Понятие и основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов

Выполнение задач и функций государства требует обеспече­ния финансовыми ресурсами. Поэтому в собственность и распо­ряжение государства направляется часть национального дохода страны в виде различных денежных платежей и поступлений. В результате оно располагает своими доходами, т.е. государст­венными доходами. Они находятся в собственности РФ и ее субъектов. Распоряжаются ими соответствующие органы госу­дарственной власти. Помимо этого собственными доходами рас­полагают муниципальные образования. Это муниципальные (местные) доходы, являющиеся муниципальной собственнос­тью (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ), распоряжение и управление которыми осуществляют органы местного самоуправления.

В процессе формирования государственных и муниципальных доходов в распоряжение соответствующих органов привлекается часть чистого дохода, создаваемого в различных областях общест­венного производства, основанного на разных формах собствен­ности — частной, государственной, муниципальной, обществен­ной. Помимо этого, государство и муниципальные образования используют для формирования своей финансовой базы и часть личных доходов граждан, полученных ими в связи с трудовой или предпринимательской деятельностью, от вложения средств в ценные бумаги, от использования имущества и т.д. Источники формирования государственных и муниципальных доходов явля­ются результатом имеющей законодательную основу деятельное-

298 Глава 13. Понятие, система и основы правового регулирования доходов

§ 2. Система государственных и муниципальных доходов

ти юридических и физических лиц в разных областях производ­ства, иных сферах общественной жизни.

В формировании доходов государства и муниципальных обра­зований участвуют все звенья финансовой системы. По материаль­ному содержанию структура государственных и муниципальных доходов представляет совокупность отдельных видов денежных платежей и поступлений, объединенных в определенную систему.

Итак, государственные доходы — это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и пере­распределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания фи­нансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осу­ществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также для функционирова­ния государственных органов.

Муниципальные (местные) доходы также представляют часть национального дохода и служат созданию финансовой ос­новы местного самоуправления, используются для решения во­просов местного значения, исходя из интересов населения соот­ветствующей территории.

Государственные и муниципальные доходы находятся соответ­ственно в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований. Распоряжаются ими соответствую­щие органы государственной власти или местного самоуправле­ния.

Государственные доходы зачисляются в различные государ­ственные денежные фонды: федеральный и региональные бюд­жеты, внебюджетные целевые государственные фонды. Муни­ципальные (местные) доходы поступают соответственно в муниципальные денежные фонды — местные бюджеты и внебюд­жетные фонды. Часть доходов остается в распоряжении государ­ственных или муниципальных предприятий.

Законодательством и иными правовыми актами, основанными на конституционных нормах, определяются виды государствен­ных и местных доходов, их система, правовой режим.

В связи с преобразованиями в экономике, а также во взаимо­отношениях между федеральными органами власти и субъектами Федерации, развитием местного самоуправления произошло об­новление этого законодательства: приняты новые нормативные акты как общего значения по вопросам государственных и мест­ных доходов, так и по конкретным их видам.

К числу актов общего значения относятся Бюджетный и Нало­говый кодексы РФ, Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»¹, действующий час­тично до полного введения в действие НК РФ. БК РФ содержит нормы о распределении бюджетных доходов в бюджетной систе­ме, Федеральный закон «О бюджетной классификации»² группи­рует их по видам. Урегулировано привлечение государственными и муниципальными образованиями заемных средств³, определен' ны источники финансовых ресурсов, используемых для инвести­ций, в том числе предприятиями⁴ и т.д.

Полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуп­равления по формированию соответствующих финансовых фондов и их источников определены в Бюджетном и Налоговом кодексах РФ, законах: «Об общих принципах организации местного само-

' управления в Российской Федерации»⁵, «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»⁶ и др.

_; Наряду с этим действуют законодательные и другие правовые акты о различных видах налогов, сборов, пошлин и иных поступ­лений, зачисляемых в состав государственных или местных дохо-

: дов. Помимо федеральных, к ним относятся акты регионального

;и муниципального уровней, принимаемые соответственно разгра­ничению предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

§ 2. Система государственных и муниципальных доходов

Разнообразные виды государственных и муниципальных до-^ходов объединяются в определенную систему.

Система государственных и муниципальных доходов — это ^совокупность различных видов денежных платежей (поступле-(:ний) в собственность государства и муниципальных образова-

¹ ВВС. 1992. № 11. Ст. 527; Российская газета. 2002. 30 июля.

² Новую редакцию Закона см.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. |Ст. 3437; 2002. № 19. Ст. 1796.

-' См.: Федеральный закон от 20 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии госу-|дарственных и муниципальных ценных бумаг» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.

⁴ См.: Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. «Об инвестиционной дея-|тельности в форме капитальных вложений» // СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096; 2002. 2. Ст. 143.

СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; 1997. № 12. Ст. 1378; 1|2000. №32. Ст. 3330.

⁶ СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4464; 1999. №28. Ст. 3492.

300 Глава 13. Понятие, система и основы правового регулирования доходов

ний, основанная на единых основных правовых принципах ее фор­мирования и функционирования, и имеющая свою объективно обусловленную структуру.

Соответственно российскому законодательству системе, госу­дарственных и муниципальных (местных) доходов свойствен принцип единства. Он выражается в том, что в федеральном за­конодательстве определяются виды государственных и местных доходов, принципы их распределения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Поэтому при на­личии соответствующих источников в стране повсеместно исполь­зуются одни и те же виды денежных поступлений. Федеральным законодательством предусмотрено и распределение доходов по уровням — федеральному, субъектов Федерации и местному. Оно же определяет основы правового режима доходов субъектов Фе­дерации и муниципальных образований. В связи с этим правовая основа образования государственных и местных доходов помимо законодательства РФ включает и правовые акты государственных органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуп­равления. Исходной основой всех этих нормативных актов слу­жит Конституция РФ.

Источники и виды государственных доходов, а также значе­ние каждого из них зависит от экономической системы страны. Основополагающими для формирования состава государственных и местных доходов выступают нормы Конституции РФ (ст. 8, 35), закрепляющие как основу экономической системы разнообразие форм собственности, обеспечение им со стороны государства рав­ной защиты, гарантии собственности граждан, создаваемой в ре­зультате их участия в общественном производстве, ведения собст­венного хозяйства, получения иных доходов на условиях, не противоречащих законодательству.

Составляя единую систему, государственные и местные дохо­ды классифицируются по группам. В основу классификации могут быть положены разные признаки, отражающие наиболее существенные черты государственных и местных доходов.

Так, классификация доходов государства по социально-экономи­ческому признаку дает наиболее полное представление об их источ­никах, о связи доходов с различными формами собственности, об эффективности последних в формировании доходов государства.

В соответствии с этим признаком в системе доходов государст­ва и муниципальных образований можно выделить поступления:

а) от государственного или муниципального хозяйства, обра­зующиеся главным образом в результате производственной дея-

§ 2. Система государственных и муниципальных доходов

тельности государственных или муниципальных предприятии, а также от использования имущества и природных ресурсов госу­дарства или муниципальных образований (например, лесов, водо­емов, других природных ресурсов, от приватизации государствен­ной и муниципальной собственности). При этом получаемые доходы (прибыль) частично зачисляются в бюджетную систему и вместе с тем остаются в распоряжении предприятий;

б) от предприятий и организаций негосударственных форм собственности (налоги, сборы, другие платежи);

в) от совместных предприятий, от иностранных предприятий и организаций, действующих на территории Российской Федерации;

г) от личных доходов граждан.

По территориальному уровню доходы подразделяются на:

федеральные;

доходы субъектов Федерации (региональные);

местные доходы муниципальных образований.

В зависимости от юридических особенностей и юридической формы денежных поступлений среди доходов государства и муни­ципальных образований выделяются налоговые и неналоговые платежи и поступления. Налогам свойственны признаки обяза­тельности и индивидуальной безвозмездности по юридической форме, регулярности поступления от определенного налогообла­гаемого объекта. Близкими к ним по форме являются сборы (ст. 8 НК РФ). Решающее значение налогов в формировании доходов бюджетной системы РФ обусловило особое рассмотрение их пра­вового регулирования в ряде глав учебника¹. При всей многочис­ленности налогов более разнообразными по формам и методам взимания являются неналоговые платежи и поступления.

По методам аккумуляции среди доходов государства и муни­ципальных образований выделяются обязательные и доброволь­ные платежи и поступления. Основная часть доходов поступает в распоряжение государства и органов местного самоуправления в обязательном порядке: это налоги, сборы, пошлины и т.п., штра­фы разного рода и финансовые санкции и т.д. На добровольной основе в государственные и местные доходы привлекаются сред­ства организаций и граждан путем проведения лотерей, займов, выпуска акций, использования пожертвований и т.д.

С учетом отношений собственности можно говорить о дохо­дах государства и муниципальных образований в собственном

См. гл. 14—18 учебника.

302 Глава 13. Понятие, система и основы правового регулирования доходов

смысле слова (собственные доходы) и о финансовых ресурсах, ко­торые используются ими временно и подлежат возврату (заемные средства). В первом случае это различные виды платежей, кото­рые на основании законодательства обращаются в государствен­ную или муниципальную собственность, т.е. становятся феде­ральной собственностью, собственностью субъектов Федерации или муниципальной собственностью с соответствующим право­вым режимом. К ним относятся налоги, сборы, пошлины и дру­гие обязательные платежи, поступления от использования госу­дарственного и местного имущества, природных ресурсов, от при­ватизации. Среди них могут быть и поступления добровольного характера, например от лотерей, пожертвования. Так, к источни­кам государственного внебюджетного фонда обязательного меди­цинского страхования и др., помимо установленных обязатель­ных платежей, отнесены и добровольные взносы граждан и юри­дических лиц.

К финансовым ресурсам государства и муниципальных обра­зований, не являющимся их доходами в прямом смысле, относят­ся средства, полученные от распространения облигаций государ­ственных и муниципальных займов, банковские кредиты, используемые для пополнения бюджетов или внебюджетных го­сударственных и местных фондов. При этом в качестве кредит­ных ресурсов широко используются временно свободные средства юридических и физических лиц, хранящиеся на счетах в банках, в том числе вклады граждан в Сберегательном банке РФ.

Полученные таким путем средства подлежат возврату и поэтому не являются доходами государства и муниципальных образований в собственном смысле слова. Тем не менее им принадлежит важная роль. Они способствуют снятию напряженности в финансовом поло­жении государства или муниципального образования при недоста­точности поступления их собственных доходов. Помимо этого такие методы привлечения ресурсов в распоряжение государства способ­ствуют более полному использованию денежной массы в стране и включению ее в обслуживание потребностей общества.

Если принять во внимание порядок образования и использова­ния государственных и муниципальных (местных) доходов, то их можно разделить на две группы: централизованные и децентра­лизованные доходы.

Децентрализованные государственные (и местные) доходы — это доходы государственных (и муниципальных) предприятий, других организаций, которые остаются в их непосредственном распоряжении и используются ими самостоятельно на производ-

§ 2. Система государственных и муниципальных доходов

ственные и социальные нужды. Главным образом это часть при­были предприятий. Средства предприятий, относящиеся к госу­дарственной или муниципальной собственности, закреплены за такими предприятиями и принадлежат им на праве хозяйствен­ного ведения или оперативного управления, как и другое закреп­ленное за ними имущество (ст. 114, 115 ГК РФ). Предприятие после уплаты налогов самостоятельно распоряжается своей при­былью и другими находящимися в его распоряжении доходами.

К централизованным (в разных территориальных масштабах) доходам относятся доходы, сосредоточенные в государственных и местных бюджетах и таких же внебюджетных фондах. Именно эти-доходы законодательство (ГК РФ) относит к государственной казне РФ, государственной казне субъектов РФ, муниципальной казне, отграничивает их от средств, закрепленных за государст­венными и муниципальными предприятиями, другими организа­циями.

Доходные источники государственных и местных бюджетов, как правило, не имеют специального целевого назначения. Это позволяет направлять их на наиболее важные, приоритетные в соответствующий период времени потребности общества для фи­нансирования намеченных программ. БК РФ (ст. 28) отразил эту особенность, закрепив в качестве принципа бюджетной системы общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов. Однако некото­рые платежи могут составлять исключение. Например, исполни­тельский сбор, поступающий в процессе исполнительного произ­водства, в объеме 70% направляется на счет Министерства юстиции РФ в целях финансового обеспечения названного произ­водства. Остальные 30% зачисляются в доходы федерального бюджета для общих нужд государства (ст. 22 Федерального зако­на «О федеральном бюджете на 2002 год»). Длительное время суммы по земельному налогу в соответствии с Законом о плате за землю, поступая в бюджет, должны были использоваться только на нужды, связанные с землепользованием.

Однако Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 11) приостановлена норма Закона РФ «О плате за землю» в части целевого использования централизуемых средств земельно­го налога и арендной платы за землю¹. В последние годы направлен-

¹ См. также: ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 30 июля.

304 Глава 13. Понятие, система и основы правового регулирования доходов

ность законодательства на отказ от целевого характера коснулась и ряда других доходных источников бюджетной системы.

Вместе с тем существуют государственные социальные вне­бюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования, Федеральный и территориальные фон­ды обязательного медицинского страхования), средства которых формируются за счет специально для них предназначенного пла­тежа — единого социального налога. Таким образом принцип це­левого назначения отдельных видов платежей продолжает дейст­вовать.

Следовательно, понятие государственных и муниципальных доходов может рассматриваться в широком смысле слова, охваты­вая доходы бюджетной системы и внебюджетных государствен­ных и муниципальных фондов, а также доходы государственных и муниципальных предприятий, остающиеся в их распоряжении.

Возможно применение этого понятия и в узком смысле — как доходов, входящих в государственную и муниципальную казну, т.е. подлежащих зачислению в бюджетную систему и государст­венные, муниципальные внебюджетные фонды.

Система государственных и муниципальных доходов России и регулирующее ее законодательство находятся в сложном процес­се становления, обусловленном экономическими и политически­ми переменами в стране и связанными с ними кризисными явле­ниями. Поэтому системе доходов государства и муниципальных образований свойственна в настоящее время нестабильность, не­достаточная отработанность механизма действия.

§ 3. Неналоговые государственные и муниципальные доходы

В формировании доходов государства и муниципальных обра­зований заметная роль принадлежит неналоговым доходам. Они отличаются от налогов особенностями форм платежей и методов привлечения в распоряжение государства и муниципальных об­разований, содержанием прав и обязанностей плательщиков, с одной стороны, и органов государственной власти и местного самоуправления, с другой.

Неналоговые доходы государства и муниципальных образова­ний — это поступающие в их распоряжение доходы от использова­ния государственного и муниципального имущества и деятельнос­ти органов государственной власти и местного самоуправления, платежи эквивалентного и штрафного характера, а также сред­ства, привлеченные на добровольных началах.

§ 3. Неналоговые государственные и муниципальные доходы

Так, в отличие от налогов неналоговые доходы могут быть не только обязательными, но и добровольными платежами. В част­ности, на добровольных началах проводятся государственные и муниципальные лотереи, служащие источником доходов государ­ства и муниципальных образований, выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг, привлечение средств в государст­венные и муниципальные внебюджетные фонды и учреждения в порядке благотворительной деятельности и др.

Неналоговым платежам обязательного характера в отличие'От налогов свойственна определенная возмездностъ, поскольку их взи­мание обусловлено предоставлением плательщику права на осу­ществление какой-либо деятельности и получение юридически зна­чимых услуг (консульский сбор, плата за выдаваемые паспорта, плата за опробование и клеймение изделий из драгоценных метал­лов), права на пользование имуществом (арендная плата) и т.п. Поэ­тому плательщики вправе потребовать от государственных или му­ниципальных органов совершения действий, предоставления услуг и т.п., связанных с данным платежом. Причем эти платежи могут иметь целевое назначение, т.е. расходоваться на тот объект, за поль­зование которым они были уплачены (например, платежи за поль­зование природными ресурсами).

Помимо упомянутых, к неналоговым доходам относятся пла­тежи штрафного характера.

Обобщенно в составе неналоговых доходов можно выделить следующие их группы.

Доходы от имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или от деятельности.

К ним относятся:

— доходы от использования имущества, находящегося в го­сударственной или муниципальной собственности;

— дивиденды по акциям, принадлежащим государству и му­ниципальным образованиям;

— доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в госу­дарственной и муниципальной собственности (арендная плата за пользование лесным фондом, за земли сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения, за сдачу в аренду прочего имущества);

— проценты, полученные от размещения в банках временно свободных средств бюджета или внебюджетных фондов, от предо­ставления бюджетных ссуд внутри страны и др.;

— доходы от оказания услуг или компенсации затрат госу­дарства;

— перечисление прибыли Центрального банка РФ и др.

т?

306 Глава 13. Понятие, система и основы правового регулирования доходов

Доходы от продажи имущества, находящегося в государст­венной и муниципальной собственности:

— поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

— поступления от продажи государством и муниципальными образованиями принадлежащих им земельных участков, произ­водственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования, квартир, акций;

— доходы от реализации конфискованного и бесхозяйного имущества, имущества, переходящего в государственную или му­ниципальную собственность в порядке наследования или даре­ния, и кладов.

Административные платежи и сборы:

— исполнительский сбор;

— сборы, взимаемые Государственной инспекцией безопас­ности дорожного движения МВД РФ, прочие платежи, взимае­мые государственными и муниципальными организациями за вы­полнение определенных функций.

Штрафные санкции, возмещение ущерба:

— поступления за выпуск и реализацию продукции, изготов­ленной с отступлением от стандартов и технических условий;

— санкции за нарушение порядка применения цен;

— санкции за нецелевое использование бюджетных средств;

— административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил дорожного движения;

— суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в совершении пре­ступлений и недостаче материальных ценностей, и др.

Доходы от внешнеэкономической деятельности: •— поступления средств от централизованного экспорта и про­чие поступления от внешнеэкономической деятельности;

— оплата процентов по государственным кредитам, предо­ставленным правительствам иностранных государств;

— таможенные сборы и др.

Неналоговые доходы подразделяются на три уровня: феде­ральные, субъектов РФ и муниципальные (местные).

Среди неналоговых доходов имеются платежи (сборы, пошли­ны, платежи за пользование природными ресурсами и т.п.) близ­кие по некоторым признакам к налогам (обязательность уплаты, зачисление в бюджетную систему или внебюджетный государст­венный фонд, контролируемость уплаты налоговыми или в соот­ветствующих случаях таможенными органами). Но они сущест­венно отличаются от налогов свойственным им возмездным

§ 3. Неналоговые государственные и муниципальные доходы

характером. А признак обязательности имеет в этих платежах особое проявление — обязанность уплатить их возникает толь­ко в связи с обращением к государственным или муниципальным органам за определенной услугой (регистрацией места жительст­ва, разрешением на перевоз товаров через таможенную границу, предоставлением права на определенную деятельность и т.п.).

Учитывая наличие названных общих признаков данных пла­тежей с налогами, законодательство объединило их с налогами^ единую систему платежей, названную налоговой системой. Это закреплено в Законе РФ «О налоговой системе Российской Феде­рации» и затем в НК РФ как система налогов и сборов (гл. 2). Такой же подход предпринят и в Федеральном законе «О бюджет­ной классификации Российской Федерации», который также отнес упомянутые платежи к группе налоговых доходов. Поэтому без отождествления с налогами они и в учебнике рассматривают­ся в главах, посвященных налоговой системе.

Все большее значение приобретает привлечение в распоряже­ние государства и муниципальных образований средств на дого­ворных, добровольных и возвратных началах. Среди них важная роль принадлежит институтам государственного и муници­пального кредита, в том числе государственным и муниципаль­ным займам (гл. 14 БК РФ)¹.

Также на добровольных началах государство и муниципаль­ные образования привлекают средства путем проведения лотерей.

Лотерея — форма добровольного привлечения средств населе­ния путем продажи лотерейных билетов, при которой часть при­влеченных средств разыгрывается в виде денежных или вещевых выигрышей и выплачивается владельцам выигравших билетов.

Привлекательность лотерей для населения позволяет исполь­зовать их в целях пополнения финансовых ресурсов государства и муниципальных образований.

Поскольку лотерейная деятельность связана с получением до­ходов и распределением их между организаторами лотерей и го­сударством (или муниципальными образованиями), а также при­обретателями лотерейных билетов, затрагивает права и законные интересы граждан, осуществляется государственное регулирова­ние этой деятельности, и она находится под государственным контролем.

Порядок проведения лотерей и распределения средств от их проведения регулируются Временным положением о лотереях

¹ Подробнее см. гл. 22 учебника.

308 Глава 13. Понятие, система и основы правового регулирования доходов

в РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 19 сентября 1996 г. (до принятия соответствующего федерального закона)¹, постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. «О со­вершенствовании государственного регулирования лотерейного и игорного бизнеса в Российской Федерации»².

Согласно Временному положению лотерея — групповая или массовая игра, в ходе которой организатор лотереи производит между участниками лотерей — собственниками лотерейных би­летов розыгрыш призового фонда лотереи.

По территориальным масштабам могут проводится лотереи: муниципальные, региональные, всероссийские и международ­ные. Международными считаются лотереи, которые проводятся на двух или более муниципальных административных территори­ях, из которых хотя бы одна муниципальная административная территория принадлежит России и хотя бы одна — иностранному государству.

Все лотереи, проводимые на территории РФ, подлежат госу­дарственной регистрации. Выдача разрешений на проведение все­российских и международных лотерей, а также их регистрация осуществляется Министерством финансов РФ. Государственная регистрация региональных и муниципальных лотерей проводит­ся в соответствии с законодательством субъектов Федерации.

В условиях лотереи обязательно должны содержаться, поми­мо других, сведения о порядке формирования призового фонда, его структуре и объеме, о порядке расчетов организатора лотереи по обязательствам перед бюджетом.

Установлены следующие обязательные нормативы для лоте­рей:

I— по объему призового фонда;

— по объему отчислений на благотворительные цели (для благотворительных лотерей);

— по объему лицензионных отчислений;

— пропорции распределения лицензионных отчислений по категориям бюджета и на нужды регистрирующего органа.

Объем призового фонда в зависимости от вида (целенаправлен­ности) лотерей устанавливается в размерах от не менее 50% до не менее 25% общего объема выручки.

Таким образом, часть средств, привлекаемых в результате рас­пространения лотерейных билетов, поступает в распоряжение ор-

Контрольные вопросы

¹ СЗ РФ. 1996. №39. Ст. 3754.

² СЗ РФ. 1997. №36. Ст. 4167.

ганов государственной власти и местного самоуправления. Следу­ет иметь в виду, что хотя добровольность является общим прин­ципом проведения лотерей и выпуска облигаций займов, эти формы привлечения средств существенно различаются между собой. У организатора лотереи отсутствует обязанность возврата средств, затраченных на приобретение лотерейных билетов (и вы­платы доходов) каждому из их приобретателей, как по займам. И вырученные от реализации лотерейных билетов средства'Лйшь частично возвращаются участникам лотереи через призовой фонд, используемый только по выигравшим билетам. Соответст­венно и в распоряжение государства и муниципального образова­ния поступает часть дохода от проведения лотереи. В отличие от облигаций займов, лотерейные билеты ценными бумагами не яв­ляются.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте определение государственных и муниципальных (местных) доходов. Что в них общего и в чем основное правовое различие?

2. Что составляет правовую основу системы государственных и муни­ципальных доходов?

3. На какие виды (группы) подразделяются государственные и муни­ципальные доходы? Проведите классификацию по разным основаниям.

4. Чем различаются между собой налоговые и неналоговые государ­ственные и муниципальные доходы?

5. Какие виды поступлений денежных средств зачисляются в состав государственных и муниципальных доходов на добровольной основе?

6. Какие виды поступлений денежных средств в составе государст­венных и муниципальных доходов являются обязательными платежа­ми?

7. Что относится к заемным средствам в составе финансовых ресурсов государства и муниципальных образований?

8. Каковы особенности лотерей как способа привлечения средств на­селения для пополнения финансовых ресурсов государства и муници­пальных образований?

г

§ 1. Налоги, их понятие и роль

Г л а в а 14. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ НАЛОГОВОГО ПРАВА

Налоги, их понятие и роль

В настоящее время основным источником доходов бюджетов всех уровней в РФ являются налоги. В связи с этим вопросы пра­вового регулирования налогообложения относятся к числу наибо­лее актуальных в экономической и социальной жизни российско­го государства. Это обусловлено реформированием экономики России, ее рыночным характером, что требует активного исполь­зования инструментов финансового механизма, в том числе нало­гов.

Поэтому налоговое право как одно из подразделений (подо­траслей) финансового права становится его крупнейшей состав­ной частью с перспективой дальнейшего развития. Для последне­го десятилетия характерно существенное изменение налогового права. Это касается его структуры и общего содержания, а также конкретных норм. Формирующееся налоговое право России при­звано сыграть важную роль в, экономических и социальных пре­образованиях, в развитии производства и укреплении финансов страны.

Налоги — один из древнейших экономических инструментов в обществе¹. Они появились вместе с возникновением государства и использовались им как основной источник средств для содержа­ния органов государственной власти и материального обеспече­ния выполнения ими своих функций.

Помимо налогов для пополнения своей казны современные го­сударства используют и другие виды поступлений и платежей. Но на первое место среди них по своему значению и объему выступа­ют налоги.

Налоги в финансово-правовом аспекте — это обязательные и по юридической форме индивидуально безвозмездные платежи организаций и физических лиц, установленные в пределах своей

¹ См.: Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 1996. С. 157—172; Тургенев Н.И. Опыт теории налогов. СПб., 1918. Гл. 1. // У ис­токов финансового права. Т. 1 / Под ред. А.Н. Козырина. М., 1998.

компетенции представительными органами государственной власти или местного самоуправления для зачисления в бюджет­ную систему (или в указанных законодательством случаях — внебюджетные государственные и муниципальные фонды) с оп­ределением их размеров и сроков уплаты.

Зачисление налогЬв в бюджетную систему предполагает и оп­ределяет их публичный характер, т.е. направленность на общез­начимые интересы соответствующего территориального уровня.

Правовая наука придает большое значение определению поня­тия налогов, поскольку в нем отражается сущность и характер­ные особенности правоотношений, возникающих при взимании налогов. Современное российское законодательство также удели­ло ему внимание, что, без сомнения, важно.

Первая попытка сформулировать понятие налога в законода­тельном акте была предпринята в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы» (ст. 2), согласно которо­му «под налогом, сбором, пошлиной и другим платежом понима­ется обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в по­рядке и на условиях, определяемых законодательными актами»¹. Однако нечеткость такого определения очевидна хотя бы потому, что налог в нем не отграничивается от других платежей в бюджет. Существенно отличается от него в этом плане понятие налога, данное в Налоговом кодексе 1998 г. (ст. 8). Кодекс воспринял по­ложения, разработанные по этому вопросу наукой финансового права. Характерно, что в нем дается понятие, относящееся имен­но к налогу, а сбор имеет свое особое определение с указанием признаков, отличающих его от налога. При этом особо отмечают­ся заложенные в налоге отношения собственности — ее отчужде­ния у налогоплательщика.

Однако понятия иных платежей, упоминаемых в НК РФ (го­сударственная пошлина, таможенная пошлина и др.) и включен­ных в единую систему, не сформулированы.

В соответствии с НК РФ налог — это обязательный, индиви­дуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и фи­зических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на прав'е собственности, хозяйственного ведения или оперативного уп­равления денежных средств, в целях финансового обеспечения де­ятельности государства и (или) муниципальных образований.

¹ ВВС РФ. 1992. №11. Ст. 527.

г

Глава 14. Общие положения налогового права

В отличие от этого в понятии сборов (п. 2 ст. 8) отмечается их индивидуально возмездный характер. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в инте­ресах плательщиков сборов государственными органами, органа­ми местного самоуправления, иными уполномоченными органа­ми и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав и выдачу разреше­ний (лицензий).

Какова же роль налогов в обществе и государстве?

Основная роль налогов — фискальная (от лат. fiscus — казна), соответственно чему они используются как источник доходов го­сударственной или муниципальной казны, предназначенной для удовлетворения интересов общества и государства.

Но в налогах заложены большие возможности по регулирова­нию социально-экономических процессов в стране со стороны го­сударства. При умелом использовании они могут быть сильным регулирующим механизмом в системе социального управления.

Так, налоги могут использоваться для регулирования произ­водства — стимулирования развития определенных отраслей, ог­раничения развития или сдерживания каких-либо экономичес­ких процессов и т.п.

С помощью налогов возможно регулирование потребления. Например, такой налог, как акциз, особенно высокие его разме­ры, влияет на спрос и покупательную способность населения в отношении тех товаров, на которые распространяется этот налог.

В налогах заложены и возможности регулирования доходов населения. Они могут быть нацелены на ограничение доходов вы­сокого уровня, могут учитывать необходимость поддер<