Введение новых механизмов реализации конституционных гарантий в области образования
Ресурсные ограничения развития образования в современном российском обществе обусловливают необходимость руководствоваться следующей логикой – прежде всего следует четко определить государственные обязательства по предоставлению бесплатного образования: структуру, стандарты качества, объемы образовательных услуг, минимальный уровень их финансового обеспечения за счет государственного бюджета. Все, что превышает эти обязательства, может осуществляться при наличии у субъектов Российской Федерации дополнительных финансовых возможностей, либо покрываться за счет внебюджетных средств: заказов предприятий, платы учащихся. Такая логика обусловливает необходимость следующих нововведений.
Должна быть создана система государственных образовательных стандартов, включающая федеральный и региональный (национально-культурный) компоненты. Право образовательных организаций на вариативность образовательных программ сохраняется, но ограничивается обязательностью включения в эти программы государственных стандартов.
Необходимо формирование национальной системы тестирования для обеспечения единства требований к качеству предоставляемых услуг и получаемого образования. С 2001 г. началась апробация механизма проведения единого государственного экзамена (ЕГЭ) для выпускников школ. Экзамен проводится в форме теста, имеющего несколько составных частей. Предполагается, что ЕГЭ заменит вступительные экзамены в вузы. Прием абитуриентов на бесплатное обучение будут осуществляться в соответствии, с оценками, полученными ими по ЕГЭ.
Это нововведение, вызывает множество сомнений и критики. Сомнения связаны прежде всего с возможностью обеспечить объективность проведения тестирования и с адекватностью тестовой формы экзамена задаче выявления способностей абитуриентов. Руководство ряда лучших вузов настаивает на необходимости сохранения собеседования или дополнительного экзамена для поступающих.
Требуется замена механизма бюджетного финансирования организаций общего образования со сметного на финансирование на основе стабильных подушевых нормативов. Такие нормативы могут быть федеральными и региональными. Федеральные нормативы будут служить для расчета потребностей регионов в бюджетном финансировании общего образования. Они должны обеспечивать финансирование обучения на уровне государственных образовательных стандартов и подлежат ежегодному установлению федеральным законом, принимаемым одновременно с федеральным законом о бюджете на очередной год. На региональном уровне будут разрабатываться территориальные нормативы подушевого финансирования образовательных организаций.
Подушевой норматив должен включать преимущественно текущие расходы: на заработную плату, учебные и административно-хозяйственные расходы, расходы на повышение квалификации, на оборудование и текущий ремонт. Частично в нормативе может быть учтена и стоимость коммунальных услуг, однако в отношении части из них это может быть затруднено ввиду большой внутрирегиональной дифференциации их стоимости по образовательным учреждениям. Для большинства общеобразовательных организаций в городской местности должен быть реализован принцип "деньги следуют за учащимся". Это позволит обеспечить более свободный выбор школы учащимися и их родителями и создать условия для развития управляемой конкуренции между школами.
Необходима трансформация механизма финансирования профессионального образования на основе более последовательной реализации принципа "деньги следуют за учащимся". Это будет стимулировать организации профессионального образования к привлечению большего количества учащихся и к приспособлению структуры специальностей, по которым ведется обучение, к потребностям рынка труда.
Учреждения начального профессионального образования целесообразно финансировать аналогично учреждениям общего образования, поскольку государство гарантирует его бесплатность и общедоступность.
В качестве перспективы реформирования механизма государственного финансирования среднего и высшего профессионального образования в настоящее время рассматривается введение государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). По своей экономической сути они являются разновидностью образовательного ваучера. Они должны выдаваться выпускникам школ по итогам единого государственного экзамена, заменяющего выпускные экзамены в средней школе и вступительные экзамены в высшие и средние профессиональные учебные заведения. ГИФО будет гарантировать оплату государством обучения в любом образовательном учреждении в пределах определенной суммы. Учебные заведения получат право самостоятельно устанавливать плату за обучение, и желающие в них учиться должны доплатить за обучение сверх суммы ГИФО. Для обеспечения гарантии бесплатного получения профессионального образования учебные заведения будут обязаны принять определенную долю студентов без взимания дополнительной платы, то есть обучать их только за суммы, гарантируемые ГИФО. Согласно существующим предложениям эта доля должна составить 50%. Внедрение такого механизма финансирования профессионального образования сделает движение финансовых средств зависимым от реального соотношения спроса и предложения на рынке труда, а не от административной оценки потребностей экономики в различных категориях специалистов.
Оппоненты предлагаемого механизма указывают на неизбежность возникновения многочисленных сложностей, связанных с движением финансовых средств. Количество поступающих в каждый конкретный вуз и соответственно размеры его финансирования могут сильно колебаться по годам вне зависимости от реального качества обучения в этом вузе. Сокращение спроса на услуги отдельных вузов приведет к необходимости их закрытия. В тех случаях, когда это единственный вуз в городе, его закрытие может существенно уменьшить доступность высшего образования для жителей данной территории.
Принятию решений о широкомасштабном введении ГИФО будет, как и в случае ЕГЭ, предшествовать его экспериментальная апробация в ряде регионов.
Альтернативой введению механизма ГИФО является совершенствование механизма размещения государственного заказа на подготовку специалистов по разным специальностям. Но результативность движения по этому пути вызывает большие сомнения. Используемый в настоящее время механизм государственных заданий учреждениям профессионального образования по приему обучающихся на бесплатное обучение по различным специальностям обеспечивает учет не столько потребностей экономики, сколько возможностей самих образовательных учреждений. На практике вузы и учреждения среднего профессионального образования действенно влияют на формирование этих заданий, фактически подстраивая их количественные показатели под давно сложившиеся направления подготовки, численность и специализацию профессорско-преподавательского состава. В результате до 40% подготовленных вузами инженеров, до 30% врачей и педагогов не находят работу по специальности после окончания вуза. Изменить сложившиеся механизмы размещения государственного заказа, сделать их прозрачными, обеспечить открытую конкуренцию вузов и принятие решений о распределении средств в соответствии с реальным качеством обучения будет чрезвычайно сложно.
Нуждается в изменении и сегодняшняя фактически уравнительная система распределения стипендий. Необходим переход к системе адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий.