Процессуальные формы контроля и надзора в исполнительном производстве

Судебный пристав-исполнитель — активный участник исполнительного производства, имеющий достаточно большие полномочия. Между тем Законом «Об исполнительном производстве», иными нормативными актами устанавливаются различные процессуальные формы контроля и надзора за его работой.

Поначалу понятия «надзор» и «контроль» представляются схожими. Вместе с тем отличие объясняется разным характером проверки и полномочий, которыми располагают контрольные и надзорные органы.1 Предмет надзора, наряду с исполнением законов, представляющим собой активную деятельность по осуществлению предписаний закона, охватывает также и все иные формы реализации права, в том числе и соблюдение законов, которое обычно трактуется как следование запретам, установленным законом. Кроме того, надзор, в отличие от контроля, всегда осуществляется извне по отношению к объектам иных систем.2 Этот последний вывод позволяет нам различать процессуальные формы надзора и контроля в исполнительном производстве и, в частности, за деятельностью судебного пристава-исполнителя.

Полагаем, что можно выделить отдельные процессуальные формы надзора в исполнительном производстве:

1) судебный надзор;

2) прокурорский надзор.

В свою очередь, в исполнительном производстве возможно осуществление следующих процессуальных форм контроля:

1)внутриведомственный контроль;

2) контроль, осуществляемый другими участниками исполнительного производства.

Под судебным надзором в исполнительном производстве следует понимать возможность совершения определенных процессуальныхдействий только при наличии санкции суда (арбитражного суда), а также обязанность суда рассматривать жалобы на действия судебного пристава-исполнителя и иски, вытекающие из отношений по принудительному исполнению.

Следует согласиться с тем, что взаимоотношения судебных приставов-исполнителей с судами общей юрисдикции можно охарактеризовать как процессуальное взаимодействие (процессуальное партнерство) определенных законом государственных органов (судов) и должностных лиц (судебных приставов-исполнителей), направленное на обеспечение интересов правосудия, защиту прав и законных инте-ресов граждан и организаций.1

Процессуальное партнерство судов и судебных приставов-исполнителей складывается по нескольким направлениям.

Во-первых, суд в ходе исполнительного производства принимает важные определения:

• о восстановлении пропущенного срока предъявления исполнительного документа к исполнению (ст. 16 Закона «Об исполнительном производстве»);

• по вопросу о разъяснении судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ (ст. 17 Закона «Об исполнительном производстве»);

• об отложении исполнительных действий на срок более десяти дней (ст. 19 Закона «Об исполнительном производстве»);

• об отсрочке или рассрочке исполнения выданного судом исполнительного документа, изменении способа и порядка его исполнения (ст. 18 Закона «Об исполнительном производстве»);

• о возобновлении исполнительного производства (п. 2 ст. 22 «Об исполнительном производстве»);

• о сокращении установленных законом сроков приостановления исполнительного производства (п. 3 ст. 22 Закона «Об исполнительном производстве»);

• о приостановлении исполнительного производства (ст. 24 Закона «Об исполнительном производстве»);

• о прекращении исполнительного производства (ст. 24 Закона «Об исполнительном производстве»);

1 Настольная книга судебного пристава-исполнителя: Справочно-методиче-ское пособие/Отв. ред. проф. В. В. Ярков. С. 58 (автор главы 4 — М. В. Мешков).

• об обращении взыскания на имущество должника, находящееся у других лиц (ст. 48 Закона «Об исполнительном производстве»);

• о выплате работнику среднего заработка за время вынужденного пр. гула или разницы в заработке за все время со дня вынесения решения о восстановлении работника по день исполнения исполнительного документа (ст. 74 Закона «Об исполнительном производстве»).

Таким образом, суд выполняет ряд процессуальных обязанностей, которые затрагивают сферу исполнительного производства. Однако эти действия суда осуществляются в рамках гражданского или арбитражного судопроизводства и определяются гражданско-процессуальными или арбитражно-процессуальными нормами, а не нормами исполнительного производства. Например, заявление о восстановлении пропущенного срока для предъявления исполнительного документа к исполнению подается в суд, вынесший решение, или в суд по месту исполнения. Заявление рассматривается на судебном заседании. Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте заседания, однако их неявка не является препятствием для разрешения вопроса о восстановлении пропущенного срока. На определение суда по вопросу о восстановлении срока может быть подана частная жалоба (ст. 432 ГПК РФ).

Во-вторых, суд рассматривает жалобы на действия или бездействие судебного пристава-исполнителя (ст. 90 Закона «Об исполнительном производстве»). В случае подачи жалобы она подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде, в зависимости от вида исполнительного документа, по месту нахождения судебного пристава-исполнителя в течение десятидневного срока со дня совершения действия или отказа в совершении действия.

Исходя из смысла Закона «Об исполнительном производстве», в суде могут быть обжалованы следующие Постановления судебного пристава-исполнителя:

• о возбуждении исполнительного производства (ст. 9 Закона «Об исполнительном производстве»);

• о возвращении исполнительного документа (ст. 10, 26, 73 Закона «Об исполнительном производстве»);

• об отложении исполнительных действий (ст. 19 Закона «Об исполнительном производстве»);

• об отказе в розыске должника или его имущества, о взыскании расходов по розыску (ст. 28 Закона «Об исполнительном производстве»);

• обязывающие банк (иную кредитную организацию) осуществить продажу иностранной валюты или перевести денежные средства должника в иностранной валюте в банк (иную кредитную организацию), которые пользуются правом продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации (ст. 47 Закона «Об исполнительном производстве»);

• о взыскании расходов по совершению исполнительных действий, отнесении их на счет федерального бюджета в случаях, предусмотренных Законом «Об исполнительном производстве», а также возмещении органу или лицу, которые их понесли (ст. 84 Закона «Об исполнительном производстве»);

• о наложении штрафа на должника в случае неисполнения без уважительных причин исполнительного документа, обязывающего его совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, в срок, установленный судебным приставом-исполнителем (ст. 85 Закона «Об исполнительном производстве»);

• о наложении штрафа за невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя и нарушение законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве (ст. 87 Закона «Об исполнительном производстве»).

В-третьих, суд рассматривает исковые заявления в случае нарушения требований законодательства об исполнительном производстве. При этом эффективность судебного надзора определяется наличием особой юридической гарантии — гражданской или арбитражной процессуальной формы.

Таким образом, судебный надзор в исполнительном производстве включает в себя три направления: принятие судом определений, оказывающих определенное влияние на исполнительное производство; рассмотрение судом жалоб на действия или бездействие судебного пристава-исполнителя; рассмотрение судом исковых заявлений по вопросам исполнительного производства.

Второй процессуальной формой надзора в исполнительном производстве является прокурорский надзор.

Согласно п. 4 ст. 19 Закона «О судебных приставах», надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.

Необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ», в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор: за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов судебными приставами.

В настоящее время формируется новое направление прокурорского надзора, требующее своего последующего исследования.

Между тем в самом Законе «Об исполнительном производстве» нормы о процессуальном положении прокурора отсутствуют. Такая ситуация недопустима, так как перечисленные выше надзорные полномочия прокурора требуют наличия процессуальных форм их реализации.1 В исполнительном производстве в настоящее время нет действенного механизма реализации указанных полномочий прокурора.

В соответствии с теми правилами, которые существовали до принятия Закона «Об исполнительном производстве», прокурор имел возможность участвовать в исполнительном производстве как одной из стадий гражданского процесса. Однако и по ранее действующему законодательству существовали спорные вопросы участия прокурора в исполнительном производстве. Так, в силу ч. 3 ст. 351 ГПК РСФСР, отсылавшей, в свою очередь, к ст. 4 ГПК РСФСР, право на участие

' Общих положений Закона «О прокуратуре РФ» для осуществления реального контроля за действиями судебного пристава-исполнителя в исполнительном производстве крайне недостаточно.

прокурора в стадии исполнения в форме предъявления исполнительного листа к взысканию предусматривалось лишь в тех случаях, когда дело в суде первой инстанции было возбуждено по иску (заявлению) прокурора. Участие прокурора в исполнительном производстве в форме вступления в него (надзорная форма) следовало из ст. 12 ч. 1 ст. 41 ГПК РСФСР. То есть, с одной стороны, несмотря на участие прокуро-ра в деле в суде первой инстанции, в форме вступления в него (надзорная форма), не было прямого указания на право возбуждения исполнительного производства. С другой стороны, участие прокурора на заключительной стадии гражданского процесса (исполнительном производстве), в форме вступления в исполнительное производство (надзорная форма), не ставилось в зависимость от его участия в деле на предыдущих стадиях, так как в соответствии с ч. 1 ст. 41 ГПК РСФСР прокурор имел право вступить в дело в любой стадии гражданского процесса.

В настоящее время, в связи с изменением места исполнительного производства в системе права России, для повышения роли прокурора было бы целесообразно ввести его в состав лиц, участвующих в исполнительном производстве.

Необходимость участия прокурора в исполнительном производстве обосновывается исходя из того, что прокурор может предъявлять иски:

а) для защиты прав лиц, нуждающихся в ней, но не имеющих воз­

можности осуществления самостоятельной защиты (дети, пре­

старелые, физически немощные и др.);

б) для защиты государственных и общественных интересов как

Представитель государства.

Следовательно, прокурор должен быть наделен правом возбуждать исполнительное производство по таким делам.

В этом случае возникает правомерный вопрос о форме участия прокурора в исполнительном производстве и о его процессуальных правах и обязанностях.

Если вопрос об участии прокурора в исполнительном производстве будет положительно решен законодателем, то прокурор мог бы участвовать в исполнительном производстве в двух формах: в форме возбуждения исполнительного производства и в форме вступления в исполнительное производство. Такие формы участия прокурора в исполнительном производстве легально были предусмотрены, хотя и с некоторыми вышеотмеченными особенностями, при исполнении судебных решений, согласно ГПК РСФСР. Кроме того, необходимо наделить прокурора правами и обязанностями, аналогичными правам и обязанностям сторон.

Учитывая несовершенство законодательства об исполнительном производстве в части прокурорского надзора, Генеральным прокурором Российской Федерации было подписано указание, в котором разъясняется, что органам прокуратуры необходимо осуществлять надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, в частности, за соблюдением закона при осуществлении судебными приставами своих функций, как при обеспечении установленного порядка деятельности судов, так и при исполнении судебных актов и актов других органов; исполнением законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства; законностью постановлений судов по гражданским делам — в части соответствия законам постановлений судов общей юрисдикции по вопросам исполнительного производства.1

Таким образом, судебный и прокурорский надзор являются важными процессуальными гарантами охраны прав граждан и организаций в исполнительном производстве.

Рассмотренные выше процессуальные формы надзора приобретают большую эффективность в совокупности с внутриведомственным контролем и контролем, осуществляемым другими участниками исполнительного производства.

Как уже отмечалось, надзор осуществляется извне по отношению к объектам иных систем. В нашем случае суд и прокуратура организационно составляют самостоятельную систему и осуществляют надзор не только за действиями судебного пристава-исполнителя в исполнительном производстве, но и за другими сферами правовых отношений. В отличие от надзора, контроль в исполнительном производстве означает совокупность процессуальных средств по обеспечению верховенства закона, защиты прав и интересов граждан и организаций, осуществляемых внутри системы исполнительного производства. При осуществлении контроля в исполнительном производстве используются внутриотраслевые процессуально-правовые средства воздействия.

Первым таким средством выступает внутриведомственный контроль, действенность которого приобретает все большее значение. Повышение роли внутриведомственного контроля связано с тем, что организационно сформировалась новая государственная служба — Служба судебных приставов Российской Федерации.

Органы внутриведомственного контроля при осуществлении своих полномочий наделены определенной административной властью.

В соответствии с Законом «О судебных приставах», Министерство юстиции Российской Федерации образует Службу судебных приставов, возглавляемую заместителем министра юстиции Российской Федерации — Главным судебным приставом Российской Федерации.

В Службу судебных приставов входят:

1) Департамент судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации, возглавляемый заместителем главного судебного пристава Российской Федерации;

2) Служба судебных приставов Управления военных судов Министерства юстиции Российской Федерации, возглавляемая заместителем начальника Управления военных судов — главным военным судебным приставом;

3) службы судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации, возглавляемые заместителями начальников органов юстиции субъектов Российской Федерации — главными судебными приставами субъектов Российской Федерации;

4) районные, межрайонные или соответствующие им, согласно административно-территориальному делению субъектов Российской Федерации, подразделения судебных приставов, состоящие из судебных приставов-исполнителей, возглавляемые старшими судебными приставами (ст. 5 Закона «О судебных приставах»).

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов через главного судебного пристава Российской Федерации. Органы юстиции субъектов Российской Федерации осуществляют организационное и методическое руководство деятельностью соответствующих служб судебных приставов через главных судебных приставов субъектов Российской Федерации (ст. 7 Закона «О судебных приставах»).

Таким образом, в настоящее время сформировались достаточно жесткие вертикальные отношения власти и подчинения внутри Службы судебных приставов. Об этом свидетельствует и разграничение полномочий между различными должностными лицами, входящими в ее структуру.

По отношению к судебному приставу-исполнителю, в соответствии с Законом «О судебных приставах», вышестоящими должностными лицами являются: Главный судебный пристав Российской Федерации, главный судебный пристав субъекта Российской Федерации, старший судебный пристав субъекта Российской Федерации, старший судебный пристав подразделения. Поэтому необходимо упомянуть об их компетенции.

Главный судебный пристав Российской Федерации:

• осуществляет руководство деятельностью Службы судебных приставов;

• издает приказы, указания и распоряжения, регулирующие вопросы организации деятельности службы судебных приставов и порядок реализации мер материального и социального обеспечения судебных приставов, обязательные для исполнения всеми сотрудниками службы судебных приставов;

• в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру службы судебных приставов;

• осуществляет финансовое и материально-техническое обеспечение Службы судебных приставов;

• рассматривает жалобы на действия судебных приставов в порядке подчиненности;

• несет предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность за выполнение задач, возложенных на Службу судебных приставов (ст. 8 Закона «О судебных приставах»).

Кроме того, если исполнительные производства в отношении одного и того же должника возбуждены в подразделениях служб судебных приставов различных субъектов Российской Федерации, то они объединяются в сводное исполнительное производство, контролирует которое Главный судебный пристав Российской Федерации (п. 3 ст. 55 Закона «Об исполнительном производстве»).

Главный судебный пристав субъекта Российской Федерации:

• осуществляет руководство соответствующей службой судебных приставов;

• образует подразделения судебных приставов, координирует и контролирует их деятельность;

• назначает на должность и освобождает от должности судебных приставов, организует их профессиональную и специальную подготовку и проводит их аттестацию;

• в случае необходимости перемещает судебных приставов из одних подразделений в другие, в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе;

• в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру подразделений судебных приставов;

• поощряет судебных приставов за успехи в работе и налагает на них взыскания за нарушения трудовой дисциплины;

• осуществляет финансовое и материально-техническое обеспечение судебных приставов;

• организует выполнение приказов, методических указаний и инструкций Министерства юстиции Российской Федерации, а также приказов, указаний и распоряжений Главного судебного пристава Российской Федерации;

• рассматривает жалобы на действия судебных приставов в порядке подчиненности;

• несет предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность за выполнение задач, возложенных на соответствующую Службу судебных приставов (ст. 9 Закона «О судебных приставах»).

Если исполнительные производства в отношении одного и того же должника возбуждены в нескольких подразделениях Службы судебных приставов субъекта Российской Федерации, то они объединяются в сводное исполнительное производство, контролирует которое главный судебный пристав субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 55 Закона «Об исполнительном производстве»).

Старший судебный пристав:

• организует и контролирует работу возглавляемого им подразделения и несет предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность за выполнение задач, возложенных на судебных приставов;

• обеспечивает правильное и своевременное выполнение распоряжений председателя суда, а также судьи или председательствующего в судебном заседании;

• координирует действия судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и специализированных подразделений органов внутренних дел по обеспечению безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса, свидетелей, судебных приставов-исполнителей;

• является распорядителем депозитного счета подразделения су-дебных приставов;

• осуществляет специальные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве (ст. 10 Закона «О судебных приставах»).

Контрольные функции старшего судебного пристава выражаются также в том, что ему предоставлено право утверждения постановлений и актов судебного пристава-исполнителя в установленных Законом «Об исполнительном производстве» случаях. В частности, им утверждаются:

• акт о невозможности взыскания по основаниям, указанным в подп. 3-6 п. 1 ст. 26 Закона «Об исполнительном производстве»;

• постановление о возвращении исполнительного документа взыскателю и возврате ему авансового взноса (п. 3 ст. 26 Закона «Об исполнительном производстве»);

• постановление о розыске должника (п. 1 ст. 28 Закона «Об исполнительном производстве»);

• постановление о взыскании расходов по розыску должника, его имущества и по розыску ребенка (п. 1 ст. 28 Закона «Об исполнительном производстве»);

• постановление об отводе или об отказе в отводе переводчика или специалиста (п. 4 ст. 43 Закона «Об исполнительном производстве»);

• постановление о возвращении исполнительного документа в суд или другой орган, его выдавший (п. 4 ст. 73 Закона «Об исполнительном производстве»);

• постановление о взыскании расходов, отнесении их на счет федерального бюджета, а также возмещении органу или лицу, которые их понесли (п. 4 ст. 84 Закона «Об исполнительном производстве»);

• постановление о наложении штрафа за неисполнение исполнительного документа, обязывающего должника совершить определенные действия или воздержаться от их совершения (п. 4 ст. 85 Закона «Об исполнительном производстве»);

• постановление о наложении штрафа за невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя и нарушение законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве (п. 2 ст. 87 Закона «Об исполнительном производстве»).

Кроме того, старший судебный пристав разрешает (в письменной форме) совершение исполнительных действий с 22 часов до 6 часов в нерабочие дни (п. 4 ст. 12 Закона «Об исполнительном производстве»), а также решает вопрос об отводе судебного пристава-исполнителя (п. 3 ст. 43 Закона «Об исполнительном производстве»).

Таким образом, в настоящее время сформировалась достаточно эффективная система внутриведомственного контроля в рамках службы судебных приставов. Контроль обеспечивается существующей системой соподчинения; главный судебный пристав Российской Федерации — главный судебный пристав субъекта Российской Федерации — старший судебный пристав — судебный пристав-исполнитель. Одновременно с этим контроль в отношении главного судебного пристава Российской Федерации осуществляет министр юстиции Российской Федерации, а в отношении главного судебного пристава субъекта Российской Федерации — министр (начальник управления) юстиции субъекта Российской Федерации.

Второй формой контроля в исполнительном производстве является контроль, осуществляемый другими участниками исполнительного производства. В качестве контролирующих выступают лица, участвующие в исполнительном производстве: стороны (взыскатель, должник), представители сторон, органы государственного управления и местного самоуправления.

Следует согласиться с тем, что было бы правильным и своевременным полнее провести в законе принцип отделения исполнительного производства от гражданского и арбитражного судопроизводства и в связи с этим освободить суды от приостановления, прекращения, отложения исполнительных действий и подобных обязанностей, связанных с исполнительным производством.1

Кроме того, наличие контроля, осуществляемого участниками исполнительного производства, также свидетельствует о возможности реализации вышеназванного предложения.

Указанный вид контроля можно свести к двум основным моментам:

1) лица, участвующие в исполнительном производстве, имеют право подавать жалобы на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя;

2 ) лица, участвующие в исполнительном производстве, имеют право предъявлять иски по различным обстоятельствам, возникающим в отношениях по принудительному исполнению.

Лица, участвующие в деле, кроме общих прав и обязанностей, указанных в ст. 31 Закона «Об исполнительном производстве», имеют и исполняют специальные права и обязанности. Например, право обжаловать действия судебного пристава-исполнителя является важной гарантией контроля со стороны лиц, участвующих в исполнительном производстве. В соответствии со ст. 90 Закона «Об исполнительном производстве», на действия судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительного документа или на отказ в совершении указанных действий (в том числе на отказ в отводе судебного пристава-исполнителя) взыскателем или должником может быть подана жалоба в суд либо в арбитражный суд (в зависимости от вида исполнительного документа) по месту нахождения судебного пристава-исполнителя в 10-дневный срок со дня совершения действия (отказа в совершении действия). В данном случае в отношении любых действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя может быть подана жалоба.

Вместе с тем следует иметь в виду, что правом подачи жалобы в указанных выше случаях могут обладать и представители сторон, если они имеют на это надлежаще оформленные полномочия.

Вопрос о возможности участия в исполнительном производстве органов государственного управления и местного самоуправления в настоящее время Законом «Об исполнительном производстве» до конца не решен. Однако в случае их признания в качестве лиц, участвующих в исполнительном производстве, следует полагать, что органы государственного управления и местного самоуправления будут наделены правами и обязанностями сторон, за некоторым изъятием, а значит, смогут подавать жалобы на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя.

Кроме возможности подачи жалобы, законом предусмотрено, что если судебный пристав-исполнитель причинил вред гражданам и организациям, то он подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 90 Закона «Об исполнительном производстве»). Исходя из общих правил гражданского законодательства, в подобных случаях имущественная ответственность возлагается на государство — Российскую Федерацию (ст. 16, 125, 1064, 1071, др.). От имени Российской Федерации ответчиком выступает не Служба судебных приставов, а Министерство финансов Российской Федерации (ст. 1071 ГК РФ).

Более подробно указанные меры защиты прав граждан и организаций (подача жалоб и исков), в силу особой актуальности и сложности, будут рассмотрены в следующих параграфах этой главы.