Бюджетные гранты. Эффект лепучки
Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие используют термин «бюджетные гранты». Выделяют следующие типы бюджетных грантов: блочные и категориальные (долевые и недолевые).
Блочный грант поступает в полное распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на любые цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Таковы, например, отчисления от налога на добавленную стоимость и других федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Категориальным называется грант, направляемый в территориальный бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Так, часть ассигнований из федерального бюджета выделяется регионам для финансирования их участия в реализации общегосударственных программ.
Категориальный грант является долевым, если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой грант предназначен. Например, общегосударственная программа может предусматривать, что регионы, которые предпринимают строительство новых шоссейных дорог, получают из федерального бюджета средства, покрывающие 50% стоимости этого строительства. Регион вправе обратиться за подобным грантом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством. Общегосударственный и региональный бюджеты как бы вступают в долю для «приобретения» конкретного общественного блага.
Если этого не происходит, категориальный грант является недолевым. Например, предоставление недолевого федерального гранта на улучшение водоснабжения населенных пунктов региона предполагает, что в связи со значимостью экстерналий или требованиями политики распределения федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локальных общественных благ, а территориальный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства.
Долевые гранты бывают нелимитированными и лимитированными. Нелимитированный грант неограниченно возрастает с увеличением степени достижения цели, для которой он предназначен, и ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Так, центральное правительство может взять на себя обязательство финансировать половину расходов на строительство дорог независимо от его масштабов. Ограничителем суммарных затрат в этом случае служит только мера готовности населения региона оплачивать вторую половину расходов. Блочные и недолевые категориальные гранты практически всегда лимитированы. Ведь у их получателей отсутствовала бы заинтересованность удерживать расходы в разумных пределах, если бы ограничения не накладывались фиксированными размерами грантов.
Для региона бюджетный грант играет примерно ту же роль, что социальная помощь для индивида. Блочный грант подобен помощи в форме денежной выплаты, которую получатель тратит на приобретение наиболее привлекательных для него товаров и услуг. Категориальный грант предполагает «натурализацию» помощи. При прочих равных условиях население региона наиболее заинтересовано в получении блочных грантов.
Бюджетный грант в данном случае является аккордным трансфертом, который не порождает эффекта замещения и связанных с ним потерь эффективности (мы оставляем в стороне воздействие на трудовую активность). Очевидно, что такой трансферт предпочтителен, когда надо решать сугубо перераспределительные задачи, выравнивая возможности регионов, но не является подходящим инструментом воздействия на структуру потребления.
Однако, деньги, поступающие в территориальный бюджет в виде грантов, избыточно «прилипают» к общественному сектору, в силу чего пропорция между личными расходами граждан и расходами бюджета отклоняется от оптимума. Это явление получило название «эффекта липучки».
В основе «эффекта липучки» лежит неполное совпадение предпочтений тех, кто на практике наиболее непосредственно влияет на использование бюджетных грантов, с предпочтениями типичного налогоплательщика. В силу уже известных причин работники государственного и муниципального аппарата склонны скорее к увеличению, чем уменьшению бюджетных расходов. При этом от налогоплательщиков, не располагающих детальной информацией о доходах и расходах бюджета, труднее добиться согласия на повышенное налогообложение их личных доходов, чем на сохранение сложившегося уровня местных налогов при получении гранта.