Ключевые итоги бюджетной политики

Со второй половины 2014 года отечественная экономика столкнулась с резким изменением внешних условий – двукратным падением структурного уровня цен на нефть и введением финансовых санкций.

Подстройка платежного баланса к столь сильному изменению равновесных (ценовых) условий торговли требует перехода к новому внутреннему равновесию экономики с более низким уровнем потребления импорта и/или более высоким уровнем ненефтегазового экспорта. Для перехода к новому равновесию требуется изменение структуры экономики, а механизм, обеспечивающий такую трансформацию – изменение секторальной структуры цен, т.е. снижение цен в неторгуемых секторах относительно цен в торгуемых секторах.

При этом изменения также касаются структуры национального дохода по его источникам (рост доли корпоративных прибылей в целях ускорения перемещения капитала), структуры внутреннего спроса (рост доли инвестиций), занятости и импорта. Изменения в структуре экономики, произошедшие вследствие масштабного изменения относительных цен в 1998 году, могут послужить наглядным примером.

Структура ВВП по источникам доходов		Секторальное соотношение занятости
Источник: Росстат * с корректировкой на изменение методологии ВВП		Источник: Росстат

Структурная перестройка экономики после изменения относительных цен на практике всегда сопровождается снижением потенциального уровня выпуска, а масштаб потерь зависит от степени мобильности факторов производства (труда и капитала) и издержек их перемещения. России присущи относительно низкая мобильность труда и капитала и высокие издержки их перемещения в силу: i) высокой монополизации и государственного участия (барьеры для входа/выхода, поддержка неэффективных компаний); ii) зарегулированности; iii) слабости институтов защиты собственности; iv) слабого развития рыночных институтов смены собственников/менеджеров (механизм банкротства); v) слабого развития механизмов повышения профессиональной и географической мобильности трудовых ресурсов.

Таким образом, оптимальная макроэкономическая политика в период адаптации к шокам должна быть направлена на: 1) обеспечение скорейшего перехода в равновесное состояние с новой структурой экономики; и 2) минимизацию потерь при таком переходе. На достижение этих целей и была направлена государственная экономическая политика, включая бюджетную, в течение 2015-2016 годов.

1) Подстройка платежного баланса завершилась в первом полугодии 2015 года и обеспечивалась, главным образом, за счет проведения политики гибкого курсообразования на валютном рынке, благодаря чему профицит текущего счета платежного баланса в 2015 году, несмотря на шок эквивалентный 13% ВВП валютных поступлений в страну, увеличился до 5,4% ВВП – уровень обеспечивающий формирование валютных поступлений в объеме более чем достаточном для покрытия чистого оттока капитала, в том числе связанного с финансовыми санкциями (ограниченные возможности рефинансирования внешнего долга).

При этом меры бюджетной политики – а именно, программа докапитализации банков, повышение страхового покрытия банковских вкладов, комплекс мер по обеспечению сбалансированности федерального бюджета – позволили в период повышенного стресса укрепить доверие экономических агентов к финансовой системе, национальной валюте и в целом экономической политике и, тем самым, смягчить болезненный переходный период. Так, в том числе благодаря принятым мерам бюджетной политики, чистый отток капитала частного сектора снизился с более чем 10% ВВП в начале 2015 года до ~2% ВВП в первом полугодии 2016 года.

2) Подстройка относительных цен завершилась к началу 2016 года, когда соотношение цен в торгуемых и неторгуемых секторах вернулось к уровню 2005 года и в целом стало соответствовать новому структурному уровню цен на нефть. Так, розничные цены торгуемых товаров с уровня начала 2014 года к началу 2016 года прибавили в среднем 28%, неторгуемых 18%, а зарплаты в номинальном выражении выросли всего на 9%.

Подстройка относительных цен в экономике обеспечивалась за счет проведения политики гибкого курсообразования и инфляционного таргетирования, а меры бюджетной политики – де-индексация расходных обязательств бюджета – были направлены на предотвращение индексационно-инфляционной спирали и обеспечение скорейшего снижения и стабилизации на низком уровне инфляционных ожиданий. В результате, несмотря на мощнейший за последнее десятилетие ценовой шок, инфляция замедлилась с ~17% г/г в начале 2015 года до ожидаемых 5,8% г/г к концу 2016 года – самый низкий уровень в новейшей истории отечественной экономики.

3) Подстройка структуры экономики. За изменением структуры цен последовали и сдвиги в структуре экономики:

a. перераспределение добавленной стоимости в пользу корпоративного сектора: операционная прибыль нефинансового сектора по итогам 2015 года выросла почти на 20% г/г, а доля валовой прибыли экономики в структуре национального дохода выросла на 2,4 пп ВВП;

b. перераспределение ресурсов в торгуемые сектора:

i. труд: в 2015 году доля занятости в торгуемых секторах впервые с 1998 года перестала сокращаться;

ii. капитал: операционная прибыль ненефтегазовых торгуемых секторов за последние два года выросла на 2,0 пп ВВП, а их доля в структуре операционной прибыли ненефтегазовой экономики увеличилась c 52% в 2013 году до 63% по итогам 2015 года; доля торгуемых секторов в структуре инвестиций в основной капитал выросла с 39% в 2013 году до 45% за 2015 год.

Операционная прибыль нефинансового сектора, % ВВП		Структура операционной прибыли ненефтегазового сектора, %
Источник: Росстат		Источник: Росстат

Ускоренному изменению структуры экономики в 2015-2016 годах способствовала проводимая макроэкономическая политика – в отличие от периода 2008-2009 годов она не препятствовала, а напротив, способствовала структурному сдвигу относительных цен к новому равновесию. Бюджетная политика, в свою очередь, в меньшей (по сравнению с 2008-2009 гг.) степени была направлена на поддержку нежизнеспособных в новых условиях бизнесов, а сосредоточена на поддержке наименее защищенных слоев населения и точечной поддержке приоритетных отраслей и смягчении барьеров для перемещения факторов производства.

При этом в целях смягчения болезненной адаптации в переходный периодобщая направленность бюджетной политики в 2015-2016 гг. носила стимулирующий характер: (1) дефицит бюджетов бюджетной системы в 2013 году составил 1,2% ВВП, в 2016 году ожидается на уровне 4,0% ВВП; (2) расходы консолидированного бюджета: 35,0% ВВП в 2013 году и 37,3% ВВП в 2016 году; (3) ненефтегазовый дефицит федерального бюджета составил 10,2% ВВП в 2013 году, в этом году он может превысить этот уровень (с корректировкой на «разовые» доходы от приватизации).

В результате, несмотря на присущие отечественной экономике «жесткости», итоги 2015-2016 годов наглядно продемонстрировали ее высокую способность к адаптации при относительно скромных трансформационных потерях выпуска: ВВП в 2015 году сократился на 3,7% по сравнению с падением на 7,8% в 2009 году при менее масштабном внешнем шоке.