Правовое регулирование валютного контроля в Российской Федерации

Понятие валютного контроля нормативно не закреплено.

В науке валютный контроль рассматривается также в качестве системы организационных, правовых мероприятий, направленных на обеспечение законности и целесообразности проведения валютных операций. По сути, это своеобразный мониторинг соблюдения всеми участниками валютных правоотношений норм валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.

Формами валютного контроля являются:

- проверка документов и сведений;

- ревизии;

- ведение системы отчетности по движению денежных средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации;

- учет валютных операций по внешнеторговому контракту в паспортах сделок.

По результатам валютного контроля могут применяться различные меры государственного реагирования на выявленные нарушения, в том числе принудительного характера.

Статусом органов валютного контроля Законом о валютном регулировании наделяются ЦБ РФ, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор).

В рамках выполнения функций валютного контроля указанные субъекты не вправе осуществлять нормативное регулирование порядка проведения валютных операций и издают подзаконные акты, регламентирующие организационные вопросы проведения контрольных мероприятий, а также индивидуальные акты управления.

Примечательно, что ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" наделяет высший орган исполнительной власти государства правом осуществления валютного регулирования и валютного контроля. Закон о валютном регулировании конкретизирует данную норму и уполномочивает Правительство РФ обеспечивать координацию деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, а также их взаимодействие с ЦБ РФ.

На Правительство РФ также возлагается задача обеспечивать взаимодействие профессиональных участников рынка ценных бумаг, не являющихся уполномоченными банками, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с ЦБ РФ (ч. 6 ст. 22 Закона о валютном регулировании).

Согласно п. 1 ч. 3 ст. 23 Закона о валютном регулировании Правительство РФ устанавливает порядок представления документов и сведений резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций агентам валютного контроля, за исключением уполномоченных банков.

В целях обеспечения выполнения контрольных полномочий и функций Росфиннадзора Правительство РФ по согласованию с Банком России разрабатывает порядок представления информации и документов в указанную службу органами и агентами валютного контроля (ч. 3 ст. 23 Закона о валютном регулировании).

Таким образом, Правительство РФ не названо Законом о валютном регулировании органом валютного контроля. Однако высший орган исполнительной власти выполняет важную задачу координации взаимодействия в области валютного контроля.

Центральный банк РФ как орган валютного контроля отслеживает законность и целесообразность проведения валютных операций валютными биржами и уполномоченными банками. В случае несоблюдения кредитными организациями валютного законодательства Банк России выносит предписания об устранении нарушений в порядке ст. 73 Закона о Банке России. Банк России наделяется также правом применения мер административной ответственности в отношении кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26 КоАП РФ).

При выявлении факта нарушений валютного законодательства валютными биржами Банк России вправе приостановить или отозвать разрешение на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты (п. 8 ст. 4 Закона о Банке России).

На Банк России также возлагается задача по обеспечению взаимодействия с Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, агентами валютного контроля подконтрольных ему кредитных организаций (в том числе уполномоченных банков).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора призвана отслеживать законность и целесообразность проведения валютных операций всеми участниками валютных отношений, кроме Правительства РФ, ЦБ РФ, валютных бирж и кредитных организаций.

В качестве органа валютного контроля Росфиннадзор вправе принимать подзаконные акты в целях обеспечения организации валютного контроля подведомственными субъектами. Как и большинство федеральных служб, Росфиннадзор не наделяется правом нормотворчества. Подзаконные акты службы по организации валютного контроля в отличие от актов Правительства РФ и Банка России имеют ненормативный характер. Росфиннадзор вправе также издавать индивидуальные акты управления, направленные на решение конкретных дел.

Росфиннадзор применяет меры государственного принуждения, в том числе меры административной ответственности за нарушение норм валютного законодательства и актов органов валютного регулирования (ст. 15.25 КоАП РФ).

Росфиннадзор осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и через территориальные органы, осуществляющие свои полномочия в пределах территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.

Территориальные органы Росфиннадзора наделяются правом:

- осуществлять контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

- проверять соблюдение резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, полноту и достоверность учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

- запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции территориального управления вопросам, в том числе связанным с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов;

- направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В соответствии со ст. 23.60 КоАП РФ руководитель территориального органа Росфиннадзора наряду с руководителем службы и ее структурных подразделений вправе рассматривать дела о валютных правонарушениях.

В отличие от Росфиннадзора территориальные органы не вправе издавать подзаконные акты управления, направленные на организацию деятельности службы. Юрисдикция названных агентов ограничивается пределами одного или нескольких субъектов Российской Федерации.

К числу агентов валютного контроля относятся:

- таможенные органы;

- налоговые органы;

- уполномоченные банки, подотчетные ЦБ РФ;

- государственная корпорация "Внешэкономбанк";

- профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестров ценных бумаг.

Законодатель, таким образом, попытался сузить круг властных субъектов, наделенных полномочиями по применению мер государственного принуждения в полном объеме. Очевидно, что правовой статус агентов валютного контроля различен.

Таможенные и налоговые органы осуществляют валютный контроль в установленных сферах своей деятельности. Например, ФТС России и ее территориальные органы вправе осуществлять валютный контроль в процессе перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу для коммерческих целей, а также при перемещении наличной валюты и валютных ценностей физическими лицами.

Сотрудники таможенных органов в случае выявления нарушений валютного законодательства не вправе осуществлять рассмотрение таких дел, они правомочны лишь возбуждать производство по делу об административном правонарушении и направлять все материалы в Росфиннадзор или его территориальные органы. То же можно сказать и о налоговых органах. В научной литературе неоднократно отмечалось, что функции таможенных органов по осуществлению валютного контроля сводятся, по сути, к надзору.

Условно к властным участникам валютных правоотношений мы относим также уполномоченные банки и профессиональных участников рынка ценных бумаг, поскольку в Законе о валютном регулировании они причислены к агентам валютного контроля. Названные лица наделяются государством отдельными полномочиями по осуществлению специфической разновидности государственного контроля - валютного, несмотря на то что не являются органами власти. Полномочия данной категории агентов валютного контроля сводятся к проверке законности проведения валютных операций.

В случае выявления правонарушений в данной сфере такие организации отказывают в проведении валютной операции, приостанавливают операции по внешнеторговому контракту (например, уполномоченные банки в случае незачисления в срок валютной выручки от экспорта). Материалы дела могут быть переданы в территориальные органы Росфиннадзора.

Правовой статус Внешэкономбанка как агента валютного контроля отличается особенностями.

Высшим органом управления Внешэкономбанка является Наблюдательный совет, который возглавляет Председатель Правительства РФ. По сути, Внешэкономбанк подотчетен в своей деятельности Правительству РФ, однако в качестве агента валютного контроля осуществляет права и исполняет обязанности, установленные для уполномоченных банков. Следовательно, Внешэкономбанк при осуществлении полномочий агента валютного контроля обязан руководствоваться нормативными актами Банка России, регулирующими взаимоотношения уполномоченных банков с резидентами.

Между тем в Законе о валютном регулировании отсутствует норма, регламентирующая взаимодействие Внешэкономбанка и ЦБ РФ в данной сфере.

Несмотря на различия в объеме полномочий, ст. 23 Закона о валютном регулировании содержит общий перечень прав и обязанностей органов и агентов валютного контроля, а также их должностных лиц.

Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право (ч. 1 ст. 23 Закона о валютном регулировании):

- проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

- проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

- запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. Обязательный срок для представления документов по запросам органов и агентов валютного контроля не может составлять менее семи рабочих дней со дня подачи запроса.

Органы валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право (ч. 2 ст. 23 названного Закона) выдавать предписания об устранении выявленных нарушений в рассматриваемой сфере и применять установленные законодательством Российской Федерации меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

Агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны:

- осуществлять контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

- представлять органам валютного контроля информацию о валютных операциях, проводимых с их участием, в порядке, установленном актами валютного законодательства Российской Федерации и актами органов валютного регулирования.

Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны сохранять, в соответствии с законодательством Российской Федерации, коммерческую, банковскую и служебную тайну, ставшую им известной при осуществлении их полномочий.

Органы и агенты валютного контроля при наличии информации о нарушении актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования лицом, осуществляющим валютные операции, или об открытии счета (вклада) в банке за пределами территории Российской Федерации, санкции к которому применяются в соответствии с законодательством Российской Федерации иным органом валютного контроля, передают органу валютного контроля, имеющему право применять санкции к данному лицу, следующую информацию:

1) в отношении юридического лица - наименование, идентификационный номер налогоплательщика, место государственной регистрации, его юридический и почтовый адреса, содержание нарушения с указанием нарушенного нормативного правового акта, дату совершения и сумму незаконной валютной операции или нарушения;

2) в отношении физического лица - фамилию, имя, отчество; данные о документе, удостоверяющем личность; адрес места жительства; содержание нарушения с указанием нарушенного нормативного правового акта; дату совершения и сумму незаконной валютной операции или указанного нарушения.

Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации, за неисполнение функций, установленных Законом о валютном регулировании, а также за нарушение ими прав резидентов и нерезидентов.