в частности может быть образован федеральный фонд регионального развития, в числе задач которого поддержка созданных субъектами РФ фондов муниципального развития. Затем было решено использовать дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ (они образуют федеральный фонд финансовой поддержки субъектов), а также субсидии бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета как межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения - совокупность таких субсидий образует федеральный фонд софинансирования расходов.
В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта РФ, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ (ч. 3 ст. 62 Закона).
Финансирование осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Выше неоднократно отмечалось, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться передачей им необходимых финансовых средств. Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.
Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта РФ о его бюджете на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий (ч. 1 ст. 63 Закона).
Для данных целей в составе федерального бюджета создается федеральный фонд компенсаций, а в составе бюджета субъекта РФ - региональный фонд компенсаций.
Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из регионального фонда компенсаций. Указанный фонд формируется за счет: 1) субвенций из указанного федерального фонда компенсаций; 2) иных доходов бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов РФ.
Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия. Распределение производится пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования. Субвенции утверждаются законом субъекта РФ о его бюджете на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.
Субвенции из федерального фонда компенсаций не передаются непосредственно органам местного самоуправления, а распределяются между всеми субъектами РФ, утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту и виду субвенции.
Муниципальный заказ
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит ст. 54 "Муниципальный заказ", которая раскрывает содержание и возможности размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Муниципальный заказ услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Порядок формирования, обеспечения, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Подробного регулирования муниципального заказа Закон 2003 г. не содержит. Позднее в ст. 54 включили норму о том, что муниципальный заказ осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Согласно ст. 3 Закона 2005 г. под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также уполномоченные ими на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств местных бюджетов. Может быть создан уполномоченный орган для осуществления функций по размещению муниципальных заказов, а на основе контракта допустимо привлечение специализированной организации для этих целей.
Под муниципальные заказы объявляются различные виды конкурсов. По их итогам с победителями заключается муниципальный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд - в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами с учетом положений Федерального закона 2003 г.
Таким образом, органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.
Помимо "узких" целей, т.е. собственно выполнения работ (оказания услуг) конкретного вида, муниципальный заказ способствует решению и более широких задач: развитию конкуренции в муниципальных образованиях и, обеспечению эффективности и открытости процесса расходования средств местного бюджета, содействию занятости населения, развитию демократических начал в экономике.