Правила передачи государственного имущества в доверительное управление и в имущественный наем (аренду)

Проблема правового регулирования договора доверительного управления и аренды государственного имущества в современном законодательстве связана с осуществляемыми в нашей стране экономическими преобразованиями. Практика правового регулирования показала, что для нормального развития товарно-денежных отношений наиболее предпочтительной является гражданско-правовая форма. Последняя располагает уникальным, отработанным юридическим инструментарием, обеспечивающим организованность и порядок в общественном производстве без непосредственного соприкосновения с аппаратом государственного принуждения.

Переход к рыночной экономике неизбежно приводит к расширению сферы гражданско-правового регулирования имущественных отношений, складывающихся в различных сферах деятельности.

Происходящие изменения касаются в первую очередь государственной собственности. Несмотря на утрату своего монопольного положения, государство продолжает оставаться крупнейшим собственником. В настоящее время в государственной собственности находятся унитарные предприятия и учреждения, пакеты акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, объекты недвижимости.

В этой связи важнейшей задачей правового, в том числе гражданско-правового, регулирования, остается организация управления государственным имуществом в новых, изменившихся социально - экономических условиях.

В частности, договор аренды позволяет достичь баланса между интересами арендодателя - государства и арендатора - частного собственника. Сохраняя целевое использование государственного имущества и извлекая из него прибыль, арендодатель сохраняет данный объект в своей собственности. В то же время широкие права арендатора предоставляют последнему большие возможности использования этого объекта в имущественном обороте. Самостоятельность арендатора в осуществлении права владения, пользования и распоряжения имуществом в пределах договора аренды обусловлена регулирующим воздействием как законодательства, так и самого договора,

который правами арендатора ограничивает права собственника, а правами собственника - права арендатора. Права арендатора по отношению к правам собственника практически сводятся к сохранению самого титула собственника, а также набору обязательственных правомочий, обеспечивающих возобновление в полном объеме и целостности собственнических прав по окончании аренды и надлежащего внесения арендной платы [25].

За пределами исполнения обязательств по договору арендатор полностью свободен в своей хозяйственной деятельности, а следовательно, и в осуществлении своих имущественных прав.

В Гражданском кодексе РК, являющемся основным источником регулирования арендных отношений, договору аренды посвящена отдельная глава. Структура данной главы построена по такому принципу: сначала излагаются положения, являющиеся общими для всех видов договора аренды, а затем - специальные правила, относящиеся только к соответствующему виду договора аренды (прокат, аренда транспортных средств, зданий и сооружений, предприятия, финансовая аренда).

Если обратиться к нормативным актам, регулирующим арендные правоотношения, то в их числе, наряду с законодательными актами, окажутся документы многочисленных исполнительных органов различного уровня, включая местные органы управления.

В подзаконных нормативных актах порой содержатся интересные и оригинальные законодательные решения. Но не все из них можно признать соответствующими гражданскому законодательству.

Имея в виду рассматриваемую проблему при анализе правил передачи республиканского имущества в имущественный наем (аренду), следует затронуть вопрос о фигуре балансодержателя в арендных отношениях.

Гражданский кодекс Республики Казахстан четко определил соотношение правомочий субъекта права хозяйственного ведения и собственника имущества. Право распоряжения имуществом (в том числе путем сдачи его в аренду), принадлежащим государственному предприятию на праве хозяйственного ведения, принадлежит ему как субъекту хозяйственного ведения (ст. 200 ГК РК).

Что касается учреждений, то собственник не наделяется правами по распоряжению закрепленными за ним на праве оперативного управления зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями (ст. 206 Гражданского кодекса Республики Казахстан). Для того чтобы такое право у собственника возникло, необходимо изъять соответствующее имущество у учреждений.

Таким образом, нормы, содержащиеся в Гражданском кодексе Республики Казахстан, не оставляют никакого места фигуре балансодержателя в арендных отношениях.

Однако анализ законодательства свидетельствует об обратном. Фигура балансодержателя продолжает присутствовать в законодательстве,

регулирующем отношения по аренде государственного имущества. Так, в соответствии с пунктом 2 Правил передачи республиканского имущества в имущественный наем (аренду), утвержденных постановление Правительства Республики Казахстан от 28 сентября 2011 года № 1102, передача в имущественный наем (аренду) объектов осуществляется уполномоченным органом по государственному имуществу и его территориальными подразделениями (далее - наймодатель) по согласованию с балансодержателем объекта.

Согласно ст. 265 Гражданского кодекса Республики Казахстан права, предусматриваемые для защиты права собственности и других вещных прав (ст. 259 - 264 Гражданского кодекса Республики Казахстан), принадлежат также лицу, хотя и не являющемуся собственником, но владеющему имуществом на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному законом или договором. Это лицо имеет право на защиту его владения также против собственника. Из данной статьи можно заключить, что арендатор приобретает соответствующие права как лицо, владеющее имуществом по иному основанию - договору. Однако эта статья позволяет сделать вывод и о том, что соответствующие права может также приобрести балансодержатель как сторона, участвующая в договоре. И если законодательство допускает использование фигуры балансодержателя в договорах аренды государственного имущества, последний, в свою очередь, приобретает соответствующие права, необходимые для защиты имущества, наравне с арендатором. Но тут опять возникает вопрос: каким образом должно происходить регулирование арендных отношений в этом случае и кому в действительности должны принадлежать эти права? Не пострадает ли арендодатель, противостоящий двум равноправным субъектам: арендатору и балансодержателю? Кроме того, гражданское законодательство не содержит ни одной нормы, касающейся прав, обязанностей и ответственности балансодержателя, его функций и назначения.

В данном случае налицо противоречие в законодательстве по вопросу регулирования договора аренды государственного имущества. Это противоречие должно быть устранено исключением из законодательства фигуры балансодержателя. В нормальном, цивилизованном рыночном обороте, к которому мы стремимся, не может быть места пережиткам государственно регулируемой экономики в лице балансодержателя. Участники такого оборота - равноправные партнеры, обладающие необходимым набором прав и обязанностей, несущие самостоятельную имущественную ответственность. Фигура балансодержателя не отвечает указанным признакам, а отношения по аренде государственного имущества как цивилистические вполне укладываются в рамки договора аренды с двумя субъектами - арендодателем и арендатором.

Немаловажным вопросом, волнующим инвесторов, является

стабильность законодательства в Республике Казахстан.

Слово "стабильный" означает "прочный", "устойчивый", "постоянный". [26]

Благодаря устойчивости нормативных предписаний обеспечивается определенность правового положения участников регулируемых гражданским правом отношений и единообразие правоприменения. Это, в свою очередь, оказывает влияние на уровень правосознания субъектов гражданского права. Сочетание указанных составляющих сферы юриспруденции (правовой надстройки) является одним из факторов, обеспечивающих эффективное экономическое развитие.

В соответствии со статьями 74, 75 Закон Республики Казахстан от 1 марта 2011 года «О государственном имуществе» Республиканское имущество в имущественный наем (аренду) и доверительное управление передает уполномоченный орган по государственному имуществу в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан, а коммунальное имущество - местный исполнительный орган в порядке, определяемом местными исполнительными органами областей, городов республиканского значения, столицы.

Таким образом, каждый местный исполнительный орган вправе установить и неоднократно изменять свои, отличные от других, правила передачи имущества в имущественный наем (аренду) и доверительное управление.

Вместе с тем, процедуры привлечения частного бизнеса к эксплуатации и управлению государственной собственностью должна быть устойчивой, не подверженной быстрым и многочисленным изменениям. Лишь тогда она сможет быть эффективным средством формирования и закрепления новой политической и экономической системы страны. "Чехарда" юридических решений, шараханье из стороны в сторону подрывают авторитет законодательства, снижают, а иногда и просто подрывают его созидательный потенциал.

В связи с этим, считаем, что процедурные различия в передаче республиканского и коммунального имущества в доверительное управление и имущественный наем недопустимы, в целях соблюдения принципа стабильности законодательства.

Также, хотелось бы обратить внимание на возможность привлечение частного бизнеса к управлению объектами государственной собственности, не приносящими достаточного дохода для покрытия государственных расходов на их содержание.

Согласно пункту 2 статьи 888 Гражданского кодекса Республики Казахстан доверительный управляющий имеет право на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении имуществом, за счет учредителя (выгодоприобретателя), либо за счет

доверенного имущества, либо за счет доходов от использования доверенного имущества.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 8 стати 75 Закон Республики Казахстан от 1 марта 2011 года «О государственном имуществе» доверительный управляющий имеет право на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении государственным имуществом, только за счет доходов от использования имущества, переданного ему в доверительное управление.

Таким образом, действующая редакция пункта 8 статьи 75 создает препятствие для привлечения частных компаний в сектора экономики не генерирующих доходов, достаточных для покрытия все расходов.

Данное обстоятельство требует глубокого анализа, взвешивание со стороны государственных органов всех «за» и «против» в целях создания механизмов эффективного управления государственным имуществом на основании четко установленных критериев, закрепленных на законодательном уровне.

Считаем возможным внедрение механизмов возмещения расходов доверительного управляющего в пределах предоставляемых объемов услуг, оказываемых за счет бюджетных средств в соответствующей сфере деятельности, т.е. в пределах утвержденных норм расходов.

Аналогичная ситуация сложилась и с выплатой доверительному управляющему вознаграждения, предусмотренного статьей 75 Закона Республики Казахстан «О государственном имуществе». Несмотря на закрепленную в данной норме возможность выплаты вознаграждения доверительному управляющему, ни законом ни каким либо правилом не определен порядок, критерии и методика расчета и выплаты данного вознаграждения. Представляется, что выплата вознаграждения также должна завесить от достижения количественных и качественных показателей и критериев, установленных договором доверительного управления государственным имуществом.

Как правило, все риски при управлении государственным имуществом, в т.ч. инвестиционные, возлагаются на доверительного управляющего.

Вместе с тем, в целях привлечения частных инвесторов, имеющих соответствующую компетенцию и материальные ресурсы для эффективного управления государственным имуществом, необходимо на законодательном уровне установит возможность и порядок распределения рисков сторон договора.

Можно выделить следующие подлежащие урегулированию риски [27]:

- Технико-технологические риски связаны с факторами неопределенности, оказывающими влияние на технико-технологическую составляющую деятельности при реализации проекта, как то: надежность оборудования, предсказуемость производственных процессов и технологий, их сложность,

уровень автоматизации, темпы модернизации оборудования и технологий и т.д.

- Экономический риск связан с факторами неопределенности, оказывающими влияние на экономическую составляющую инвестиционной деятельности в государстве и на деятельность субъекта экономики при реализации инвестиционного проекта в рамках целевой установки достижения общеэкономического равновесия системы и ускорения темпов роста ее валового национального продукта путем выпуска конкурентоспособной продукции на мировом рынке, выбора рационального сочетания форм и сфер производства, осуществления государственных мер по антициклическому регулированию экономики и т.д.

Экономический риск включает в себя следующие факторы неопределенности: состояние экономики; проводимая государством экономическая бюджетная, финансовая, инвестиционная и налоговая политика; рыночная и инвестиционная конъюнктура; цикличность развития экономики и фазы экономического цикла; государственное регулирование экономики; зависимость национальной экономики; возможное невыполнение государством своих обязательств (частичная или полная экспроприация частного капитала, различного рода дефолты, прекращения договоров и другие финансовые потрясения) и т.д.

- Политические риски связаны со следующими факторами неопределенности, оказывающими влияние на политическую составляющую при осуществлении инвестиционной деятельности: выборы различных уровне; изменения в политической ситуации; изменения в осуществляемого государством политического курса; политическое давление; административное ограничение инвестиционной деятельности; внешнеполитическое давление на государство; свобода слова; сепаратизм; ухудшение отношений между государствами, что может плохо отразится на деятельности совместных предприятий и т.д.

- Социальные риски связаны с факторами неопределенности, оказывающими влияние на социальную составляющую инвестиционной деятельности, как то: социальная напряженность; забастовки; выполнение социальных программ. Социальная составляющая, обусловлена стремлением личностей создавать социальные связи, оказывать друг другу помощь, придерживаться взятых на себя взаимных обязательств; ролью, которую они играют в обществе; служебными отношениями; моральными и материальными стимулами; существующими и возможными конфликтами и традициями и т.д.

Предельным случаем социального риска является личностный риск, который связан с невозможностью точного предсказания поведения отдельных личностей в процессе их деятельности и обусловлен человеческим фактором.

- Экологические риски связаны со следующими факторами неопределенности, оказывающими влияние на состояние окружающей среды в государстве, регионе и влияющими на деятельность инвестируемых объектов:

загрязнение окружающей среды, радиационная обстановка, экологические катастрофы, экологические программы и экологические движения как "Green peace" и т.д.

Экологические риски подразделяются на следующие виды:

- техногенные риски, относящиеся к чрезвычайным ситуациям, связанные со следующими факторами: техногенные катастрофы на предприятиях, вызывающие заражение окружающей среды радиоактивными, отравляющими и иными вредными веществами;

- природно-климатические риски связанны со следующими факторами неопределенности, оказывающими влияние на реализацию инвестиционного проекта: географическое расположение объекта; природные катаклизмы (наводнения, землетрясения, штормы и др.); климатические катаклизмы; специфика климатических условий (засушливый, континентальный, горный, морской и т.п. климат); наличие полезных ископаемых, лесных и водных ресурсов и т.д.;

- социально-бытовые риски связанны со следующими факторами неопределенности, оказывающими влияние на реализацию инвестиционного проекта: заболеваемость населения и животных инфекционными заболеваниями; массовые распространения вредителей растений; анонимные звонки о минировании различных объектов и т.д.

- Законодательно-правовые риски связаны со следующими факторами неопределенности, оказывающими влияние на реализацию инвестиционного проекта: изменения действующего законодательства; противоречивость, неполнота, незавершенность, неадекватность законодательно-правовой базы; законодательные гарантии; отсутствие независимости судопроизводства и арбитража; некомпетентность или лоббирование интересов отдельных групп лиц при принятии законодательных актов; неадекватность существующей в государстве системы налогообложения и т.д.