Глава 25. Государственный контроль (надзор) осуществления предпринимательской деятельности
План главы
1. Общие положения о государственном контроле (надзоре).
2. Плановые проверки: организация, основания для проведения, особенности при регулировании отдельных видов деятельности.
3. Внеплановые проверки: организация, основания для проведения, особенности при регулировании отдельных видов деятельности.
§ 1. Общие положения о государственном
контроле (надзоре)
Отношения в области организации и осуществления государственного контроля, а также защита прав юридических лиц и предпринимателей при проведении контрольных и надзорных мероприятий регулируются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Согласно ст. 2 данного Закона государственный контроль (надзор) — это деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
В целях реализации контроля (надзора) проводятся проверки. Проверкой является совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.
Мероприятиями по контролю называются действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.
В ст. 9—12 Закона о государственном контроле определены четыре вида проверок: плановые, внеплановые, документарные, выездные.
В ч. 4 ст. 1 Закона о государственном контроле говорится о двадцати шести видах государственного контроля (надзора), которые проводятся с соблюдением особенностей организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры. Данные особенности устанавливаются федеральными законами, регулирующими соответствующие сферы профессиональной или предпринимательской деятельности.
Больший интерес представляют отдельные особенности государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, в области рекламы, антимонопольного регулирования, лицензирования и деятельностью на территориях особых экономических зон, которые будут нами рассмотрены в ходе изучения вопроса государственного контроля (надзора).
Плановые проверки: организация, основания для проведения, особенности при регулировании отдельных видов деятельности
Согласно ст. 9 Закона о государственном контроле предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.
Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. Проекты ежегодных планов проверяются органами прокуратуры на предмет законности включения в них объектов государственного контроля. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. В ч. 4 ст. 22 Федерального закона № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» указано, что плановая проверка саморегулируемой организации аудиторов осуществляется не чаще одного раза в два года.
Плановые проверки могут проводиться в форме документарной проверки и (или) выездной проверки. При проведении документарной проверки органами государственного контроля проверяются сведения, содержащиеся в документах, в том числе уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, акты предыдущих проверок и иные документы. В случае, если при документарной проверке невозможно удостовериться в полноте представленных сведений, может быть проведена выездная проверка.
Орган государственного контроля уведомляет о проведении плановой проверки не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения.
При осуществлении выездной проверки должностное лицо обязано:
— предъявить служебное удостоверение;
— представить распоряжение или приказ о назначении выездной проверки;
— ознакомить с полномочиями лиц, проводящих выездную проверку;
— ознакомить с целями, задачами, основаниями, видами и объемом мероприятий по контролю, со сроками и условиями проведения проверки.
Согласно ст. 13 Закона о государственном контроле срок проведения каждой из проверок не может превышать 20 рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий — не более чем на пятнадцать часов. В ч. 5 ст. 351 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»[664] указано, что срок проведения проверки также не может превышать двадцать рабочих дней. В исключительных случаях срок проведения проверки может быть продлен руководителем антимонопольного органа, но не более чем на десять рабочих дней. ГрК РФ в ч. 6 ст. 5519 устанавливает срок в 10 рабочих дней с правом продления срока в исключительных обстоятельствах еще на 10 рабочих дней. Часть 8 ст. 251 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О ащите конкуренции» наделяет федеральный антимонопольный орган полномочием по утверждению типовой формы приказа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства. В соответствии с ч. 9 данной статьи срок проведения проверки соблюдения антимонопольного законодательства составляет не более чем один месяц. При этом определено, что срок проведения проверки исчисляется с даты начала ее проведения, указанной в приказе, по дату передачи или направления по почте проверяемому лицу акта проверки. Далее предусмотрено, что в исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, срок проверки может быть продлен на два месяца руководителем антимонопольного органа. Согласно ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[665] плановые проверки, за исключением плановых проверок при осуществлении налогового контроля и таможенного контроля проводятся органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля в виде совместных проверок. Срок проведения составляет не более чем 15 рабочих дней со дня начала ее проведения. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных специальных расследований и экспертиз на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, срок проведения проверки может быть продлен, но не более чем на 10 рабочих дней.
Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:
1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;
2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;
3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.
В отличие от этого общего положения ГрК РФ в ч. 3 ст. 5519 устанавливает следующие основания:
1) истечение одного года со дня внесения сведений о саморегулируемой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций;
2) истечение двух лет со дня окончания проведения последней плановой проверки.
В соответствии с ч. 7 ст. 7 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» предметом проверки является соблюдение субъектом естественной монополии в процессе осуществления своей деятельности требований, установленных в сфере регулирования естественных монополий, в том числе требований к установлению и (или) применению цен (тарифов) в регулируемых сферах деятельности в части определения достоверности, экономической обоснованности расходов и иных показателей, учитываемых при государственном регулировании цен (тарифов), экономической обоснованности фактического расходования средств при осуществлении регулируемых видов деятельности, правильности применения государственных регулируемых цен (тарифов) в сферах естественных монополий, а также к соблюдению стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий. Согласно ч. 8 данной статьи основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение одного года со дня:
— государственной регистрации юридического лица, являющегося субъектом естественной монополии;
— окончания проведения последней плановой проверки субъекта естественной монополии.
В соответствии с положениями ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»[666] основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение одного года со дня:
— выдачи разрешения на эксплуатацию гидротехнического сооружения;
— окончания проведения последней плановой проверки.
Плановые проверки в периоды, не имеющие заранее определенных временных границ или представляющие повышенную опасность для гидротехнических сооружений (периоды паводков, навигации), проводятся в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя органа государственного надзора, которым также устанавливается дата начала и окончания проведения проверки. Срок проведения проверки составляет не более чем тридцать рабочих дней со дня начала ее проведения. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного надзора, проводящих проверку, срок проведения проверки может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) этого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней.
В соответствии с п. 4.5 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» плановые проверки некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, проводятся не чаще чем один раз в год.
Согласно положениям ст. 15.1 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[667] основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение одного года со дня:
1) выдачи юридическому лицу разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне;
2) окончания проведения последней плановой проверки.
Также положением ст. 21 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ «О лотереях»[668] предусмотрено, что основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение одного года со дня:
1) выдачи юридическому лицу разрешения на проведение лотерей;
2) окончания проведения последней плановой проверки.
В соответствии со ст. 20 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»[669] продолжительность проведения плановой проверки не должна превышать месяц. О проведении внеплановой проверки в обязательном порядке уведомляется прокурор субъекта РФ.
Федеральным законом от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»[670] в ст. 27 п. 4 предусмотрены следующие основания для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок:
1) истечение трех лет со дня государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области связи, если их деятельность не подлежит лицензированию;
2) истечение двух лет со дня окончания проведения последней плановой проверки.
Согласно ст. 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» основанием для проведения проверки соискателя лицензии или лицензиата является представление в лицензирующий орган заявления о предоставлении лицензии или заявления о переоформлении лицензии. Основанием для включения плановой проверки лицензиата в ежегодный план проведения плановых проверок является:
1) истечение одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии или переоформлении лицензии;
2) истечение трех лет со дня окончания последней плановой проверки лицензиата;
3) истечение установленного Правительством РФ срока со дня окончания последней плановой проверки лицензиата, осуществляющего лицензируемый вид деятельности в сферах здравоохранения, образования, в социальной сфере.
По окончании проведения проверки составляется акт о проведенной проверке в 2 экземплярах. К акту проверки прилагаются:
— протоколы отбора образцов продукции или заключения проведенных экспертиз;
— в случае выявлении нарушений объяснения работников, на которых возлагается ответственность за нарушения;
— предписание об устранении выявленных нарушений.
Данный акт вручается под расписку об ознакомлении руководителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю. В случае невозможности вручения либо при отказе в ознакомлении акт проверки направляется юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.
Организация, в отношении которой осуществляется проверка, обязана вести журнал учета проверок по типовой форме. Должностное лицо, осуществляющее проверку, обязано осуществить запись о проведенной проверки указав:
— наименование органа государственного контроля, осуществившего проверку;
— дату начала и окончания проведения проверки;
— время ее проведения;
— цели, задачи и предмет проверки;
— правовые основания проведения проверки;
— выявленные нарушения и выданное предписание;
— фамилию, имя, отчество и должность лица или лиц, проводящих проверку, их подписи.
§ 3. Внеплановые проверки: организация,
основания для проведения, особенности
при регулировании отдельных видов
деятельности
Согласно ст. 10 Закона о государственном контроле предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основанием для проведения внеплановой проверки являются:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки. Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подп. «а» и «б» п. 2 ч. 2 ст. 10, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемые к нему документы рассматриваются органом прокуратуры в день их поступления в целях оценки законности проведения внеплановой выездной проверки. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона об ОЭЗ органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля проводят внеплановую проверку резидента особой экономической зоны по истечении двух месяцев с даты выдачи предписания об устранении нарушений. В том случае, если резидент особой экономической зоны не выполняет предписания об устранении нарушений до проведения внеплановой проверки, лицо может быть лишено статуса резидента особой экономической зоны по решению суда на основании заявления органов управления особыми экономическими зонами. Внеплановые проверки проводятся по согласованию с органами управления особыми экономическими зонами (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования ОЭЗ — Минэкономразвития России; наблюдательные советы ОЭЗ). Срок проведения внеплановой проверки не может превышать пяти рабочих дней. Также на территории особой экономический зоны контроль осуществляют налоговые и таможенные органы РФ и уведомляют Минэкономразвития России о выявленных нарушениях. При двух и более существенных нарушениях резидентом особой экономической зоны налогового и (или) таможенного законодательства лицо может быть лишено статуса резидента особой экономической зоны по результатам рассмотрения судом заявления данного федерального органа исполнительной власти. В соответствии со ст. 316 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»[671] внеплановые проверки лицензиата проводятся без согласования с органом прокуратуры, и предварительное уведомление лицензиата о проведении внеплановой проверки не допускается.
По общему правилу о проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом. Не требуется предварительного уведомления в случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. В соответствии с ч. 14 ст. 251 Закона о защите конкуренции предварительное уведомление проверяемого лица о начале проведения внеплановой проверки в случае проверки соблюдения требований ст. 11 (запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов) и ст. 16 (запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ) данного Федерального закона не допускается.
В ст. 351 Закона о рекламе закрепляются:
— особые основания для проведения внеплановых проверок, среди которых необходимо выделить поступление в антимонопольный орган заявлений от любых лиц, включая иных органов власти и средств массовой информации (п. 2 ч. 4 данной статьи), а также инициативное выявление сотрудниками антимонопольных органов нарушения законодательства о рекламе (п. 3 ч. 4 данной статьи);
— запрет предварительного уведомления проверяемого лица о планируемой внеплановой выездной проверке по ряду оснований, к которым относятся случаи, когда внезапность проведения проверки необходима для достижении объективных результатов.
Часть 2 ст. 19 Закона о лицензировании говорит о том, что в отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии, или лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии, лицензирующим органом проводятся документарные проверки и внеплановые выездные проверки без согласования в установленном порядке с органом прокуратуры. Также данным законом установлены дополнительные основания для проведения внеплановой проверки: истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии; наличие ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа.
Контрольные вопросы
1. Раскройте порядок проведения плановой проверки.
2. Какие имеются особенности проведения плановых проверок в отношении отдельных видов предпринимательской деятельности?
3. Раскройте порядок проведения внеплановой проверки.
4. Какие имеются особенности проведения внеплановых проверок в отношении отдельных видов предпринимательской деятельности?
Литература
1. Бут Н. Д., Ларьков А. Н., Паламарчук А. В. Государственный контроль и защита предпринимательства. М., 2009.
2. Капинус Н. И., Телегина Т. В., Аверин М. С., Корректирование планов проведения проверок органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля (на примере территориальных органов Ростехнадзора) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 7.
3. Спектор А. А. Предпринимательская деятельность как объект государственного контроля (надзора) (правовые аспекты): монография. М.: НБ-Медиа, 2012.