Организационно-правовые основы деятельности социальных внебюджетных фондов в Российской Федерации

Государственные внебюджетные фонды социально-страхового назначения созданы для реализации конституционных прав граждан.

Право на социальное обеспечение закреплено в Конституции нашей страны от 12 декабря 1993 г., которая провозгласила, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Конкретизация этого положения содержится в ст. 39 Конституции РФ, в соответствии с которой каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом. Конституцией устанавливаются государственные и социальные пенсии. Поощряется добровольное социальное страхование, организация дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Согласно ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Нормы ст. 37 Конституции РФ гарантируют гражданину Российской Федерации защиту от безработицы.

Часть 2 ст. 39 Конституции РФ закрепляет важное правило о том, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Наличие соответствующих федеральных законов является необходимой гарантией для реализации гражданами своего конституционного права на социальное обеспечение.

Признавая право каждого гражданина на социальное обеспечение, Конституция РФ одновременно возлагает на государство обязанность создавать все необходимые условия для осуществления этого права. Закрепление в Конституции РФ гарантий социального обеспечения соответствует положениям таких международных правовых актов, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция о правах ребенка.

На основании Закона РФ от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» бюджетная система стала представлять собой совокупность бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. Таким образом, действовавший ранее в качестве целевого бюджетного фонда фонд государственного социального страхования был выведен из состава бюджетной системы. Необходимо было создавать новые государственные структуры, обеспечивающие конституционные права граждан на социальную защиту.

Был принят Закон РСФСР от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в РСФСР», введенный в действие с 1 марта 1991 г. С этого момента законодательные акты СССР, касавшиеся пенсионного обеспечения, были отменены. Это стало началом пенсионной реформы в нашей стране. В соответствии со ст. 8 названного Закона выплата пенсий осуществлялась за счет Пенсионного фонда РСФСР.

Постановлением Президиума ВС РСФСР 15 января 1991 г. было утверждено Временное положение о Пенсионном фонде РСФСР, а 27 декабря 1991 г. это Положение было утверждено в окончательной редакции. Фонд стал называться «Пенсионный фонд Российской Федерации (России)».

Фонд занятости населения Российской Федерации был образован в соответствии с Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» (от 19 апреля 1991 г.) для формирования и контроля за целевым использованием средств на финансирование мероприятий по содействию занятости населения. Фонд был призван содействовать реализации прав граждан на полную продуктивную и свободно избранную занятость. Фонд занятости не являлся юридическим лицом и действовал от имени службы занятости. С 1 января 2001 г. фонд консолидирован в федеральный бюджет.

Фонды ОМС образованы в соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (от 28 июня 1991 г.) для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования, которая является формой социальной защиты интересов населения в охране здоровья.

Указом Президента РФ от 26 июня 1992 г. № 722 «О фонде социального страхования Российской Федерации» был образован Фонд социального страхования Российской Федерации в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств социального страхования.

Своего рода обобщающим законодательным актом, регулирующим вопросы государственной социальной защиты в Российской Федерации, является Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» (от 16 июля 1999 г.). В соответствии со ст. 16 этого Закона бюджеты фондов обязательного социального страхования не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, их средства изъятию не подлежат. Вместе с тем фонды выступают частью бюджетной системы Российской Федерации. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации бюджеты федеральных государственных внебюджетных фондов находятся на первом уровне бюджетной системы, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов ¾ на втором уровне (ст. 11). В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации государственный внебюджетный фонд ¾ это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13).

Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются:

¨ Пенсионный фонд Российской Федерации;

¨ Фонд социального страхования Российской Федерации;

¨ Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

¨ Территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных (представительных) органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на рассмотрение законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации одновременно с представлением проектов законов субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием законов субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:

¨ единого социального налога, установленного Налоговым кодексом Российской Федерации (часть вторая);

¨ добровольных взносов физических и юридических лиц;

¨ других доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Сбор единого социального налога в государственные внебюджетные фонды и контроль за его поступлением осуществляются налоговыми органами.

Средства государственных внебюджетных фондов расходуются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регулирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется федеральным казначейством.

Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в форме федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение и утверждение законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации в форме закона субъекта Российской Федерации.

Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, в порядке, установленном для соответствующих бюджетов. Такими органами являются Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные законодательные (представительские) органы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для проведения внешнего аудита бюджетов, а также органы исполнительной власти: Министерство финансов Российской Федерации, федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации.

Порядок и сроки представления отчетности государственных внебюджетных фондов, в том числе публикуемой, определяются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации для соответствующих бюджетов.

Таким образом, отчеты об исполнении федеральных внебюджетных фондов представляются в Счетную палату Российской Федерации ежегодно не позднее 1 июня. Счетная палата Российской Федерации анализирует отчеты в течение 1,5 месяца и дает свое заключение. Затем еще 1,5 месяца отчет и заключение рассматриваются Государственной Думой. Следовательно, до 1 сентября отчеты об исполнении внебюджетных фондов должны быть либо утверждены, либо отклонены.

Деятельность внебюджетных фондов в Российской Федерации основана также на соответствующих положениях о фондах, которые утверждаются органами исполнительной и законодательной власти. Кроме вышеназванного Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации в 1993 г. были утверждены Положение о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации, Положение о территориальных фондах обязательного медицинского страхования Российской Федерации, в 1994 г. ¾ Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации.

Задачей Федерального и территориальных фондов ОМС является реализация прав застрахованных на получение бесплатной медицинской помощи. Федеральный фонд ОМС обеспечивает финансовую устойчивость системы, предоставляя дотации территориальным фондам ОМС на финансирование базовой программы ОМС. Территориальные фонды ОМС финансируют по среднедушевым нормативам свои филиалы либо страховые медицинские организации. Последние оплачивают лечебно-профилактическим учреждениям медицинские услуги, оказанные застрахованным.

Задачей Фонда социального страхования РФ является финансирование социальных пособий, компенсирующих потерю заработка работников в связи с их временной нетрудоспособностью (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на воспитание детей в возрасте до 1,5 лет и др.). Фонд также финансирует единовременные и ежемесячные пособия в связи с производственным травматизмом и профессиональными заболеваниями.

Пенсионное обеспечение в Российской Федерации осуществляется в соответствии с федеральными законами «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (от 15 декабря 2001 г.), «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (от 15 декабря 2001 г.), «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (от 17 декабря 2001 г.). В Российской Федерации устанавливаются следующие виды трудовых пенсий: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца. Размер трудовой пенсии по старости складывается из трех частей: базовой, страховой и накопительной. Трудовые пенсии финансируются Пенсионным фондом РФ в форме социального обеспечения за счет бюджетных средств (базовая часть) и в форме социального страхования за счет взносов работодателей и самозанятого населения (страховая и накопительная части).

Обязательное пенсионное страхование организовано на основе двух принципов: солидарного перераспределения (страховая часть трудовой пенсии) и персонального накопления к капитализации страховых взносов (накопительная часть трудовой пенсии). Законодательство предполагает участие в обязательном пенсионном накопительном страховании негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний.

Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению имеют федеральные государственные служащие, военнослужащие, участники ВОВ, граждане, пострадавшие в результате радиационных и техногенных катастроф, нетрудоспособные граждане. Назначаются следующие виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению: пенсия за выслугу лет, пенсия по старости, пенсия по инвалидности, социальная пенсия. Пенсии по государственному пенсионному обеспечению финансируются за счет средств федерального бюджета.

Создание государственных социальных внебюджетных фондов не является единственным направлением организации социальной защиты в нашей стране. Согласно ч. 3 ст. 39 Конституции РФ в России поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Таким образом, предусматривается возможность по инициативе субъектов Федерации, органов местного самоуправления, трудовых коллективов, общественных объединений либо граждан за счет собственных средств предоставлять материальную поддержку отдельным социальным группам или гражданам в дополнение к социальному обеспечению, гарантируемому Конституцией РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 16 сентября 1992 г. №1079 «О негосударственных пенсионных фондах» для улучшения пенсионного обеспечения граждан организации и коллективы граждан могут учреждать пенсионные фонды, не входящие в систему государственного пенсионного обеспечения, и выплачивать из них пенсии в дополнение к государственным.

Государственная Дума 8 апреля 1998 г. приняла Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах», которым утвержден порядок создания фондов, их государственной регистрации и лицензирования, установлены права и обязанности вкладчиков и фондов, способы гарантирования исполнения фондами обязательств по негосударственному пенсионному обеспечению населения, направления размещения пенсионных резервов.

Итак, процесс формирования нового звена российских государственных финансов ¾ внебюджетных фондов шел параллельно с реформированием бюджетной системы и к настоящему моменту в основном завершен. Но их развитие в рамках совершенствования финансового обеспечения способов социальной защиты граждан продолжается и должно стать приоритетной задачей органов государственной власти.