Европейская Система Центральных Банков и Европейский Центральный Банк.
На рубеже двух тысячелетий стала проявлять себя тенденция к созданию многополярного мира.
Европа тоже стала играть ту роль, которую она играла когда-то до Второй мировой войны.
США были единственной в мире страной, которая вышла с той войны, получив экономические преимущества в системе международных экономических отношений. Европа была почти полностью разрушенной, потеряла из-за войны свой золотой запас, и нуждалась в кредитах.
В результате этой зависимости Европы от США, изменился характер мировых денежных систем. Доллар стал мировой резервной валютой, а отмена золотого стандарта в 70-е годы XX века, в том числе и отказ от золотого стандарта в 1992 году в России, полностью подчинили все мировые валюты денежной системе США.
Но затем усилившаяся интеграция, и, как следствие этого, - возросшее влияние Европы во всем мире, включая образование Европейского союза, поставили на повестку дня вопрос о создании единой валюты для европейских стран. В результате интеграции, евро теперь, постепенно, становится одной из резервных валют, эффективно конкурирующих с долларом. Его соотношение с долларом, в XXI веке обнаруживает тенденцию к усилению этой новой валюты.
Создание зоны евро, логически вело к созданию единого центрального банка, координирующего эмиссию этой валюты и вырабатывающей общую денежно-кредитную политику для Европейской системы центральных Банков.
Европейский центральный банк (ЕЦБ) был основан в 1998 году Соглашением 11 государств. Европейская система центральных банков состоит из Европейского Центрального Банка и центральных банков государств-членов системы.
Все центральные банки, которые присоединились к договору, образуют систему центральных банков. Вопрос о системности считается важным, поскольку включившиеся в систему центральные банки, остаются, но только как ее интегрированные части.*(201)
Цели системы закреплены Соглашением об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка.*(202) Характерно, что в статье 2 Устава сказано, что в соответствии с требованиями статьи 105(1) этого Соглашения, первой целью системы должно быть поддержание ценовой стабильности.*(203) В Уставе закреплено, что, не противореча цели стабильности цен, стратегия ЕЦБ поддерживает основные экономические направления политики Европейского Сообществе с целью внесения вклада в достижение целей этого Сообщества.*(204)
Как отметил в одном из интервью Президент ЕЦБ, главное - это обеспечение стабильности цен: "ЕЦБ является независимой инстанцией. Мы верны своей цели по обеспечению ценовой стабильности. Обеспечивая ценовую стабильность, мы делаем возможным возникновение финансовых условий, благоприятных для экономического роста и создания рабочих мест. Иногда нам рекомендуют повысить ставки, иногда - снизить или сохранить их на прежнем уровне. Относительно нашей нынешней позиции 6 октября в Афинах я говорил, что процентная ставка в 2% все еще адекватна. Опять-таки наши полномочия заключаются в обеспечении ценовой стабильности. Это наш долг перед жителями Европы, которые считают ее крайне важной".*(205)
Обратим внимание на то, что на первое место в деятельности ЕЦБ ставится "долг перед жителями Европы".
Мы знаем, что европейские государства - это социальные государства. Здесь ничто не цениться так высоко публичными институтами, как отношение к ним со стороны граждан.
Хорошо бы, чтобы и в России руководство Банка России точно также, подобно тому, как это делает ЕЦБ, на первое место ставило свою обязанность по отношению к жителям России. Однако в России - иначе. Банк России обычно не ставит так вопрос. Чаще всего в интервью руководителей Банка России слышится озабоченность другим, Тем, что интересует его вместе с сырьевыми компаниями, - слишком высоким курсом рубля. Сильный рубль, - это его высокая покупательная способность, которая сегодня так нужна россиянам. Но Банк России теперь добился отмены в Федеральном законе этой обязанности, - обязанности поддерживать покупательную способность рубля. Дальше мы еще об этом скажем подробно, когда будем рассматривать цели и функции Банка России. Пока же вернемся к канве рассуждений о ЕЦБ.
Система европейских центральных банков действует в соответствии с принципом открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией. Она поддерживает эффективное распределение ресурсов.
Задачи ЕЦБ, реализуемые через осуществляемыми при помощи центральных банков, включенных в эту систему:
- определение и реализация валютной политики Европейского Сообщества;
- проведение международных обменных операций в соответствии с положениями статьи 111 настоящего Соглашения;
- владение и распоряжение официальными резервами государств-членов в иностранной валюте;
- способствование плавному функционированию платежных систем.
Реализуя свои властные полномочия по достижению поставленных перед ними целей, ни Европейский Центральный Банк, ни национальные центральные банки, ни какой-либо член их руководящих органов не должны испрашивать или получать указания от институтов или руководства Сообщества, от любого правительства государства-члена или от любого другого органа власти. По уставу, и органы Сообщества, и правительства государств-членов обязаны уважать этот принцип и не должны пытаться влиять на членов руководящих органов Европейского Центрального Банка или национальных центральных банков при осуществлении ими своих задач.
Европейский Центральный Банк - юридическое лицо.
Руководящие органы Европейского Центрального Банка, - Управляющий совет и Исполнительный комитет.*(206)
Управляющий совет состоит из членов Исполнительного комитета Европейского Центрального Банка и Управляющих национальных центральных банков. Только члены Управляющего Совета, имеют право голоса. Каждый из них имеет один голос. При голосовании они должны присутствовать лично. Решения принимаются простым большинством. В случае равенства голосов, голос Президента - решающий.
Голоса взвешиваются в соответствии с долями национальных центральных банков в подписном капитале. Заседания проводятся не меньше десяти раз в течение года.
Исполнительный комитет: Президент, Вице-президент и четыре других члена. Они исполняют свои обязанности на постоянной основе. Им запрещено заниматься какой бы то ни было оплачиваемой деятельностью. Ни один член Исполнительного комитета не может заниматься никакой деятельностью, кроме как в исключительном порядке по разрешению Управляющего совета.
Президент, Вице-президент и другие члены Исполнительного комитета назначаются по общему согласию правительств государств-членов по рекомендации Совета, и после консультации с Европейским парламентом и Управляющим советом. Срок их полномочий - 8 лет. Этот срок не продлевается. Членами Исполнительного комитета могут быть только граждане государств-членов.
Управляющий совет определяет ориентиры банковской деятельности, формирует валютную политику, и принимает решения в целях решения задач Европейской систему центральных банков. А затем Исполнительный комитет реализует валютную политику в соответствии с ориентирами и решениями, Управляющего совета.
Исполнительный комитет дает соответствующие указания центральным банкам.
Итак, обобщая приведенные выше сведения по некоторым странам, можно сделать вывод, что организационно-правововая форма центрального банка вообще, а значит, и Банка России в частности, не является, раз навсегда данной и может совершенствоваться. Правовые формы и внутренние организационные структуры центральных банков весьма разнообразны, что создает возможность экспериментирования.
Однако при всем разнообразии центральных банков есть некоторые общие закономерности, которые нужно учитывать в процессе совершенствования правового статуса Банка России.
Во-первых, это забота центральных банков о гражданах своих стран, о стабильности цен.
Во-вторых, это широкое представительство социальных интересов, которое находит законодательное закрепление в организации центральных банков.
В-третьих, это наличие механизмов контроля со стороны общества и его институтов за деятельностью Центробанка, с тем чтобы его практические цели не расходились с целями гражданского общества. Тем самым обеспечивается необходимая прозрачность в организации и в функционировании центральных банков.
В той или иной форме российское банковское законодательство должно учитывать эти общие закономерности. При этом в условиях переходной экономики, как уже говорилось, существует возможность, начиная как бы с нуля (пока еще нет никаких банковских традиций), создать более совершенную организацию центрального банка.
Содержание правового статуса Банка России: значение и сущность
Нормативная основа правового статуса Банка России. Правовое регулирование Банка России осуществляется только федеральным законодательством. Это обстоятельство имеет принципиальное значение, если учесть, что денежная система должна быть единой, а банковская система - стабильной. Если бы все было иначе, то тогда рано или поздно в субъектах Федерации в той или иной форме могла бы появиться своя денежная система или ее суррогаты. Последствия этого для страны нетрудно предугадать.
Впрочем, не только законы субъектов Федерации, но и подзаконные нормативные акты (в том числе и нормативные акты Банка России) не могут регулировать правовое положение Банка России. Иными словами, Банк России не может сам себя регулировать. Это обстоятельство вполне очевидно. Достаточно проанализировать ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Название статьи "Банковская система Российской Федерации и правовое регулирование банковской деятельности", а затем и само ее содержание четко разделяют понятие банковской системы и понятие правового регулирования банковской деятельности.
В части первой этой статьи сказано, что "банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков". В части второй этой же статьи говорится: "Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России".
Таким образом, получается, что нормативными актами Банка России может регулироваться только банковская деятельность, но не банковская система.
Отсюда следуют два вывода:
- во-первых, как уже отмечалось, Банк России не должен регулировать своими нормативными актами банковскую систему. Его компетенция распространяется только на банковскую деятельность. Следовательно, все вопросы, которые относятся к структуре кредитных организаций, - это как раз те вопросы, которые должны регулироваться только федеральными законами;
- во-вторых, Банк России - это составная часть банковской системы. И поскольку банковская система не является объектом правового регулирования, то, стало быть, Банк России не может своими нормативными актами регулировать свои же задачи, функции, свою собственную структуру,
В ст. 1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" сказано, что "статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами".
Однако на практике это требование, на наш взгляд, не соблюдается, и Банк России в некоторых случаях как бы регулирует сам себя. Так, например, в ч. 2 ст. 84 того же Федерального закона применительно к территориальному учреждению Банка России сказано, что "задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров". Но поскольку территориальное учреждение - это составная часть Банка России как централизованной организации с вертикальной структурой управления, то получается, что Банк России может регулировать сам себя своими же собственными нормативными актами.
Налицо явное противоречие. Более того, Федеральный закон и другие законы как нормативные акты, которые в обязательном порядке должны быть опубликованы, создают необходимую прозрачность в банковской деятельности. Что же касается Положения о территориальных учреждениях Банка России, то оно до сих пор официально не опубликовано.
Правовой статус Банка России складывается из отраслевых статусов - конституционного, банковского, гражданско-правового.
Правовой статус Банка России включает следующие элементы;
а) организационно-правовую форму;
б) компетенцию;
в) структуру.
Все эти основные составляющие в большей или меньшей степени, но закреплены законом.
В самом общем виде закреплена организационно-правовая форма Банка России. О компетенции Банка России мы поговорим применительно к его функциях. Его структура имеет централизованный характер. О ней тоже речь дальше пойдет подробнее. Пока же остановимся на организационно-правовой форме Банка России.
В ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" говорится, что Банк России является юридическим лицом. Следовательно, он выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений.
Организационно-правовая форма Банка России в Федеральном законе не названа. Нет и указаний о том, что Банк России является главным банком. Это определение - "главный банк" - предлагалось в различных законопроектах. Тем не менее это определение так и не нашло своего закрепления в Федеральном законе, что, на наш взгляд, неправильно.
В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" по отношению к Банку России используется термин "учреждение", а не "организация", в то время как в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" указано, что банк - это разновидность "кредитной организации". Следовательно, банк не может быть разновидностью учреждения, а соответственно Банк России - это не банк в том буквальном смысле, который имеется в виду в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности". Кроме того, Банк России не является банком и в том значении, которое содержится в ГК РФ. Ведь он не является ни акционерным обществом, ни обществом с ограниченной ответственностью. Между тем согласно ГК РФ банк должен быть одним из этих обществ.
Конечно, может показаться, что это теоретический вопрос, но это не так. В некоторых случаях это имеет чисто практическое значение, главным образом там, где в отраслевом законодательстве возникают расхождения между понятиями "банк" и "Банк России".
Заметим, что на некоторые из этих расхождений еще не обратили внимания юристы.
Приведем пример из судебного права. Известно, что судебные исполнители практикуют арест денежных средств, которые находятся на корреспондентском счете, открытом в расчетно-кассовом центре территориального учреждения Банка России. При этом они руководствуются процессуальными законами, регулирующими их деятельность. Между тем Федеральный закон "Об исполнительном производстве", который как раз и регулирует их деятельность, использует термин "банк". О Банке России там ничего не сказано.
Для большей наглядности процитируем закон. В п. 3 ст. 46 Федерального закона от 21 июля 1997 года "Об исполнительном производстве" сказано: "При наличии сведений об имеющихся у должника денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, на них налагается арест". Поскольку в цитируемом Законе нет специальной статьи с расшифровкой применяемых терминов в целях именно этого Закона, то, стало быть, должны применяться те понятия, которые приводятся в ст. 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и имеют общее значение (банк - кредитная организация). А так как Банк России не подпадает под родовое понятие "банк" (не является кредитной организацией), то, стало быть, указанные положения ст. 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве" к нему неприменимы.
Получается, что такие понятия, как "банк банков", "главный банк", при всей их теоретической значимости, строго говоря, не являются юридическими применительно к Банку России.
Специфика Банка России состоит еще и в том, что, как уже говорилось, у него нет учредителей. Этот термин применительно к Банку России не употребляется нигде, ни в одном из законов.
У него нет "законодательного органа", что также отличает его от всех кредитных организаций. Совет директоров - это, скорее, исполнительный орган. Ведь он назначается Государственной Думой по представлению Председателя Банка России. Отсутствие учредителей, а значит, и репрезентативности по отношению к субъектам денежно-кредитных и финансовых отношений, на наш взгляд, принижает роль и значение ответственности Банка России за принимаемые его исполнительными органами решения.
Банк России обладает властными полномочиями, что не свойственно гражданскому праву.
Это обстоятельство способно поставить в тупик тех, кто попытается определить понятие правового статуса Банка России, опираясь только на нормы гражданского права. Правоотношения между Банком России, коммерческими банками и другими кредитными организациями строятся на принципах власти и подчинения. В этих правоотношениях отсутствует равенство сторон.
Банк России выдает и отзывает соответствующие лицензии, осуществляет банковский надзор. Следовательно, он действует на основе не только частного, но и публичного права. В этом смысле, как нам представляется, он является специальным юридическим лицом, которому закон делегировал властные полномочия регулировать банковскую систему и банковскую деятельность.
Как уже говорилось, банковская деятельность подпадает под компетенцию Банка России постольку, поскольку она составляет предмет банковского права. Банк России по общему правилу не регулирует гражданско-правовые отношения между кредитными организациями, вкладчиками и всеми остальными лицами, которые пользуются услугами банков. Такое право ему в ГК РФ не предоставлено. Оно, как уже говорилось, предоставлено только федеральным органам исполнительной власти.
Властные полномочия Банка России объяснимы и с точки зрения сущности его правового статуса, и с точки зрения сущности самого банковского права. Денежная власть, представленная Банком России, распространяется на субъектов банковской системы - на кредитные организации, и только, а при определенных условиях, косвенно, - на их учредителей и участников.
Регулирование денежных потоков, по сути - глобальное управление стоимостью в денежной системе, а также пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор предполагают возможность применения санкций в случае, когда субъекты банковского права не соблюдают законные требования добровольно.
Поэтому, оставаясь негосударственной организацией (банком по своей природе), Банк России осуществляет государственно-властные полномочия. Такова же и природа издаваемых Банком России нормативных актов. Право издавать нормативные акты, ему делегировано государством.
Здесь нет никакого противоречия, поскольку такова сущность Банка России как регулятора денежной системы. Она объясняется спецификой денежной власти как такой власти, которая возникает исключительно на основе рыночных отношений. Но поскольку государство в определенных пределах вмешивается в эти отношения, регулирует их, то оно с помощью закона наделяет Банк России определенными властными полномочиями.
Мы уже рассматривали вопрос о происхождении центральных банков в различных странах. И практически везде было так, что какой-то один банк из остальных банков получал привилегии от государства (например, чартер - в Англии) в обмен на финансирование бюджетных расходов. Потом ему давались и другие привилегии, а с усложнением экономики и в связи с банковскими кризисами, которые потрясали общества, все банки по закону стали объединяться в системы, регулируемые центральными банками. Государство постепенно или выкупало акции таких центральных банков или национализировало их, превращая в государственные банки. Но при этом они по своей сущности и рыночной природе не превращались в государственные органы, а оставались банками, в большей или меньшей степени независимыми от государства. Но вернемся к канве рассуждений о Банке России.
Помимо этого центрального регулятора - Банка России имеется ряд регулятивных подсистем финансового рынка, которые функционируют на основе принципов саморегулирования и собственного интереса или определенных групповых интересов. Здесь всегда, так или иначе, присутствует целая система конкурентных и меняющихся интересов. Все они, образно говоря, приводятся Банком России к одному знаменателю. Здесь нужно направлять, а иногда и преодолевать те интересы, под воздействием которых денежные потоки с точки зрения государства идут не в том направлении, которое диктуется интересами экономики и гражданского общества.
Сущность правового статуса Банка России, на наш взгляд, проявляется в трех субстанциях:
1) независимость,
2) финансовая мощь;
3) правомочия.
Первое - независимость - означает, что рыночные и государственные механизмы построены на принципиально различных основаниях и создают неодинаковую мотивацию. Этот вопрос настолько значим, что нуждается в специальном рассмотрении, и об этом речь пойдет дальше.
Финансовая мощь означает, что для того, чтобы Банк России мог оказывать на рыночные отношения достаточное воздействие, он должен этой мощью обладать. Достижения Банка России на поприще сдерживания инфляции - подтверждение этой мысли. Эту финансовую мощь необходимо наращивать в интересах создания эффективной банковской системы. Не исключено, кстати, что самый правильный подход как раз и состоит в том, чтобы изменить закон и предусмотреть, что прибыль Банка России должна быть полностью использована на его нужды по регулированию денежной системы в интересах страны. Конечно, такое, на наш взгляд, могло бы быть, возможно, только в том случае, если бы независимость Банка России и его правовой статус были подкреплены ответственностью его руководящих органов перед обществом. Тогда появится устойчивая стратегия в развитии денежно-кредитных отношений. Надо не распылять денежные ресурсы, а использовать их на ключевом направлении. Например, - разместить золотовалютные резервы Банка России не в зарубежных банках, а в российских банках.*(207) Тогда и процент по кредитам, которые выдаются населению, мог бы быть таким же нормальным, как и в странах Европы. Можно было бы быстрее и эффективнее развивать отечественное производство и сельское хозяйство, и, что сегодня так важно для России, - решать ее демографические проблемы.
Правомочия Банка России - это признаваемые и обеспеченные или гарантированные законом возможности осуществления Банком России тех функций, которые вытекают из сущности банковского регулирования и надзора и обусловлены его компетенцией.
Банковская деятельность предполагает определенные возможности, предоставленные правом. Для кредитных организаций такие юридические возможности предоставлены Федеральным законом "О банках и банковской деятельности", Гражданским кодексом РФ и другими законами. Им должны быть адекватны возможности Банка России. Для того чтобы регулирование и надзор за движением денежных потоков были эффективными, нужно, чтобы эти объективно необходимые возможности стали компетенцией, то есть предметом ведения, а затем и правомочиями Банка России.
Компетенция Банка России включает не только права и обязанности, но и запреты. Так, в частности, Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В ст. 49 того же Федерального закона предусматривается, что Банк России не имеет права: 1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 48 цитируемого Федерального закона; 2) приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8 и 9 цитируемого Федерального закона; 3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; 4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных цитируемым Федеральным законом; 5) пролонгировать предоставленные кредиты. Исключение может быть сделано по решению Совета директоров.
Компетенция включает и ответственность. В статьях 49 и 50 того же Федерального закона говорится, что Банк России несет ответственность в порядке, установленном федеральными законами. В суде и арбитражном суде интересы Банка России могут представлять руководители его территориальных учреждений и другие должностные лица Банка России, которые получают соответствующую доверенность в установленном порядке.
Компетенция Банка России включает его правоспособность, а также те его правомочия, которые закреплены в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и в других федеральных законах. Например, в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности", в Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле", Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", Федеральном законе "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и в некоторых других федеральных законах.
Компетенция Банка России достаточно обширна.*(208)
Она определяется целями, поставленными перед Банком России. Эти цели, как уже говорилось, а также предмет ведения закреплены в Федеральном законе от 10 июля 2002 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Задачи, конкретизирующие эти цели, закреплены и в других законах, регулирующих банковскую деятельность, например в Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле".
Сущность правового статуса Банка России конкретизируется в его функциях и полномочиях (статьи 4, 35, 45 и др. цитируемого нами Федерального закона), а также в его централизованной организационной структуре.
Все его структурные подразделения построены по принципу вертикального подчинения. Система Банка России включает центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения, предприятия, учреждения и организации и другие структурные подразделения.
Территориальные учреждения соответствуют административно-территориальному делению, однако закон не предусматривает двойного подчинения. Национальные банки республик относятся к категории территориальных учреждений Банка России.
Такое организационное построение обусловлено единством денежной системы. Вертикальная структура управления помимо остальных преимуществ, диктуемых необходимостью регулирования денежных потоков, создает организационные предпосылки независимости денежной власти в системе разделения властей вообще и независимости банковского регулирования и банковского надзора в частности.