Управления общественными финансами
Необходимым условием реализации целей деятельности Правительства РФ по обеспечению устойчивого экономического роста и повышению уровня и качества жизни населения является эффективное и ответственное управление общественными финансами, инструментами которого являются государственное финансовое планирование и прогнозирование. Понятие государственного финансового планирования не имеет законодательного закрепления. На основе обобщения и анализа толкования в экономической литературе, его можно определить как целенаправленную деятельность субъекта планирования - органа государственной власти по установлению оптимальных количественных значений соотношения между активами государства и его обязательствами на основе научно-обоснованного прогноза доходных возможностей и необходимости достижения приоритетов и целевых ориентиров развития на определенный период времени.
Важнейшей функцией государственного финансового планирования и прогнозирования в системе управления общественными финансами является управление рисками сбалансированности и устойчивости национальной финансовой системы, как основной предпосылки экономического роста и социального развития. Оно должно предусматривать формирование перечня рисков, оценку вероятности наступления, степени влияния, возможности управления, а также комплекс мер по минимизации и преодолению их последствий. Соответственно, критерием эффективности государственного финансового планирования можно рассматривать достижение показателей, характеризующих состояние финансовой системы государства как устойчивую и стабильную. Основывается государственное финансовое планирование на результатах экономического анализа состояния планируемого объекта в прошедшем периоде, анализе и прогнозировании текущих и инвестиционных возможностей, прогнозировании последствий управленческих решений.
Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» выделяет следующие периоды прогнозирования: долгосрочный – на срок 10 лет; среднесрочный – от 3 до 5 лет; краткосрочный – 1 год.[1] Соответственно, можно разделить и периоды планирования: долгосрочное (стратегическое), среднесрочное (перспективное) и краткосрочное (оперативное) планирование.[2] Назначение долгосрочного и среднесрочного планирования состоит в определении стратегических (перспективных) направлений, приоритетов и целевых показателей развития. Они могут периодически корректироваться в соответствии с изменениями внутренних и внешних факторов и возникающими в связи с ними рисками. Краткосрочное планирование является инструментом оперативного управления и, чаще всего, предназначено для обеспечения оперативных управленческих решений в сфере государственных финансов.
Государственное финансовое планирование осуществляется посредством составления финансовых планов разного уровня и содержания в зависимости от задач и объектов планирования. Основными документами государственного финансового планирования являются бюджеты бюджетной системы – федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов. Как документ финансового планирования, бюджет представляет собой основной финансовый план государства (субъекта Федерации, муниципального образования), в котором устанавливаются и утверждаются в форме закона целевые показатели по объемам доходов, расходов и источникам финансирования дефицита бюджета. В нашей стране основы стратегического планирования и соответствующего ему долгосрочного финансового планирования только формируются, и практически горизонт планирования ограничен трехлетним периодом. В соответствии с бюджетным законодательством среднесрочный - трехлетний период планирования является обязательным для федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Для местных бюджетов БК РФ устанавливает краткосрочное планирование – на один год. В этом случае местной администрацией должен быть составлен и утвержден среднесрочный финансовый план муниципального образования – документ, содержащий основные параметры местного бюджета.
Через параметры бюджетного плана, представляющие собой количественное выражение финансовой политики государства, реализуется общественное назначение бюджета как встроенного регулятора экономики. Конкретные числовые характеристики политики доходов и расходов, установление их определенных соотношений, воплощенные в бюджетном плане, утверждаемом в форме закона о бюджете, позволяют государству добиваться развития всех секторов экономики и социальной сферы, сглаживая «провалы рынка», выравнивая неравенство в развитии отдельных отраслей, территорий и в распределении доходов между различными группами населения. Планируя бюджетные ассигнования на реализацию определённых механизмов взаимодействия государства и бизнеса, государство привлекает частный капитал к реализации крупных проектов, в приоритетные отрасли экономики и в депрессивные регионы. Планируемые соотношения доходных и расходных параметров бюджета оказывают также непосредственное влияние на такие «изъяны» рынка, как инфляция и безработица. Показатели, запланированные в бюджете, имеют значение для всех экономических агентов, они определяют экономическое поведение не только субъектов рынка и получателей средств бюджета, но и населения. Параметры бюджетного плана, прогнозные значения основных макроэкономических показателей, заложенные в основу их расчета, становятся информационной базой для принятия экономическими агентами финансовых решений. С этой точки зрения особенно важен долгосрочный горизонт государственного финансового планирования, как инструмента управления общественными финансами, обеспечивающего прозрачность и предсказуемость финансовых решений государства.
Как способ согласования целей стратегического планирования и мер в области финансовой политики и для обеспечения результативного и эффективного использования финансовых ресурсов при осуществлении регулирования социально-экономических процессов, в современную практику внедряется программный формат государственного финансового планирования. Бюджетный план, основанный на государственных программах, предполагает: четкую взаимосвязь целей и средств их достижения; увязку приоритетов бюджетной политики и институциональных преобразований, а также повышение эффективности и результативности расходования государственных средств, направляемых на реализацию приоритетов долгосрочного социально-экономического развития (рис. 1.1.1).
| Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов |
| Прогноз долгосрочного социально-экономического развития до 2030 года |
| Документы стратегического планирования |
| Государственные программы |
| Прогноз социально-экономического развития на 3 года |
| Бюджетное послание Президента РФ |
| Основные направления бюджетной и налоговой политики |
Рис. 1.1.1. Взаимосвязь документов стратегического планирования и прогнозирования с бюджетным планированием
К финансовым планам оперативного характера, лежащим в основе бюджетного процесса и формируемым органами власти для определенных целей, относятся: сводная бюджетная роспись, бюджетные росписи ГРБС и РБС, а также кассовый план.
Сводная бюджетная роспись является оперативной базой исполнения бюджетов и представляет собой документ, который составляется и ведется финансовым органом или органом управления государственным внебюджетным фондом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета на основании утвержденного бюджета. Утверждение показателей сводной бюджетной росписи осуществляется по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов либо по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов. При внесении изменений в закон о бюджете, корректируются и показатели сводной бюджетной росписи. В установленных БК РФ случаях в него могут быть внесены изменения в соответствии с решением руководителя финансового органа без внесения изменений в закон о бюджете.
На основании ассигнований, утвержденных Сводной бюджетной росписью и утвержденных Минфином России лимитов бюджетных обязательств, формируются бюджетные росписи ГРБС[3] – документ по назначению, структуре и составу показателей аналогичный Сводной бюджетной росписи, в котором осуществляется распределение бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств между своими нижестоящими распорядителями и подведомственными учреждениями. На основании доведенных данных учреждениями осуществляется уточнение проектировок сметы расходов или плана финансово-хозяйственной деятельности и их утверждение. Таким образом, посредством формирования сводной бюджетной росписи и бюджетных росписей ГРБС и РБС, при помощи существующего механизма доведения показателей этих документов до получателей бюджетных средств, а также до бюджетных и автономных учреждений, реализуется возможность осуществления оперативного планирования и исполнения бюджетных показателей на всех уровнях управления.
Важным инструментом оперативного управления общественными финансами является кассовое планирование и прогнозирование средств бюджета, целью которого является исключение или сведение к минимуму возможности кассового разрыва между денежными средствами на едином счете бюджета и его обязательствами, то есть управление ликвидностью счета. Кроме того, оперативное прогнозирование позволяет государству получать доход и решать задачи по регулированию уровня ликвидности банковской системы путем размещения свободных остатков бюджетных средств на банковских депозитах. Результаты кассового планирования и прогнозирования средств бюджета отображаются в кассовом плане, под которым в соответствии с законодательством понимается прогнозкассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. Кассовый план по исполнению федерального бюджета формируется на текущий финансовый год с помесячной детализацией и на текущий месяц с детализацией по рабочим дням в соответствии с Порядком, установленным Приказом Министерства финансов РФ.[4] Его составление и ведение осуществляет Федеральное казначейство. Функция кассового планирования средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов реализуется соответствующими финансовыми органами на собственной нормативно-методической базе.
Государственными и муниципальными учреждениями для осуществления своей финансово-хозяйственной деятельности также формируются финансовые планы: казенными учреждениями – в виде бюджетной сметы; бюджетными и автономными учреждениями - в виде плана финансово-хозяйственной деятельности. Бюджетная смета казенного учреждения – это документ, в котором определяются объем и направления использования бюджетных средств, выделенных учреждению на реализацию его функций. Смета составляется на очередной финансовый год или трехлетний период по подразделениям КОСГУ на основе информации, доведённой до учреждения в виде лимитов бюджетных обязательств.[5] Все планируемые поступления и выплаты бюджетных и автономных учреждений отражаются в плане финансово-хозяйственной деятельности, составляемом ими на трехлетний период по форме, утвержденной органом власти, исполняющим функции и полномочия учредителя.[6] В нем отражаются поступления из всех источников: из бюджета – в форме субсидий на выполнение государственного задания, иные цели и бюджетные инвестиции; от внебюджетной деятельности – от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности. Направления использования средств, помимо субсидий на иные цели и бюджетные инвестиции, бюджетные и автономные учреждения определяют и утверждают в плане финансово-хозяйственной деятельности самостоятельно.
Проблемой современного периода развития является отсутствие нормативно-методического обеспечения и практики долгосрочного бюджетного планирования, которое позволяло бы решать задачи по обеспечению условий для долгосрочной сбалансированности и устойчивости федерального бюджета. Решением этой проблемы должно стать использование в бюджетном процессе долгосрочного бюджетного прогноза – Бюджетной стратегии – документа, включающего в себя: основные параметры бюджетной системы Российской Федерации; уровня государственного и муниципального долга; положения бюджетной, долговой и налоговой политики в долгосрочном периоде; предельные объемы («потолки») расходов на реализацию государственных программ; показатели, характеризующие риски для бюджетной системы, формирование и обоснование мер по их предотвращению.[7] Для федерального уровня диапазон бюджетного прогнозирования предусматривается до 18 лет, для регионального – не менее 12 лет. Предполагается, что формирование муниципальными образованиями бюджетных прогнозов на шестилетний период будет оставлено на их усмотрение.
Благодаря такому содержанию, основное назначение бюджетного прогноза видится в том, что он будет обеспечивать корреляцию между целями социально-экономической политики, получившими отражение в государственных программах, и финансовыми ресурсами, выделяемыми на реализацию этих целей в долгосрочном периоде и в соответствии с бюджетными проектировками на трехлетний период. Утверждение предельных размеров расходов по государственным программам на каждом этапе долгосрочного планируемого периода, учитывающих изменения бюджетно-налоговой политики в зависимости от диагностируемых для бюджетной системы рисков и мер по их предотвращению, обеспечивает предсказуемость и возможность устанавливать, достижимые в рамках заданных объемов финансовых ресурсов, индикаторы целей – количественные показатели результативности.
1.2. Инструментарий финансового планирования и прогнозирования
Обоснование показателей финансовых планов осуществляется в рамках финансового прогнозирования, которое понимается как опирающаяся на определенную научно-методологическую базу деятельность по определению возможного объема финансовых ресурсов и потребности в них в прогнозируемом периоде для реализации целей государственной политики. Финансовое прогнозирование можно рассматривать как необходимый элемент и первоначальный этап в процессе финансового планирования. На практике итогом процесса прогнозирования является справочная информация – база для осуществления финансового планирования. Результаты же государственного финансового планирования оформляются в виде плана – документа утверждаемого нормативным правовым актом (законом, приказом), показатели которого носят характер целевых установок.
Финансовый прогноз разрабатывается с учетом необходимости достижения целей финансовой политики государства и исходя из различных сценарных условий социально-экономического развития. Одним из основных документов системы стратегического планирования является Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Он определяет направления и ожидаемые результаты социально-экономического развития страны в долгосрочной перспективе, формирует единую платформу для разработки долгосрочных стратегий, целевых программ, а также прогнозных и плановых документов среднесрочного характера.[8] Этот документ предусматривает различные сценарные условия развития и базируется на подготовленных на их основе прогнозных материалах федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Именно на основании этого документа предполагается разработка и ведение долгосрочного бюджетного прогноза, обеспечивающего синхронизацию целей и задач государственных программ с их финансовым обеспечением.
Программой повышения эффективности управления общественными финансами[9] в числе ограничений и нерешенных проблем в сфере управления общественными финансами называется отсутствие регламентированной процедуры формирования и использования в бюджетном процессе и при разработке документов стратегического планирования прогнозов социально-экономического развития, а также недостаточность трехлетнего горизонта социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования.
Государственное финансовое планирование и прогнозирование включает ряд этапов. На первом из них проводится экономический анализ (горизонтальный, вертикальный, трендовый, факторный), который позволяет определить процент выполнения показателей отчетного периода, выявить резервы увеличения доходов и оптимизации расходов, проследить динамику финансовых показателей и сделать на этой основе выводы на будущие периоды. На втором этапе осуществляется расчет планируемых или прогнозируемых показателей – конкретных значений финансовых ресурсов с применением определенных методов и моделей. На третьем - составляется финансовый план или прогноз как документ, отражающий результаты процесса планирования и прогнозирования. Составление финансового плана основано на соблюдении принципа баланса финансовых ресурсов и потребности в них. При этом надо исходить из необходимости оптимизации плановых решений, что предполагает построение различных вариантов и выбор из них наиболее оптимального, с точки зрения установленных критериев (максимум доходов бюджета; результативность расходов бюджета; экономическая эффективность расходов и другие).
Государственное финансовое прогнозирование условно можно разделить на следующие взаимообусловленные составляющие: прогнозирование доходов на основе долгосрочного прогноза макроэкономических показателей с применением современных методов и моделей; прогнозирование расходов (правильнее сказать – планирование, поскольку в этом случае мы не просто предвидим объемы, а устанавливаем их директивно), опирающееся, в том числе, на прогнозные показатели по доходам; прогнозирование поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, инструментарий которого анализируется в главе 6. Рассмотрим первые две составляющие по отдельности.