Особенности формирования представительных органов муниципального района
Представительный орган местного самоуправления — выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Именно через него каждый гражданин Российской Федерации может реализовать свое конституционное право на осуществление власти на уровне местного самоуправления.
Содержание
[убрать]
· 1 Порядок формирования
· 2 Исключительная компетенция
· 3 Финансирование деятельности
· 4 Досрочное прекращение полномочий
· 5 Правовые акты и литература
o 5.1 Журналы
· 6 Ссылки
Порядок формирования[править | править вики-текст]
Представительный орган является обязательным органом в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования (сельское поселение,городское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район).
Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.
Порядок его формирования устанавливается Уставом муниципального образования и зависит от его вида.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном Федеральным законом;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Как правило, представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек — при численности населения менее 1000 человек;
10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Исключительная компетенция[править | править вики-текст]
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5. определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6. определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7. определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8. определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9. контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
10. принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Финансирование деятельности[править | править вики-текст]
Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.
Досрочное прекращение полномочий[править | править вики-текст]
Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 73 Федерального закона.
Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены:
1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;
2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
3) в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 4 — 7 статьи 13 Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;
4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
5) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с пунктом 1 части 4 настоящей статьи, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.
http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052053056.html
1. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
11. Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.
12. Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.
2. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
3. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
4. Представительный орган муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
5. Представительный орган муниципального района формируется в соответствии с пунктом 2 части 4 настоящей статьи, если иное не установлено в порядке, предусмотренном абзацем вторым настоящей части.
Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке, установленном пунктом 1 части 4 настоящей статьи, оформляется решением представительного органа расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с пунктом 2 части 4 настоящей статьи. Представительный орган муниципального района формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 настоящей статьи, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Решения представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, о поддержке инициативы о формировании представительного органа муниципального района в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 4 настоящей статьи, направляются в представительный орган муниципального района. Представительный орган муниципального района ведет учет данных о рассмотрении инициативы о формировании представительного органа муниципального района в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 4 настоящей статьи, и принимает решение о результатах ее рассмотрения. В решении указываются представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу, количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района, формируемый в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 4 настоящей статьи, и день начала работы указанного представительного органа. Данное решение направляется в представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района.
Установленный в соответствии с настоящей частью порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. В этот же срок представительный орган муниципального района принимает решение о приведении устава муниципального района в соответствие с требованиями части 2 статьи 36 настоящего Федерального закона.
Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке, установленном пунктом 1 части 4 настоящей статьи, может быть выдвинута не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был бы вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. В случае принятия в порядке, установленном настоящей частью, решения о формировании представительного органа муниципального района в соответствии с пунктом 1 части 4 настоящей статьи выборы в представительный орган муниципального района не назначаются.
6. Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек – при численности населения менее 1000 человек;
10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.
7. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
8. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
9. Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.
10. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
11. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
111. Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
12. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.
13. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.
14. Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
15. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.
16. Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 73 настоящего Федерального закона. Полномочия представительного органа муниципального образования также прекращаются:
1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;
2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
3) в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 4-7 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;
4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
5) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.
17. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.
18. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом.
19. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с пунктом 1 части 4 настоящей статьи, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.
1. Представительный орган муниципального образования – коллегиальный орган, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от его имени.
У одного муниципального образования не может быть нескольких представительных органов. Главный признак представительного органа в том и состоит, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное население и уполномочен этим населением на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности.
Однако на практике встречаются и иные примеры. Так, 8 декабря 2008 г. сформирован Совет депутатов Солнечногорского муниципального района Московской области (на основании п. 1 ч. 4 ст. 35 комментируемого Закона) из глав поселений, входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов данных поселений. 1 марта 2009 г. сформирован Совет депутатов Солнечногорского муниципального района Московской области (на основании п. 2 ч. 4 ст. 35 этого же Закона) на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Воспользовавшись правовой коллизией, оба Совета депутатов приступили к осуществлению своих полномочий. Прокурор Московской области обратился в суд с заявлением о признании неправомочным первого состава Совета депутатов Солнечногорского муниципального района (сформированного в декабре 2008 г.). Прокурор ссылался на незаконность формирования этого состава Совета депутатов, поскольку была нарушена процедура формирования: он был создан раньше предусмотренного Законом двухгодичного срока и не на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании.
20 марта 2009 г. Московский областной суд производство по гражданскому делу по заявлению прокурора области прекратил. По мнению суда, заявление прокурора не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку комментируемым Законом предусмотрен количественный критерий неправомочности состава представительного органа, который является единственным. 13 мая 2009 г. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила незаконное определение и возвратила гражданское дело в Московский областной суд для рассмотрения по существу. Повторно рассмотрев дело, Мособлсуд удовлетворил требования прокурора и признал неправомочным Совет депутатов Солнечногорского муниципального района, сформированный в декабре 2008 г. Решение суда вступило в законную силу (По материалам сайта: http://www.mosoblproc.ru.).
В комментируемых положениях содержатся важные нормы, регулирующие правомочность представительного органа, его заседаний. Так, представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% избранных депутатов.
Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе. Согласно ч. 3 ст. 43 комментируемого Закона решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Законом.
2-3. В ч. 2, 3 ст. 35 урегулированы особенности формирования представительных органов поселений. Представительный орган поселений состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Этот орган не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Такая норма применяется в 82 муниципальных образованиях на территории 21 субъекта РФ. При этом 34 муниципальных образования расположены в Дальневосточном федеральном округе, а 25 – в Сибирском федеральном округе. Большая часть таких муниципальных образований расположена на территории Республики Саха (Якутия), Красноярского и Хабаровского краев – 14, 13 и 11соответственно (См.: Хромов Д.Р. Реализация реформы местного самоуправления//Практика муниципального управления. 2008. № 3. С. 7.).
4-5. Формирование представительного органа муниципального района обладает определенными особенностями. Предпринята попытка сделать равным представительство всех поселений, находящихся в границах муниципального района, независимо от проживающего в поселениях населения. При этом ничего не говорится об особенностях представительства в муниципальном районе населения, проживающего на межселенных территориях, непосредственно входящих в состав муниципальных районов.
Комментируемым Законом предусмотрены два варианта формирования представительного органа муниципального района:
– из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов данных поселений (формирование путем делегирования);
– на муниципальных выборах.
Причем “по умолчанию” используется второй способ – формирование представительного органа муниципального района на муниципальных выборах. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района. Данный порядок может быть изменен, но не ранее чем через два года со дня начала работы сформированного таким образом представительного органа муниципального района.
Представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и депутатов, если не менее чем две трети поселений, входящих в состав муниципального района, поддержит это решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении представительного органа населения указывается:
– предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района;
– день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района.
Данные решения представительных органов поселений о поддержке инициативы о формировании представительного органа муниципального района путем делегирования направляются в представительный орган муниципального района. Представительный орган муниципального района ведет учет этих решений и принимает решение о результатах рассмотрения инициативы. В решении представительного органа муниципального района указываются:
– представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу;
– количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района, формируемый путем делегирования;
– день начала работы указанного представительного органа. Данное решение направляется в представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района.
По данным Минрегиона России, в 170 муниципальных районах (9,4% муниципальных районов) представительный орган формируется путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов поселений. Такой способ формирования представительного органа муниципального района применяется во всех муниципальных районах Белгородской, Ленинградской областей, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Татарстан, в 25 из 26 муниципальных районах Ставропольского края. В 1631 муниципальном районе (90,6% муниципальных районов) формирование представительного органа муниципального района осуществляется путем избирания на муниципальных выборах. В 60 субъектах РФ представительные органы всех муниципальных районов формируются на муниципальных выборах. Интересной представляется практика Республики Карелия, Тюменской области, в которых в 60% муниципальных районов представительные органы формируются путем делегирования, а в 40% районов – на муниципальных выборах (Информация Минрегиона России “Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации””.).
В настоящее время в ряде субъектов РФ начинает проявляться тенденция, связанная с попытками перейти от формирования представительного органа муниципального района на муниципальных выборах к формированию путем делегирования. В большинстве случаев это приводит к судебным разбирательствам.
Так, суды признавали законной разную последовательность действий. В одних случаях со ссылкой на ст. 44 комментируемого Закона требуют внесения изменений в устав муниципального района, подразумевая, что данные поправки вступают в силу только после истечения полномочий действующего состава представительного органа муниципального района (См. постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 3 мая 2007 г. “По делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия Решения Суоярвского районного Совета местного самоуправления от 4 июля 2006 г. “Об утверждении изменений и дополнений, внесенных в Устав муниципального образования “Суоярвский район” Республики Карелия” в части внесения изменений в часть 1 статьи 18 этого Устава в связи с обращением Морозовой Галины Георгиевны”.). В других случаях признается законным сначала проведение преобразований, основанных на инициативе поселений, и только потом внесение изменений в устав, фиксирующих новый способ формирования представительного органа (ст. 35 комментируемого Закона) (См. определение Верховного Суда РФ от 8 октября 2008 г. по делу № 4-Г08-35 (Московская область).).
Неоднозначной является позиция судов и при решении вопроса о том, могут ли органы государственной власти субъектов РФ в законах субъектов РФ, регулирующих особенности формирования органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных районов, применять такой способ, как формирование путем делегирования в порядке п. 1 ч. 4 ст. 35 данного Закона (См. определения Верховного Суда РФ от 31 августа 2005 г. по делу № 30-Г05-4 (Карачаево-Черкесская Республика), от 9 марта 2005 г. по делу № 19-Г05-1 (Ставропольский край), от 2 августа 2006 г. по делу № 33-Г06-12 (Ленинградская область).).
Эта коллизия была разрешена в конце 2009 г. путем внесения соответствующих поправок в текст комментируемой части. В настоящее время предусматривается, что данный порядок формирования представительного органа муниципального района (т.е. формирование путем делегирования) закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. В этот же срок представительный орган муниципального района принимает решение о приведении устава муниципального района в соответствие с требованиями ч. 2 ст. 36 комментируемого Закона.
Кроме того, предусматривается, что в случае принятия решения о формировании представительного органа муниципального района путем делегирования выборы в представительный орган муниципального района не назначаются. Эта норма позволит избежать коллизий, связанных с появлением двух представительных органов, сформированных по разным процедурам, как это произошло в Солнечногорском районе Московской области.
6-8. В ч. 6-8 ст. 35 комментируемого Закона содержатся требования к определению численного состава представительных органов. Количество депутатов представительного органа муниципального образования зависит от численности населения муниципального образования и вида муниципального образования.
При этом комментируемый Закон ограничил количество депутатов, которые могут осуществлять деятельность на постоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек – 1 депутат.
По данным Минрегиона России, общая численность депутатов представительных органов составляет 251,8 тыс. человек. Из указанного количества на 1 марта 2009 г. избрано 248,4 тыс. депутатов (98,5%). В городских округах избрано 94,9% депутатов от установленной численности, в муниципальных районах – 97,3, в городских поселениях – 96,6, в сельских поселениях – 98,3%. На постоянной основе работают 7968 депутатов, или 3,2% общего количества избранных депутатов (Информация Минрегиона России.).
9. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. Более подробно о понятии юридического лица, особенностях правового статуса, наделении правами юридического лица см. комментарий к ст. 41.
10. Представительный орган муниципального образования всегда наделялся исключительной компетенцией. Причем по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” исключительная компетенция представительного органа расширена.
Вопросы исключительного ведения представительного органа – это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений в СМИ, на собраниях и сходах граждан и которые имеют право решать только представительные органы муниципальных образований и не вправе решать никакой иной орган (См.: Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Комментарий к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Постатейный. М., 2006. С. 324.).
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
– принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
– утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
– установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
– принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
– определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
– определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
– определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
– определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
– контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
– принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
К сожалению, имеет место коллизия норм действующего законодательства в части определения исключительной компетенции представительного органа. Так, в соответствии с п. 4 ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесено принятие планов и программ развития муниципального образования. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 179 БК РФ долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования. Возникает впечатление, что действует два нормативных правовых акта, противоречащих друг другу.
Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению отмечает, что в законодательстве Российской Федерации не определены понятия “программы развития муниципального образования”, “долгосрочные целевые программы” и “ведомственные целевые программы”. В связи с этим правовое регулирование указанных вопросов может осуществляться муниципальными правовыми актами, в которых могут быть определены четкие признаки, позволяющие разграничить указанные понятия.
По мнению Комитета, понятия “программы развития муниципального образования” и “долгосрочные целевые программы” не являются идентичными. К программам развития муниципального образования могут относиться программы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, а также программы комплексного развития нескольких отраслей экономики и социальной сферы муниципальных образований. Данные программы в отличие от мероприятий, указанных в долгосрочных целевых программах, могут предусматривать общие направления, стратегии и принципы развития муниципального образования, а также механизмы их реализации.
В то же время долгосрочная целевая программа является системой взаимосвязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на решение конкретных проблем в отраслях экономики и социальной сферы муниципальных образований и достижение конечных результатов. При этом данные программы предусматривают расходные обязательства на выполнение конкретных мероприятий, подлежащих исполнению за счет средств местных бюджетов. Поэтому долгосрочные целевые программы могут рассматриваться только как одни из механизмов реализации программ развития муниципального образования и как таковые не должны противоречить данным программам, но должны развивать и конкретизировать их положения (По материалам сайта: http://www.duma.gov.ru.).
11. 111. Перечень полномочий представительного органа муниципального образования, приведенный в ч. 10 ст. 35, не является исчерпывающим. Он может быть расширен (но не сужен) уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральными законами.
Согласно поправкам, внесенным в мае 2009 г., у представительного органа муниципального образования появились новые полномочия, связанные с осуществлением контрольных функций. Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
12. Комментируемая норма устанавливает особый порядок внесения в представительный орган проектов нормативных правовых актов, предусматривающих установление, изменение или отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местных бюджетов. Указанные проекты не могут рассматриваться представительным органом муниципального образования без выраженного мнения по этому вопросу главы местной администрации, к основным обязанностям которого относится распоряжение средствами местного бюджета. Информация об изменении системы распределения средств местного бюджета, формировании местных налогов и сборов должна, безусловно, проходить экспертизу у главы местной администрации.
13. Данные положения предусматривают участие в процессе муниципального правотворчества и главы муниципального образования, который подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, наделен правом вето, т.е. правом отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом. Вместе с тем в случае если квалифицированным числом депутатов такой нормативный правовой акт еще раз был принят представительным органом муниципального образования, то он подлежит подписанию и обнародованию главой муниципального образования. Данная норма также свидетельствует о наличии механизмов сдержек и противовесов между органами местного самоуправления, о фактическом использовании принципа разделения властей.
В правоприменительной практике периодически возникает вопрос о том, может ли глава муниципального образования отказаться от подписания муниципального правового акта в случае, если его вето преодолено. Следует обратить внимание на императивность нормы, содержащейся в комментируемом положении: если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. Имеющиеся примеры реализации данной нормы свидетельствуют о том, что бездействие главы, выражающееся в неподписании (уклонении от подписания) муниципального правового акта, вменяется ему в вину и является основанием правонарушения (более подробно об этом см. комментарии к ст. 74, 741).
14. Подготовка заседаний представительного органа муниципального образования, внесение предложений в повестку дня заседания, решение вопросов текущей деятельности, иные вопросы организации деятельности представительного органа муниципального образования призван осуществлять председатель представительного органа муниципального образования, исполнять полномочия которого может в известных случаях и глава муниципального образования.
Следует отметить, что ненадлежащее выполнение председателем своих функций по организации работы представительного органа может повлечь отрицательные последствия для всего представительного органа муниципального образования.
Так, муниципальный совет Константиновского сельского поселения Ярославской области в декабре 2007 г. был распущен в связи с непроведением заседаний на основании соответствующего закона Ярославской области. Несогласные с таким решением депутаты обратились в суд, утверждая, что вины депутатов в непроведении собрания в течение трех месяцев нет, что обязанности председателя муниципального Константиновского сельского поселения исполнял глава Константиновского сельского поселения, из-за бездействия которого собрание муниципального совета не проходило в течение более трех месяцев. В судебном порядке была подтверждена законность роспуска (См., например, определения Верховного Суда РФ: от 24 декабря 2008 г. по делу № 70-Г08-10 (Ямало-Ненецкий автономный округ), от 13 декабря 2006 г. по делу № 33-Г06-19 (Ленинградская область), от 10 декабря 2008 г. по делу № 83-Г08-13 (Брянская область), от 22 августа 2007 г. по делу № 30-Г07-4 (Карачаево-Черкесская Республика), от 21 марта 2007 г. по делу № 73-Г07-1 (Республика Бурятия), от 27 августа 2008 г. по делу № 1-Г08-59 (Архангельская область), от 15 августа 2007 г. по делу № 45-Г07-14 (Свердловская область), от 12 декабря 2007 г. по делу № 92-Г07-18 (Республика Тыва), от 6 февраля 2008 г. по делу № 45-Г07-20 (Свердловская область), от 24 декабря 2008 г. по делу № 70-Г08-10 (Ямало-Ненецкий автономный округ), от 4 февраля 2009 г. по делу № 35-Г08-17 (Тверская область).).
15. Финансирование деятельности представительного органа осуществляется за счет собственных доходов муниципального образования. Более подробно о классификации расходов бюджетов Российской Федерации см. ст. 19, 21-25 БК РФ. В местных бюджетах отдельной строкой должны быть предусмотрены средства на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования. Это придает представительному органу финансово-экономическую самостоятельность. Исполнение местного бюджета относится к компетенции местной администрации, и вмешательство в данный процесс представительных органов муниципального образования не допускается. Депутаты представительного органа или в большинстве случаев его глава могут распоряжаться только средствами, направленными на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования.
16. Рассматриваемые положения касаются вопроса досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. В комментируемом Законе предусмотрено пять оснований досрочного прекращения, которые связаны с самороспуском, утратой правомочности представительного органа, а также изменением границ муниципального образования или преобразованием муниципального образования.
Дополнительно в этом Законе устанавливается возможность наличия шестого основания досрочного прекращения полномочий представительного органа (если оно предусматривается уставом муниципального образования) – досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.
Решение о самороспуске принимается представительным органом муниципального образования в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Утрата дееспособности представительного органа должна быть подтверждена в судебном порядке и может возникнуть, например, в связи со сложением депутатами своихполномочий (См., например, определение Верховного Суда РФ от 22 августа 2007 г. по делу № 30-Г07-4.). Прекращение полномочий представительного органа в связи с преобразованием или изменением границ осуществляется на основании решения о преобразовании или изменении границ и должно быть урегулировано в соответствующих переходных положениях.
17. Комментируемый Закон устанавливает, что с досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования прекращаются полномочия избранных в его состав депутатов.
18, 19. Нормы данных частей ст. 35 устанавливают сроки проведения выборов в представительный орган муниципального образования, если полномочия такого органа были прекращены досрочно. Согласно ч. 2 ст. 23 комментируемого Закона муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных этим Законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.