Выбор форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством

Общая характеристика экономики социальной сферы, данная в первой главе, включала указание на преимущественное участие некоммерческих организаций в предоставлении населению медицинских, образовательных, культурных, социальных услуг. Но далее, при рассмотрении особенностей экономического устройства отдельных отраслей социальной сферы, внимание концентрировалось лишь на различиях между организациями разных форм собственности. Экономические различия между коммерческими и некоммерческими организациями и разными их формами более детально не обсуждались. Это было оправдано тем, что особенности экономических отношений в отдельных частях социальной сферы проявляются прежде всего в специфике изъянов экономических отношений обмена и в специфике роли государства и применяемых механизмов финансирования поставщиков услуг. Что же касается форм организаций, действующих в этих отраслях, то здесь межотраслевые различия не столь существенны. Поэтому анализ экономических особенностей организаций в социальной сфере целесообразнее провести, рассматривая ее в целом.

Экономическая форма организации – это система прав и ограничений, которыми обладает организация в принятии экономических решений. Двумя разными типами экономических форм являются коммерческая организация и некоммерческая организация. Напомним различия между ними. Коммерческими являются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Они самостоятельно определяют направления деятельности, изменяют структуру производимых товаров и услуг, распределяют получаемую прибыль между своими учредителями (участниками). Некоммерческие организации не делают извлечение прибыли целью своей деятельности и не вправе распределять полученную прибыль между учредителями (участниками).

Зададимся теперь вопросом, в чем состоит экономический смысл различий между коммерческими и некоммерческими организациями при предоставлении услуг, финансируемых государством? Для преодоления изъянов рыночных отношений в социальной сфере и реализации требований социальной справедливости государство берет на себя ответственность за оказание населению определенных видов услуг. Государство организует их предоставление, создавая для этого специализированные государственные организации и финансируя их деятельность, либо выступая в роли покупателя услуг, заключающего контракты с организациями разных форм собственности. Какие экономические формы организаций и в каких случаях государство должно выбирать? Чем обусловливается целесообразность использования коммерческих или некоммерческих организаций для предоставления услуг, финансируемых государством? И имеют ли здесь значение различия между разными формами коммерческих и некоммерческих организаций?

Для ответа на поставленные вопросы рассмотрим сначала общую схему отношений между государством, производителями (поставщиками) и потребителями услуг. Государство, взяв на себя ответственность за обеспечение определенными услугами потребителей, формулирует некоторые требования к характеристикам необходимых услуг (качество, объемы услуг, порядок их предоставления). Требования государства должны, с одной стороны, отражать запросы и ожидания потребителей. С другой стороны, они не сводятся исключительно к запросам и ожиданиям самих потребителей, поскольку могут основываться на более полной информации, учитывать внешние эффекты, представления о социальной справедливости, идеологические и политические факторы, а также ресурсные ограничения. Государство поручает поставщикам предоставление услуг, отвечающих сформулированным требованиям. Но поскольку услуги оказываются потребителям, то государство в лице своих органов, как правило, будет обладать неполной информацией в отношении того, какие услуги производитель оказал в действительности и как они соотносятся с запросами и ожиданиями потребителей. То есть возникает ситуация информационной асимметрии между государством и производителями услуг.

Такая конфигурация отношений описывается в экономической теории как агентские отношения: принципал (государство) поручает другому субъекту – агенту (им выступает поставщик) выполнение некоторых функций, но не может непосредственно наблюдать за их исполнением и обладает неполной информацией в отношении того, какие действия агент совершил или какие он должен был совершить. При этом агент обладает определенной самостоятельностью в принятии решений о расходовании средств и предоставлении услуг.

Агентским отношениям присущ ряд особенностей, учет которых имеет принципиальное значение .для целей нашего анализа.

1. Деятельность агента может отклониться от требований и ожиданий принципала. Их интересы совсем не обязательно совпадают, агент имеет возможность действовать разным образом, а принципал не в состоянии всегда и сразу определить, что именно делает агент и как это соответствует задачам, поставленным принципалом перед агентом.

2. Получение информации, позволяющей судить о степени соответствия деятельности агента требованиям принципала, и контроль за деятельностью агента требуют издержек.

Рис. 9.1. Движущие силы, побуждающие агентов к выполнению требований принципала

Какие силы могут предотвратить отклонение деятельности агента от требований и ожиданий принципала и побуждать к их выполнению? Можно выделить пять главных типов таких движущих сил, разграничив их по типам субъектов, от которых они исходят (см. рис. 9.1):

1) давление принципала;

2) давление конкурентов, выполняющих или способных выполнять аналогичные функции;

3) давление потребителей;

4) давление гражданского общества;

5) внутренняя мотивация агента.

Давление принципала – это его действия по стимулированию и принуждению агента к выполнению требований, установленных принципалом.

Сила давления принципала зависит от:

■ уровня спецификации (т.е. четкости и детальности) требований принципала к деятельности агента;

■ степени контролируемости действий агента – возможностей принципала оценивать степень соответствия между его требованиями к агенту и реальными действиями агента;

■ интенсивности применения принципалом процедур контроля за агентом;

■ характера стимулов, которые принципал предлагает агенту для выполнения своих требований;

■ наличия и характера санкций к агенту за неудовлетворительное выполнение требований принципала;

■ строгости соблюдения самим принципалом установленных им обязательств в отношении агента и строгости применения предусмотренных санкций.

Давление конкурентов – это действия субъектов, выполняющих или способных выполнять агентские функции для принципала, которые направлены на сохранение или перераспределение в свою пользу доходов, получаемых от контрактов с принципалом. С экономической точки зрения конкурентное давление на агента выражается в том, что другие агенты выполняют или предлагают принципалу выполнить искомые функции с меньшими издержками или с более высокой результативностью. Это заставляет каждого агента заботиться о выполнении требований принципала и повышении эффективности своей деятельности.

Давление потребителей – действия с помощью доступных потребителям средств по принуждению агента к предоставлению им услуг, отвечающих запросам и ожиданиям потребителей.

Сила давления потребителей на агента зависит от их возможности:

■ обращаться к принципалу с жалобами на агента (а также от практики рассмотрения таких жалоб);

■ выбирать агента, который организует предоставление требуемых услуг потребителям;

■ непосредственно влиять на доходы агента; например, если потребитель (клиент) частично сам оплачивает услуги агента, то он экономически может принудить агента заботиться о соответствии качества и объема оказываемых услуг запросам клиента.

Давление гражданского общества – это действия локальных сообществ, благотворительных и правозащитных организаций, средств массовой информации и т.д., которые направлены на привлечение внимания к проблемам, создаваемым неудовлетворительной деятельностью агента и иных поставщиков, и на побуждение государства к реализации мер по решению этих проблем. Нужно заметить, что такое давление на поставщиков является весьма сильным в странах с развитой демократией, оно начинает формироваться в странах Центральной и Восточной Европы, но пока мало ощутимо в постсоветских государствах.

Внутренняя мотивация агента определяется интересами руководителей организации и внутренней культурой, существующей в организации. Руководители организации могут ориентироваться на подчинение своих действий увеличению дохода (экономическая мотивация), должностному росту (административная мотивация), достижению профессионального удовлетворения и творческого самовыражения, ценностным представлениям о должном, об общественном благе, о социальной справедливости и т.д.

Обратимся теперь к характеристике требований, предъявляемых государством-принципалом к поставщику-агенту. Исходным для выбора экономической формы организации, с которой целесообразнее иметь дело, становится вопрос о возможности четкого выражения этих требований, или, другими словами, об уровне их спецификации (см. рис. 9.2).

Рис. 9.2. Условия предпочтительности экономических форм поставщиков услуг, финансируемых государством

Допустим, что требования государства характеризуются высоким уровнем определенности (спецификации). Это означает, что они могут быть исчерпывающим образом выражены в количественных показателях или в форме ясных, не допускающих двоякого толкования, описаний качественных характеристик услуг и порядка их оказания для разных категорий потребителей при разных условиях. Формами однозначно определенных требований выступают стандарты качества, инструкции об условиях и процедурах оказания услуг и т.д. Примерами таких ситуаций в социальной сфере являются обслуживание государственного жилого фонда, организация переливания крови.

Если уровень спецификации требований принципала к деятельности агента высок, то они могут быть адекватно отражены в условиях контракта, заключаемого с поставщиком. В таких условиях обычные контрактные отношения между принципалом и агентом и обычный контроль за соблюдением условий контракта достаточны для того, чтобы обеспечить выполнение требований, предъявляемых к соответствующим услугам. Основным типом поставщика при этом может выступать коммерческая организация. Ее преобладающей мотивацией будет экономическая – ориентация на извлечение прибыли. Но вследствие четкости условий контракта издержки контроля за его выполнением будут не слишком высоки; отклонение от условий контракта будет несложно выявить. Поэтому стремление производителя к извлечению прибыли скорее материализуется не в отклонениях от требований и ожиданий принципала, а в повышении эффективности выполняемой деятельности. В свою очередь, давление конкурентов и давление потребителей способны стать дополнительными силами, побуждающими поставщика к неукоснительному выполнению контрактных условий, к предоставлению услуг, отвечающих запросам и ожиданиям потребителей, и к росту эффективности функционирования всей системы обслуживания.

Рассмотрим теперь ситуацию, когда уровень спецификации требований принципала невысок, то есть требования и ожидания принципала в отношении деятельности агента либо не могут быть выражены в виде однозначных требований к характеристикам предоставляемых услуг, либо получение такого описания слишком дорого. Многие виды услуг, предоставляемых в социальной сфере, сложны по содержанию, разнородны, с трудом или вообще не поддаются стандартизации. Потребности в этих услугах также разнородны и зачастую индивидуализированы. Поэтому характеристики требуемых услуг нельзя полностью предусмотреть и однозначно сформулировать в контракте с поставщиком.

В таких условиях у поставщика появляется возможность использовать в своих интересах и в ущерб интересам государства и потребителей преимущества того, что требования к его деятельности недостаточно четко определены в контракте. Если поставщик является коммерческой организацией и взаимодействует с принципалом на контрактной основе, то он может извлекать экономическую выгоду, отклоняясь в своей деятельности от ожиданий и государства, и потребителей – изменяя структуру и ухудшая качество финансируемой государством деятельности. Возможности противодействия таким отклонениям за счет давления конкурентов и потребителей существуют, но могут оказаться ограниченными, если отношения между поставщиками и потребителями характеризуются информационной асимметрией, что как раз типично для отраслей социальной сферы. Тогда, даже конкурируя друг с другом, производители могут извлекать выгоду в ущерб интересам потребителей.

Чтобы этого избежать, нужно ограничить возможности и ослабить само стремление поставщика видоизменять свою деятельность ради извлечения большей прибыли. Это можно пытаться сделать, оказывая давление на поставщика через неформальные социальные связи, увещевая и побуждая его действовать в интересах государства и потребителей. Но если такое давление воздействует исключительно на ценностные установки поставщика, то оно чаще всего будет малорезультативным. Для устойчивого ослабления или ограничения экономической мотивации к извлечению прибыли любыми средствами нужно применять формальные институты.

Таким институтом является статус некоммерческой организации. Он предусматривает ограничение на распределение прибыли организации. Прибыль не может быть распределена между владельцами организации или ее персоналом, а должна быть направлена на развитие деятельности организации. Статус некоммерческой организации предусматривает также ограничения на виды осуществляемой деятельности. Если коммерческая организация вправе заниматься любыми видами деятельности, которые приносят ей прибыль и не требуют получения специальной лицензии, то в учредительных документах некоммерческой организации должны быть указаны конкретные цели ее основной деятельности, отличные от извлечения прибыли. Обычно существуют и ограничения на другие, неосновные виды деятельности. Они устанавливаются, чтобы предотвратить возможное отклонение деятельности некоммерческой организации в пользу более выгодных занятий в ущерб основной деятельности, отвечающей целям ее создания.

Ограничение на распределение прибыли некоммерческой организации, как правило, дополняется формальными или неформальными ограничениями на оплату труда ее персонала. Такие ограничения могут задаваться в государственных некоммерческих организациях посредством прямого регулирования размеров затрат на оплату труда и размеров оплаты труда разных категорий работающих. Ограничения могут быть и неформальными. Рыночная экономика предоставляет информацию о нормальном уровне оплаты труда различных категорий работников. Если в той или иной некоммерческой организации заработная плата работников начинает существенно и систематически превышать уровень оплаты труда работников аналогичных по профилю и масштабам деятельности организаций, это расценивается как признак возможного нарушения организацией запрета на распределение прибыли. Деятельность организации может тогда стать предметом более тщательного контроля, и к ней могут быть применены уже и формальные санкции, вплоть до лишения некоммерческого статуса.

Итак, если требования принципала не могут быть четко определены в контракте, то целесообразно использовать в качестве поставщика искомых услуг некоммерческую организацию. Статус некоммерческой организации ослабляет экономическую мотивацию поставщика к извлечению прибыли и отклонению от ожиданий принципала и ограничивает возможности такого отклонения. Достаточно ли только таких ограничений? Это зависит прежде всего от силы давления потребителей, гражданского общества и силы конкурентного давления.

Рассмотрим ситуацию, когда давление потребителей на поставщика – некоммерческую организацию является или может стать сильным. Это достигается, когда потребители частично оплачивают предоставляемые услуги или тем более когда оплачивают их полностью – за счет выданных им ваучеров. Давление потребителей будет сильным, если у них есть возможность выбора поставщика и наличествует давление на поставщика со стороны его конкурентов. При ограничении возможности выбора потребителей и слабом конкурентном давлении или его отсутствии сильное давление потребителей и гражданского общества может тем не менее иметь место, если существует эффективно действующий механизм рассмотрения жалоб потребителей и реагирования на них. Создание такого механизма и контроль за соблюдением его правил является делом государства.

Примем также, что не поддающиеся четкому определению требования государства к поставщику сводимы к запросам и ожиданиям потребителей.

Примерами предоставления услуг, характеризующихся указанными признаками, могут служить концертная деятельность, уход за престарелыми и инвалидами.

В такого рода ситуации принципалу для реализации своих требований и ожиданий достаточно использования контрактных отношений с некоммерческой организацией, которая по отношению к принципалу и потребителям выступает независимым экономическим агентом, имеющим ограничения на распределение прибыли и на виды осуществляемой деятельности. Экономическую форму организации, обладающей такими характеристиками, можно назвать некоммерческим предприятием.

Обратимся теперь к ситуации, когда имеется или может быть обеспечено сильное давление потребителей, но требования государства к поставщику в части, не поддающейся четкому определению, не сводимы к запросам и ожиданиям потребителей. Требования государства к поставщику будут не тождественны требованиям совокупности потребителей услуг, если имеют место внешние эффекты оказания таких услуг или информационная асимметрия между поставщиком и потребителями. Такие ситуации широко распространены в здравоохранении, образовании, сфере культуры.

В данной ситуации должны быть усилены институты, ограничивающие экономический интерес поставщика и уменьшающие возможность отклонения его деятельности от ожиданий принципала. Это достигается институционализацией представительства интересов государства внутри самой организации. Ее исполнительные органы должны быть ограничены в правах самостоятельного принятия экономических решений. В организации должен иметься коллегиальный орган (правление, попечительский совет и т.п.), в составе которого есть лица, представляющие государство и, возможно, потребителей, но не работающие в самой организации и не получающие вознаграждения за свое участие в работе этого коллегиального органа. Данный орган должен осуществлять функцию контроля за соответствием деятельности организации тем ожиданиям, которые на нее возлагают ее учредители и потребители ее услуг. Для этого он должен быть наделен правами принятия определенных экономических решений. Например, рассмотрения годовых планов финансовой деятельности организации и утверждения отчетов об их выполнении, обсуждения финансовых результатов деятельности организации за более короткие промежутки времени (полугодие, квартал), принятия решений о соответствии уставным целям организации тех или иных видов неосновной деятельности, приносящих доход, и т.п.

Таким образом, поставщиком должна выступать некоммерческая организация с распределенным правом принятия экономических решений – между ее исполнительным органом, коллегиальным органом управления и, возможно, учредителем, если им выступает государство. Эту экономическую форму организации можно назвать общественно контролируемой (публичной) некоммерческой организацией. Финансирование государством деятельности такой организации может строиться как на контрактной основе, так и на основе нормативов затрат, установленных в расчете на одного обслуживаемого (подушевые нормативы) или на результирующие показатели ее работы.

Рассмотрим, наконец, ситуацию, когда требования государства не могут быть однозначно сформулированы в контракте, возможности организации сильного давления со стороны потребителей либо отсутствуют, либо с точки зрения государства такое давление нецелесообразно. Примерами подобных ситуаций являются санитарно-эпидемиологический надзор, оказание медицинской помощи военнослужащим, обучение детей в сельских школах, архивная деятельность.

В этом случае поставщик оказывается мало зависим от потребителей. Следовательно, для того чтобы его деятельность не отклонялась от требований и ожиданий государства, он должен быть сильно зависим от государства в принятии экономических решений. Здесь нужен полный контроль государства за распределением предоставленных средств. Это означает применение административного контроля за тем, какие виды деятельности осуществляются, каковы источники доходов организации и направления расходов. Такая экономическая форма является административно контролируемой некоммерческой организацией (учреждением). Она работает по административным заданиям (командам) государства. Для финансирования такой организации наиболее адекватен метод сметного финансирования.

Зададимся теперь таким вопросом: что произойдет, если для предоставления некоторых услуг государство будет использовать организацию, контроль за деятельностью которой сильнее необходимого? Например, административно контролируемую некоммерческую организацию вместо общественно контролируемой. Форма общественно контролируемой некоммерческой организации адекватна ситуации, когда имеется или может быть обеспечено сильное давление потребителей. Если же в такой ситуации применяется административно контролируемая организация, то избыточные ограничения деятельности организации, ее зависимость от административных команд обернутся ослаблением ее мотивации к адекватному учету запросов и ожиданий непосредственных потребителей и ограниченностью ее возможностей гибко реагировать на изменение этих запросов и ожиданий. Недостаточная чувствительность организации к давлению потребителей будет препятствовать росту эффективности ее деятельности.

Итак, при выборе форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством, ключевыми являются различия между четырьмя экономическими формами организаций:

1) коммерческая организация;

2) некоммерческое предприятие;

3) общественно контролируемая некоммерческая организация;

4) административно контролируемая некоммерческая организация.

Эта типология форм организаций построена по признаку широты прав принятия экономических решений. Между выделенными экономическими формами организаций и конкретными формами организаций, предусмотренными законодательством, существует вполне определенное соответствие (см. табл. 9.1). Установленные законами формы организаций именуются правовыми формами организаций, или организационно-правовыми формами. Рассмотрим теперь подробнее реальные правовые формы, в которых создаются коммерческие и некоммерческие организации.

Таблица 9.1