В организации местного самоуправления
Осуществление власти в государстве и обществе связано с территориальным устройством. Каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории для организации наиболее эффективного управления в обществе. Местное самоуправление представляет собой одну из форм осуществления власти на местах, в силу чего необходимо выяснить пространственный, территориальный масштаб, в пределах которого реализуется данный властный институт.
Статья 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относит ряд вопросов, имеющих прямое либо косвенное отношение к территориальной организации различных сфер жизнедеятельности государства и общества. В их числе установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72); а также имеющее важное значение для организации муниципальной власти: режим пограничных зон, обеспечение общественной безопасности (п. «б» ч. 1 ст. 72); природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. «д» ч. 1 ст. 72); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м» ч. 1 ст. 72).
На формирование и развитие территориальной организации субъектов Федерации федеральное законодательство оказывает существенное воздействие. В этой сфере принимаются различные федеральные законы, устанавливающие жесткие требования по решению территориальных вопросов. Например, Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов»[117] урегулировал порядок присвоения наименований и переименования таких географических объектов, как республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, города и иные поселения, районы, волости.
На основе федерального законодательства и в соответствии с ним развивается законодательство субъектов Федерации, регулирующее вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ. Между субъектами РФ существуют различия по величине территории, географическим особенностям, численности и плотности населения, национальному составу. В конституциях (уставах), специальных законах субъектов определяются принципы административно-территориального состава, схемы административно-территориального деления, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проблемам территориальной организации, регулируются иные вопросы[118].
Таким образом, под территориальным устройством понимается сложная система пространственной организации общественных отношений, цель которой обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и сформировать оптимальные условия хозяйственно-экономической деятельности[119].
Местное самоуправление неразрывно связано с территориальным устройством государства. Важнейшим вопросом является определение критериев организации территории, на которой осуществляется местное самоуправление. И если в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» было закреплено, что местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц, то в Положении об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ № 1760 от 26 октября 1993 г., был взят за основу поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления.[120] Очевидно, что в рамках очередного этапа реформы местного самоуправления была предложена реформа территориальной организации местного самоуправления, которую можно назвать многовариантной.
Современное решение вопроса о территориальной основе местного самоуправления связывается, прежде всего, с социально-экономическими факторами: национальным составом населения, демографическими особенностями, культурными традициями, сложившимся транспортным и инфраструктурным единством, традиционным тяготением к каким-либо центрам, социально-бытовая адекватность территории потребностям самоуправления[121]. Заметим, что совпадение «экономических» границ с границей муниципального образования является одним из важнейших условий эффективного хозяйствования[122].
Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ конкретных критериев территориальной организации местного самоуправления не установлено: «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Можно назвать три возможных варианта организации местного самоуправления с позиции согласования этой организации с административно-территориальным устройством в пределах субъекта РФ:
1) совпадение административно-территориального устройства и организации местного самоуправления (Сахалинская область);
2) частичное согласование административно-территориального устройства и организации местного самоуправления (Ленинградская область);
3) обособление административно-территориального устройства и организации местного самоуправления (Свердловская область).
Сложные вопросы территориального устройства местного самоуправления неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Классическими стали Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики о системе органов государственной власти в Удмуртской Республике от 17 апреля 1996 г. и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми об органах исполнительной власти в Республике Коми от 31 октября 1994 г., от 11 ноября 2003 г. по делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области».
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» разделяет муниципальные образования на виды, для каждого из которых определен свой круг вопросов местного значения и особенности системы местного самоуправления. Теперь закреплена двухуровневая территориальная организация местного самоуправления.
Муниципальные территории являются первичным уровнем в системе территориальной организации публичного управления в государстве и составляют его фундамент. Множество самоуправляющихся территорий образуют территорию единого суверенного государства. Взаимодействие всех самоуправляющихся единиц (муниципальных образований) как пространственной формы институирования муниципальной власти приводит к появлению интегративного феномена – государственного суверенитета, не присущего ни одному из элементов сложноорганизованной территориальной системы в отдельности, но только всей системе в целом.
Территориальное развитие местного самоуправления следует воспринимать как процесс укрепления и стабилизации потенциала самоуправляющихся территорий, соединенного с ориентированными на социальные приоритеты системообразующими преобразованиями, например, развитие межмуниципального сотрудничества. Системное регулирование территориального развития выражается в совокупности правовых, политических, экономических воздействий на территории местного самоуправления в целях обеспечения их комплексного и сбалансированного развития и укрепления российской государственности[123].
В заключение данного вопроса следует сформулировать определение понятия «территориальная основа местного самоуправления» как системы правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления: закрепление статуса, границ и состава территории муниципальных образований, а также их преобразования и упразднения.
К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:
- виды муниципальных образований (ст. 2 Закона № 131-ФЗ);
- создание, преобразование и упразднение муниципального образования (ст. 13, 13.1 Закона № 131-ФЗ);
- состав территории муниципального образования, изменение состава территории муниципального образования (ст. 10 Закона № 131-ФЗ, ст. 85 Земельного кодекса РФ);
- границы муниципального образования, порядок их изменения (ст. 11, 12 Закона № 131-ФЗ);
- особенности организации МСУ в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), наукоградах, на приграничных территориях, а также в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и на территории инновационного центра «Сколково» (гл. 10 Закона № 131-ФЗ).