Тема 1. Муниципальное право – отрасль права Российской Федерации
Федеральное государственное образовательное учреждение
Высшего профессионального образования
«ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Юридический факультет
| Рассмотрено и рекомендовано На заседании кафедры муниципального права и управления ЮФУ Протокол №7 «26» апреля 2007 г. Зав.кафедрой д.ю.н., профессор Бондарь Н.С.________________ | УТВЕРЖДАЮ Декан факультета (зам.декана по учебной работе) к.ю.н., профессор Гайков В.Т. __________________________ «___»______________200 г. |
УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС
Учебной дисциплины
«Муниципальное право»
Вузовского компонента цикла ДС
По специальности 021100 ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
Составитель:д.ю.н., профессор Бондарь Н.С.
Ростов-на-Дону
Содержание
Учебно-тематический план 3
Пояснительная записка. 4
Цели и задачи курса. 7
Программа курса «Муниципальное право». 8
Семинарские занятия. 29
Рекомендуемая литература и нормативные акты: 55
Список вопросв для текущего и итогового контроля 60
Формы текущего и итогового контроля. 63
УЧЕБНО-ТЕМАТИЧЕСКИЙ ПЛАН
| № | Наименование тем | Лекции | Семинары | Самостоятельная работа студентов |
| Муниципальное право – отрасль права Российской Федерации | ||||
| Муниципальное право как наука и учебная дисциплина | ||||
| Местное самоуправление – материальная основа (источник) формирования и развития муниципального права | ||||
| Муниципальные институты гражданского общества | ||||
| Муниципальные институты правового положения человека и гражданина в РФ. | ||||
| Местное самоуправление и государственная власть (общая характеристика муниципальных институтов публичной власти) | ||||
| Институты прямой (непосредственной) муниципальной демократии | ||||
| Органы местного самоуправления | ||||
| Экономическая и финансовая основы местного самоуправления | ||||
| Реализация полномочий местного самоуправления | ||||
| Муниципальная служба | ||||
| Гарантии прав и ответственность органов местного самоуправления | ||||
| Местное самоуправление в Ростовской области | ||||
| Итого аудиторных часов |
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
Одним из примечательных явлений в становлении и развитии новой Российской государственности явилось утверждение местного самоуправления как принципиально новой системы организации власти на местах и, соответственно, формирование муниципального права как новой отрасли права Российской Федерации, а также становление одноименной новой учебной дисциплины "Муниципальное право России". Ее изучение предусмотрено теперь в соответствии с Государственным образовательным стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин во всех юридических вузах страны.
Все это требует активизации как научно-теоретических исследований новых явлений российской государственной и правовой действительности, так и разработки широкого комплекса учебно-методических проблем муниципального права как новой учебной дисциплины. Появившиеся в последние годы первые учебники и другие публикации по муниципальному праву следует рассматривать лишь как первые шаги в данном направлении. При этом следует в полной мере учитывать, что развитие законодательной базы местного самоуправления и, соответственно, перспективы дальнейшего формирования муниципального права как новой отрасли российского законодательства во многом определяются, с одной стороны, историческими особенностями российской правовой системы как самостоятельного национально-культурного феномена, национальными особенностями самоуправленческих традиций России и, с другой, готовностью развивающейся новой правовой системы России, ее отдельных отраслей (включая муниципальное право) к интернационализации на основе заимствования современных достижений правовых систем зарубежных демократических государств.
При всей непоследовательности, противоречивости нынешнего этапа развития системы местного самоуправления следует признать, что в формировании институтов муниципального права России достаточно отчетливо проявляется стремление к поиску собственных, национально-специфических форм правовой организации власти на местах, в том числе - с попытками использования (хотя и не всегда успешными) исторических традиций земского, казачьего, иных исторических форм самоуправления населения. Философско-мировоззренческая основа этого – традиционный евразийский антирационализм российской правовой системы, стремление к поиску собственного социального и нравственно-этического смысла в вопросах власти, свободы, справедливости. И это следует воспринимать как реальность, как историческую особенность нашего правового развития, которая имеет объективную социокультурную основу и проявляется (в большей или меньшей степени) независимо от политико-идеологического фона того или иного этапа развития российского общества.
Фактической, материальной основой формирования муниципального права России явилось возрождение и развитие на качественно новой основе местного самоуправления. Вместе с тем автор далек от отождествления отрасли муниципального права с неким «правом местного самоуправления» (как это порой случается). Такое отождествление вольно или невольно присутствует в большинстве научных публикаций и практически во всех изданных до последнего времени учебниках, которые, имея название учебников по муниципальному праву, и в структурном, и в содержательном плане практически полностью привязаны к понятию, истории становления и развития, структуре органов местного самоуправления и т.п. В этом случае признаваемая вроде бы на словах в качестве самостоятельной отрасль муниципального права раскрывается не через систему общественных отношений как предмета муниципального права и соответствующей ему системы институтов данной отрасли, а, в основном, через структурные и, отчасти, функциональные характеристики системы местного самоуправления. Это существенно обедняет муниципальное право, так как его предмет заметно шире чем сама по себе система местного самоуправления. Как видится, что муниципальное право как наука и учебная дисциплина должно раскрываться не через само по себе местное самоуправление и его организационные структуры, а путем анализа реальных институтов данной отрасли как в их статике, так и в динамике, в процессе их реализации и охраны. Ключ к этому – точное определение предмета отрасли муниципального права Предлагаемое понимание данного вопроса (о предмете муниципального права см. далее) позволяет нам, в частности, выделить три крупных блока институтов муниципального права: это, во-первых, муниципальные институты гражданского общества; во-вторых, муниципальные институты правового положения человека и гражданина и, в-третьих, муниципальные институты организации и функционирования публичной власти. Соответственно, анализ этих институтов в статике – это общая часть учебного курса муниципального права (наряду с первыми темами общетеоретического характера); их характеристика в динамике, в процессе реализации и охраны – особенная часть учебного курса.
Конечно, такой подход, скорее всего, не всеми будет воспринят. И, прежде всего, по той простой причине, что выявить и обосновать реально существующие, но находящиеся как бы в скрытой «нормативно-правовой оболочке» действующего законодательства институты права значительно сложнее, чем прокомментировать сам закон (или законы), которые являются весьма удобной, реально осязаемой, но всего лишь внешней формой соответствующих норм и институтов. Вероятно, не в последнюю очередь этим и объясняется тот факт, что большинство учебников по муниципальному праву весьма приближены по своей структуре к структуре Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К тому же нельзя не учитывать, что по состоянию на сегодняшний день муниципальное право России представляет собой, динамично развивающуюся, но находящуюся на стадии становления систему правовых институтов. Оставаясь на почве реальных оценок процессов, происходящих в соответствующей сфере, следует признать, что формирование муниципального права как самостоятельной отрасли права Российской Федерации пока еще не завершилось. Но уже имеется весьма широкий массив муниципально-правовых актов различных уровней (федерального, регионального, местного), составляющих в своей совокупности муниципальное право как отрасль российского законодательства и позволяющих выделить указанные выше три блока (группы) муниципальных институтов. Они активно развиваются и все больше интегрируются в сложную, но единую нормативно-правовую систему самостоятельной отрасли российского права.
Что же касается предмета муниципального права как объективной, материальной предпосылки формирования институтов соответствующей отрасли, то он связан с развитием и функционированием особой сферы общественных отношений, возникших на базе сложившейся системы самоорганизации и самоуправления населения по месту жительства. Это самоуправленческие (муниципальные) отношения, которые определяют всю систему самоорганизации населения; они носят, в своей основе, естественно-исторический характер, составляют генетическую основу, ядро общинного уклада человеческого бытия в российском обществе, являются глубинным источником общинной свободы, муниципальной демократии и местной власти.
Самоуправленческие отношения как главный системообразующий фактор институтов муниципального права представляют собой, своего рода, интегральное поле, обеспечивающее единство публичных и частных интересов на нормативно-правовом уровне. Ведь для реального осуществления самоуправления населения одинаково важное значение имеет и реализация публичных интересов муниципальной власти как власти местного сообщества, и защита каждой конкретной личности, обеспечение ее автономии и неприкосновенности, чести и достоинства как члена местного сообщества.
Тем самым муниципальное право приобретает статус пограничной отрасли между публичным и частным правом. Этим обстоятельством предопределяется и тот факт, что муниципальное право является комплексной отраслью права. Одновременно характеристика самоуправленческих отношений с позиций единства власти и свободы и, соответственно, анализ их правового регулирования на основе сочетания публичных и частных начал в нормах и институтах муниципального права, позволяет выявить важные особенности муниципально-правовых средств (методов) воздействия на соответствующие сферы общественных отношений. В основе муниципально-правовых методов правового регулирования - сочетание императивных и диспозитивных начал.
Исходя из этих концептуальных подходов, разработанных на кафедре муниципального права и управления Ростовского госуниверситета, и подготовлена настоящий учебно-методический комплекс по муниципальному праву, которая прошла апробацию как на юридическом факультете Ростовского госуниверситета, так и в некоторых других вузах Ростова-на-Дону, других городов России.
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ КУРСА
Цель курса «Муниципальное право России» состоит в овладении студентами знаниями об основных институтах муниципального права, современном состоянии развития системы местного самоуправления, его правовых основах.
Достижению этой цели будет способствовать решение следующих задач:
- определение предпосылок и условий формирования отрасли муниципального права как новой отрасли в системе российского права;
- определение особенностей, содержания самоуправленческих отношений как предмета муниципального права;
- уяснение сущности местного самоуправления как материальной основы (источника) формирования и развития муниципального права;
- анализ взаимосвязи понятий «местное самоуправление» и «гражданское общество»;
- изучение муниципальных институтов правового положения человека и гражданина в РФ;
- анализ форм реализации муниципальной власти;
- изучение системы гарантий местного самоуправления.
Программа курса «Муниципальное право»
Тема 1. Муниципальное право – отрасль права Российской Федерации
1. Предмет и понятие муниципального права как отрасли российского права.
Формирование муниципального права – объективная закономерность современного развития российской государственности и ее правовой системы.
Теоретическое обоснование объективных предпосылок и условий формирования муниципального права как относительно самостоятельной отрасли законодательства Российской Федерации. Переход к новой системе организации власти на местах, их муниципализация; децентрализация, перераспределение экономической и политической власти сверху вниз; "отпочкование" общественных отношений в сфере местного самоуправления, объективная необходимость специальных норм и институтов для обеспечения их правового регулирования. Появление нового массива законодательных актов, их систематизация.
Особенности самоуправленческих (муниципальных) отношений как предмета муниципального права.
Единство организационных форм и правового содержания общественных отношений, характеризующих систему самоорганизации населения по месту жительства; их консолидация в качестве предмета муниципального права как самостоятельной отрасли права РФ.
Комплексный локально-территориальный характер общественных отношений, составляющих предмет муниципального права.
Самоуправленческий характер данных отношений, их материальное содержание (единство власти и свободы), внешние границы (вопросы местного значения) и виды: отношения, характеризующие поселенческую (по месту жительства) самоорганизацию населения; отношения, характеризующие систему форм организации муниципальной власти; отношения, возникающие в процессе реализации местным самоуправлением переданных ему государственных полномочий; имущественные (экономические) муниципальные отношения; финансовые муниципальные отношения; отношения, определяющие положение человека в системе местного самоуправления.
К вопросу о наименовании отрасли права: "право местного самоуправления", "местное право", "муниципальное право". Историческое происхождение и содержание понятия "муниципалитет" ("municipium"). Муниципальное право и "советское строительство".
2. Муниципальное право в системе российского права.
Комплексный характер муниципального права.
Сочетание публичных и частных начал в институтах муниципального права.
Значение императивного и диспозитивного методов в муниципально-правовом регулировании.
Содержание связей муниципального права с отраслями публичного и частного права.
Муниципальное право в соотношении с конституционным правом: конституционный характер общественных отношений, определяющих основные начала (принципы) самоорганизации населения; пределы конституционного регулирования в сфере местного самоуправления.
Муниципальное и административное право, основания их разграничения по предмету и методу правового регулирования. К вопросу о муниципальном управлении как отрасли социального управления, его соотношение с муниципальным правом. Критика концепции "местного административного права". Соотношение муниципального права с финансовым правом.
Муниципальное право и отрасли частного права (гражданское, предпринимательское, коммерческое, земельное, экологическое право).
Основные функции муниципального права и его отдельных институтов в современных условиях реформы местного самоуправления и рыночных преобразований.
3. Муниципально-правовые нормы и институты; система муниципального права.
Особенности муниципально-правовых норм; соотношение в их нормативном содержании государственно-властных и общественных (негосударственных) начал. Прямое действие муниципально-правовых норм, государственный характер средств их гарантирования.
Муниципально-правовые институты, их система и виды. Классификация норм и институтов муниципального права. Материальные и процессуальные нормы муниципального права. Управомочивающие, обязывающие, запрещающие; императивные и диспозитивные нормы.
4. Муниципально-правовые отношения, их особенности, субъекты.
Понятие муниципально-правовых отношений как результата муниципально-правового регулирования. Особенности их материального содержания (как носителей ценностей муниципальной демократии), субъектный состав. Специфические субъекты муниципально-правовых отношений; субъекты - носители муниципальной власти; субъекты - участники реализации муниципальной власти; органы государственной власти как субъекты муниципально-правовых отношений. Объекты муниципально-правовых отношений (материальные, нематериальные, личные неимущественные блага).
Классификация муниципально-правовых отношений: по субъектному составу; по материальному содержанию; по объектам.
5. Источники муниципального права, их общая характеристика и особенности.
Понятие источников муниципального права в материальном и формальном (юридическом) смысле. Системность источников муниципального права, внешняя и внутренняя система. Конституционные основы формирования муниципального права, значение Конституции РФ как источника муниципального права.
Международные стандарты в области местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления в системе источников муниципального права, ее значение для науки и практики муниципального строительства в РФ.
Иерархическая структура источников муниципального права.
Федеральное законодательство, пределы нормотворческих полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" – муниципально-правовой акт кодификационного значения, его юридическая сила в системе иных источников муниципального права.
Муниципально-правовое законодательство субъектов Федерации, направления его развития на современном этапе, проблема кодификации; к вопросу о целесообразности разработки муниципальных кодексов субъектов Федерации.
Единство государственного (законодательного) и местного (муниципального) нормативно-правового регулирования в области местного самоуправления. Особенности и виды местных источников муниципального права; значение уставов муниципальных образований как источников муниципального права особого рода, их юридическая природа.
Решения Конституционного Суда РФ как источники муниципального права. Значение отдельных постановлений Конституционного Суда РФ для развития муниципального права.
Значение договоров как источников муниципального права, их виды. Договор - специфический регулятор горизонтальных отношений местного самоуправления; возможность договорных отношений местного самоуправления с органами государственной власти.
Правовые обычаи как источник муниципального права. Значение исторических, национально-этнических, религиозных и иных местных традиций для формирования муниципально-правовых обычаев.