Понятие, правовые формы и роль государственного и местного (муниципального) бюджета.

Система государственных и местных (муниципальных) бюд­жетов является центральным звеном финансовой системы. По­средством бюджетов образуются денежные фонды государствен­ного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансо­вую основу для осуществления функций органов государствен­ной власти и местного самоуправления.

В материальном аспекте как государственный, так и мест­ный бюджет представляют собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответ­ствующих органов государственной власти или местного самоуп­равления. Материальное содержание бюджета подвижно, посто­янно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т. п. Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных от­ношениях, которые связаны с концентрацией и использовани­ем его средств, т. е. в характеристике бюджета как экономическо­го механизма (категории). В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, кото­рые возникают в связи с образованием, распределением и ис­пользованием централизованных денежных фондов, предназна­ченных для осуществления задач государственных и муници­пальных образований общего значения и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.

Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и исполь­зования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридичес­кие права и обязанности участников бюджетных отношений.

В БК РФ (ст. 2) установлена основная правовая форма этого акта применительно к бюджетам разных уровней: федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации утверждаются в форме соответствующих законов, местные (муниципальные) — в фор­ме решений представительных органов местного самоуправле­ния, в чем проявляется принцип демократизма в бюджетной деятельности. Названную основную форму дополняют финан­сово-плановые акты органов исполнительной власти, конкре­тизирующие бюджет (например, сводная бюджетная роспись). В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности. Согласно ГК РФ (ст. 214) средства государственного бюджета входят в состав го­сударственной казны РФ или субъекта РФ. Средства местного бюджета — составная часть муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государ­ственной власти или местного самоуправления, а сами назван­ные государственные или муниципальные образования. Соот­ветствующие органы власти и управления осуществляют в пре­делах своей компетенции распоряжение этой собственностью. БК РФ (ст. 6) определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и мест­ного самоуправления, что не отражает всех особенностей бюджета. Для более полного представления о его сущности и роли необходимо рассмотреть эту категорию в разных аспектах.

Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образова­ний, выполнения ими своих задач. В то же время и государствен­ный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распо­ряжении государства, выступает проводником его финансовой поли­тики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития ме­стного самоуправления. В непосредственной взаимосвязи с бюдже­том и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы. Наличие бюджета создает возможности для ма­неврирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые стороны: он способствует реализации региональной и национальной политики в Российской Федера­ции. Бюджет способствует также развитию международных связей России. Помимо упомянутых бюджетов, составляется консолидиро­ванный бюджет, т. е. свод бюджетов всех уровней на соответ­ствующей территории (ст. 6 БК РФ). Он используется для рас­четов и анализа финансовых ресурсов, аккумулируемых в рам­ках данной территории через действующие там бюджеты. Это имеет значение для прогнозирования социально-экономиче­ского развития страны в целом и ее территориальных подразде­лений, а также для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти (межбюджетных отношений). В результате в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на территории страны (ст. 14—16 БК РФ).

За счет средств бюджетной системы БК РФ гарантировал предоставление гражданам услуг на безвозмездной основе в ка­честве минимальных государственных стандартов (ст. 6), выра­жающих социальные обязанности государства перед граждана­ми. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» эта норма отмене­на. В то же время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» предусматривает право органов местного самоуправления устанавливать муниципальные минимальные стандарты (ч. 2 ст. 53).

Бюджетная система и бюджетное устройство Российской Федерации.Все действующие на территории РФ бюджеты представляют в совокупности определенную систему, а именно — бюджетную систему. Следует заметить, что БК РФ (ст. 6 и 10) расширил рамки понятия бюджетной системы, включив в нее, помимо бюджетов в собственном смысле слова, и внебюджетные госу­дарственные социальные фонды (ст. 13).

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы (структуры) и принципы ее построения, т. е. бюджет­ное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное ус­тройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на тер­ритории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи.

Следовательно, бюджетное устройство — это основанные на правовых" нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюдже­тов по линии их доходов и расходов.

Бюджетное устройство страны определяется ее государствен­ным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов. Для бюджетной системы федеративного государства, каковым является Россия, характерны три уровня — федераль­ный бюджет, бюджеты субъектов Федерации (государственные бюджеты) и местные (муниципальные) бюджеты. Все они явля­ются самостоятельными частями бюджетной системы страны. Среди местных бюджетов следует выделить бюджеты админис­тративно-территориальных единиц с особым правовым режи­мом — бюджеты наукоградов, закрытых административно-тер­риториальных образований. Каждый из бюджетов служит фи­нансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

В качестве основы бюджетного устройства в БК РФ закреп­лены принципы единства, самостоятельности бюджетов и др. (ст. 28, 29, 31). Федеральный закон от 20 августа 2004 г. допол­няет и развивает положения о принципах устройства бюджет­ной системы.

Принцип единства. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в Российской Федерации, законодательство подчерки­вает единство бюджетной системы. Оно проявляется во взаимо­действии бюджетов всех уровней по линии доходов и расходов.

Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами доходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и региональных фондов, участия бюджетов разных уровней в финансировании совместных программ, оказания финансовой поддержки бюджетам нижестоящих уров­ней. В результате складываются межбюджетные отношения, осу­ществляемые органами государственной власти и местного само­управления разных уровней (гл. 16 БК РФ).

Организационно-правовыми и экономическими гарантиями единства бюджетной системы являются: ее единая правовая база; использование единых бюджетных классификаций и ста­тистической бюджетной информации; согласованные принци­пы бюджетного процесса; единая денежная система; единство форм бюджетной документации; санкции за нарушение бюд­жетного законодательства; единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней (ст. 29 БК РФ). Единство бюд­жетной системы является необходимым условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе бюд­жетной и налоговой политики в стране.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается правом само­стоятельного сбалансирования и утверждения бюджета каждого уровня соответствующими представительными органами госу­дарственной власти и местного самоуправления, правом опре­делять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных дохо­дов, запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам.

Обобщенное выражение рассмотренные принципы находят в принципах федерализма и развития местного самоуправления, свойственных финансовой деятельности Российского государ­ства в целом.

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особой подотраслью финансового пра­ва — бюджетным правом. Бюджетное право связано с другими разделами и институтами финансового права, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координи­рующей ролью.

Специфика предмета бюджетного права состоит в том, что оно регулирует отношения Российской Федерации, ее субъек­тов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти. Эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использо­ванием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Исходя из этой общей характеристики бюджетного права, в нем можно выделить следующие блоки норм, которые закреп­ляют и регулируют:

а) бюджетную систему и бюджетное устройство РФ, т. е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;

б) состав доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок разграничения доходов и расходов между бюджетами;

в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;

г) бюджетный процесс, т. е. порядок формирования и реали­зации бюджета, а также порядок отчетности об исполнении бюджета.

В соответствии с вышеизложенным бюджетное право — это подотрасль финансового права — совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в Свя­зи с образованием, распределением и использованием денежных фон­дов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.

Однако такой подход позволяет трактовать содержание бюджетного права очень широко и отнести к нему не только соб­ственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом, отно­шения (например, касающиеся налогов). Поэтому в определение понятия бюджетного права Целесообразно ввести уточняющие признаки, основанные на конкретизации его предмета. Таким образом, бюджетное право РФ — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих отношения по организации бюджет­ной системы РФ, определению состава и порядка разграничения доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетную компетен­цию государства и муниципальных образований, а также бюджет­ный процесс.

Центральное место бюджетной системы в составе финансов России обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается Особенная часть этой отрасли права.

Важнейшими принципами бюджетного права являются прин­ципы федерализма и развития местного самоуправления, выте­кающие из норм Конституции РФ и свойственные финансово­му праву в целом. В бюджетном праве они находят специфиче­ское проявление.

Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюд­жетов субъектов Федерации как необходимой финансовой ос­новы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной по­литикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в за­креплении права муниципальных образований на местный бюд­жет и полномочий органов местного самоуправления по его самостоятельному формированию и исполнению в целях реше­ния задач местного значения в соответствии с законодатель­ством Федерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве выделяются, причем более четко, чем в других разделах финансового права, материальные и процессу­альные нормы.

Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюд­жетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, т. е. составления, рас­смотрения, утверждения бюджета и т. д., формы взаимоотноше­ний органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджет­ного права, механизм их осуществления. Процессуальные нор­мы бюджетного права закреплены в части третьей БК РФ «Бюд­жетный процесс в Российской Федерации».

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1) государство и его территориальные подразделения — Российская Федерация в целом; субъекты РФ (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Мос­ква и Санкт-Петербург; муниципальные образования и входя­щие в их состав поселения; закрытые административно-территориальные образования); органы государственной власти и местного самоуправления — представительные (законодательные), и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления;

2) главные распорядители, распорядители и получатели бюд­жетных средств;

3) банковская система.

Право на соответствующий бюджет — это основное из мате­риальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образова­нию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъ­ектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации яв­ляется ее народ. Из права на бюджет вытекает комплекс различ­ных материальных бюджетных прав, принадлежащих назван­ным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Конкретными процессуальными правами и обязанностями на­делены представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т. д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права стано­вятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в свя­зи с формированием, распределением и использованием средств го­сударственных и местных бюджетов.

Этим правоотношениям свойственны особенности, касающие­ся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обуслов­лены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;

в) в бюджетных правоотношениях, помимо органов государ­ственной власти и местного самоуправления, непосредственно участвуют в качестве субъектов этих отношений государство, государственные или муниципальные образования.

Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного пра­ва, могут быть материальными и процессуальными.

БК РФ для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новые в россий­ском законодательстве понятия — бюджетное и расходное обяза­тельства. Согласно Кодексу (ст. 6) бюджетные обязательства — это расходные обязательства, исполнение которых предусмот­рено законом (решением) о бюджете на соответствующий фи­нансовый год.

К субъектам бюджетного права применяются установленные в нормах бюджетного права меры ответственности за наруше­ния бюджетного законодательства. Они предусмотрены в БК РФ (часть IV), который привел вопросы ответственности за нару­шения бюджетного законодательства в определенную систему.

Согласно БК РФ (ст. 281) нарушением бюджетного законода­тельства признается неисполнение или ненадлежащее испол­нение установленного Кодексом порядка составления и рас­смотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, испол­нения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы. БК РФ определяет основания для применения мер принужде­ния (ст. 283) и перечень этих мер, которые применяются к нару­шителям бюджетного законодательства (ст. 282). В него входят: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного про­цесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приос­тановление операций по счетам в кредитных организациях; на­ложение штрафа; начисление пени; иные меры.

Помимо упомянутых положений БК РФ, нормы об ответ­ственности в бюджетной сфере включены в новый КоАП РФ, введенный в действие с 1 июля 2002 г. (ст. 15.14—15.16). Вместе с тем в данной области в соответствующих случаях применяются и меры уголовной ответственности, предусмотренные УК РФ.

Источники бюджетного права. Основой всех правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, является Конституция РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в Российской Федерации (ст. 71, 72, 101, 104, 106, 114, 132 и др.). Помимо этого и конституционные нормы общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюд­жета, основы организации бюджетной деятельности государ­ства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

Среди действующих в данной сфере законодательных актов особо следует отметить БК РФ — впервые принятый в России (31 июля 1998 г.) кодифицированный федеральный законода­тельный акт, регулирующий бюджетные отношения в стране. Кодекс введен в действие с 1 января 2000 года. В нем установлены общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы, включая феде­ральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и муниципаль­ных образований, государственные внебюджетные фонды, оп­ределены правовое положение субъектов бюджетных правоот­ношений, основы межбюджетных отношений, бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Кодекс призван сыграть важную роль в обеспечении бюд­жетных отношений необходимой правовой основой, оказать воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых ак­тов органов местного самоуправления.

В БК РФ входят следующие части: «Общие положения»; «Бюджетная система Российской Федерации»; «Бюджетный процесс в Российской Федерации»; «Ответственность за нару­шение бюджетного законодательства Российской Федерации»; «Заключительные положения».

Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете, помимо конкретных показателей его доходов и расходов, также содержат правила общего значения, т. е. нормы бюджетного права.

В сфере бюджетных отношений, помимо законов, на феде­ральном уровне действуют указы Президента РФ, постановле­ния Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической органи­зации бюджетной деятельности государства.

В связи с распределением компетенции по правовому регу­лированию бюджетных отношений между органами власти раз­ных уровней, источниками бюджетного права, действующими в пределах соответствующей территории, являются также норма­тивно-правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуп­равления. Эти правовые акты конкретизируют, применительно к местным особенностям, установленные на федеральном уровне правила, при этом они не должны противоречить последним.

Таким образом, система источников бюджетного права в Российской Федерации состоит из правовых актов трех уров­ней, что обусловлено федеративным государственным устрой­ством и действием принципов местного самоуправления. Вмес­те с тем названные источники имеют и разную форму в зависи­мости от вида органов, принявших их.