Бюджет и бюджетное устройство 1 страница

Финансы

Под редакцией

Заслуженного работника высшей школы РФ,

доктора экономических наук,

Профессора

А. М. КОВАЛЕВОЙ

Издание третье, переработанное и дополненное

С

Рекомендовано Министерством общего

и профессионального образования

Российской Федерации

в качестве учебного пособия

для студентов экономических направлений

и специальностей высших учебных заведений

Москва

«финансы и статистика»

■■■

1999 |

Глава 1

СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ

ФИНАНСОВ

1.1. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВ В РОССИИ

Понятие «финансы» зачастую отождествляют с деньгами. Однако если финансы и деньги — это одно и то же, то зачем существуют два разных термина для одной и той же катего­рии? Что же такое финансы?

Рассмотрим этот вопрос через призму истории развития данной категории. Термин finansia возник в XIII—XV вв. в торговых городах Италии и сначала обозначал любой денежный платеж. В дальнейшем термин получил междуна­родное распространение и стал употребляться как понятие, связанное с системой денежных отношений между населени­ем и государством по поводу образования государственных фондов денежных средств. Данный термин отражал, во-пер­вых, денежные отношения между двумя субъектами, т.е. де­ньги выступали материальной основой существования и фун­кционирования финансов (где нет денег, не может быть финансов); во-вторых, субъекты обладали разными правами в процессе этих отношений: один из них (государство) об­ладал особыми полномочиями; в-третьих, в процессе этих отношений формировался общегосударственный фонд де­нежных средств — бюджет. Следовательно, можно отме­тить, что эти отношения носили фондовый характер; в-чет­вертых, регулярное поступление средств в бюджет не могло быть обеспечено без придания налогам, сборам и другим платежам государственно-принудительного характера, что достигалось посредством правовой нормотворческой деяте­льности государства, создания соответствующего фискаль­ного аппарата.

Таковы основные признаки финансов. По ним безошибочно можно выделить финансы из всей совокупности денежных отношений. Например, денежные отношения, возникающие между гражданами, между гражданами и розничной торговлей (даже в условиях регулирования государством розничных цен), нельзя отнести к финансам, так как государство здесь регули­рует денежные отношения гражданско-правовым методом, для которого характерной чертой является равноположение субъектов (равенство в их правах и обязанностях), объединен­ных данными отношениями.

Таким образом, финансы — это всегда денежные отноше­ния, но не любое денежное отношение — всегда финансовое отношение. Исходя из вышесказанного можно сформулиро­вать общее определение финансов.

Финансы — это совокупность денежных отношений, ор-

ганизованных государством, в процессе которых осуществл ется формирование и использование общегосударственных фо­ндов денежных средств для осуществления экономических, социальных и политических задач.

Каковы предпосылки возникновения финансов? Ведь чело­вечество задолго до этого имело деньги, товарно-денежные отношения, государственное устройство. Почему только в средние века возникли данное явление и термин, отража­ющий его?

Первая предпосылка. Именно в Центральной Европе в результате первых буржуазных революций хотя и сохрани­лись монархические режимы, но власть монархов была значи­тельно урезана и самое главное — произошло отторжение главы государства (монарха) от казны. Возник общегосударст­венный фонд денежных средств — бюджет, которым глава государства не мог единолично пользоваться.

Вторая предпосылка. Формирование и использова­ние бюджета стало носить системный характер, т.е. возникли системы государственных доходов и расходов с определенным составом, структурой и законодательным закреплением. При­мечательно, что основные группы расходной части бюджета практически не изменялись в течение многих столетий. Уже тогда были обозначены четыре направления расходов: на во­енные цели, управление, экономику, социальные нужды. В Рос­сии последнее направление возникло в конце XIX в. Там, где сохранились монархические режимы, часть средств направля­лась на содержание двора. Например, в середине XIX в. на эти цели выделялось в бюджете Англии — 1,05%, Франции — 2,01, Пруссии — 3,9, России — 2,7% общего объема государствен­ных расходов. Интересен и тот факт, что практически до сих

пор неизменной (11—13%) остается доля расходов на управле­ние в бюджетах разных стран в различные периоды.

Третья предпосылка. Налоги в денежной форме при­обрели преимущественный характер, тогда как ранее доходы государства формировались главным образом за счет натура­льных податей и трудовых повинностей.

Таким образом, только на данном этапе развития госуда­рственности и денежных отношений стало возможным рас­пределение созданного продукта в стоимостном выражении. Распределительные отношения — часть экономических отно­шений в обществе, и финансы, будучи выражением этой объективно существующей сферы экономических отношений, являются экономической категорией. Они имеют ярко выра­женное специфическое общественное назначение — формиро­вание и использование денежных фондов государства посред­ством особых форм движения стоимости. Финансы вместе с тем и историческая категория, так как они имеют стадии возникновения, развития, т.е. изменяются во времени.

Можно выделить два основных этапа развития финансов. Первый этап — неразвитая форма финансов, которой был присущ непроизводительный характер, т.е. основная масса денежных средств (2/3 бюджета) расходовалась на военные цели и практически не оказывала воздействие на экономику. Кроме того, этому этапу свойственна узость финансовой систе­мы, так как она состояла из одного звена — бюджетного, и количество финансовых отношений было ограничено. Все они были связаны с формированием и использованием бюджета.

По мере развития товарно-денежных отношений, государ­ственности возникала необходимость в новых общегосударст­венных фондах денежных средств и соответственно новых группах денежных отношений по поводу их формирования и использования.

В настоящее время повсеместно, независимо от политичес­кого и экономического устройства того или иного государства, финансы вступили в новый этап своего развития — второй этап. Это обусловлено многозвенностью финансовых систем, высокой степенью воздействия на экономику, большим разно­образием финансовых отношений. На этом этапе финансы становятся одним из важнейших орудий косвенного воздейст­вия на отношения общественного воспроизводства: воспроиз­водства материальных благ, рабочей силы и производствен­ных отношений.

В зависимости от конкретных экономических и политичес­ких условий, природы и роли государства финансы, обладая практически одинаковыми институтами, часто имеют качест-

венно различное содержание. Например, до недавнего времени в мире существовали две политические и экономические систе­мы. Все финансовые отношения капиталистических стран были направлены на воспроизводство рыночных экономических от­ношений, а социалистических стран — на воспроизводство авторитарного режима и соответственно централизованного управления экономикой.

Рассмотрим подробнее этапы развития финансов в СССР и России. Ранее было отмечено, что финансовые отношения организует государство исходя из задач, стоящих перед ним на том или ином этапе развития общества с учетом реально сложившихся условий.

Строительство социалистических финансов началось только после окончания гражданской войны. Экономические условия в это время были тяжелейшие: разоренная страна, полный упадок хозяйства. Крупные предприятия промышленности и торговли национализированы, но все еще велика доля частника, особенно в оптовой и розничной торговле. Так, удельный вес частного сектора в 1923—1924 гг. в розничном товарообороте достигал 57,7%. Эти годы характеризовались неупорядоченным снабже­нием, стихийными ценами, непредсказуемыми результатами хо­зяйственной деятельности, отсутствием условий для планирова­ния таких показателей, как доход, прибыль, себестоимость.

Основными задачами в это время были, с одной стороны, оживление экономики, восстановление промышленности и сельского хозяйства даже с помощью частника и кулачества; с другой стороны, поддержка государственного сектора и по­давление частника.

Экономические и политические условия диктовали необ­ходимость максимальной концентрации финансовых ресурсов в руках государства, а задачи подъема экономики требовали заинтересованности товаропроизводителей. Следовательно, система конкретных финансовых отношений должна была со­ответствовать этим требованиям.

В связи с этим государство создает три основных общего­сударственных фонда денежных средств и, следовательно, три группы денежных отношений, связанных с их формированием и использованием.

Первым общегосударственным фондом стал государствен­ный бюджет, главными источниками поступлений — налоги.

Налоговая система данного периода характеризовалась особой множественностью налогов.

К первой группе налогов следует отнести прямые налоги. Это налог на доход, промысловый налог, рента с городских земель, налог на строения, подоходный налог с населения,

сельскохозяйственный налог и т.д. Значительную долю прино­сил налог на доход (прибыль) государственных предприятий, так как почти весь он перечислялся в бюджет. Небольшая доля оставалась на предприятии для расширения производства, со­здания фонда улучшения быта рабочих и служащих. Средства фонда прежде всего направлялись на строительство жилья. На эти же цели предприятиям выделялись значительные суммы из

бюджета.

В тот период жилищная проблема стояла чрезвычайно остро, поэтому такой подход решал и политическую задачу: происходил мощный отток рабочей силы из частного сектора в государственный. Несмотря на преимущества налога на до­ход (прибыль), он имел серьезный недостаток — не обеспечи­вал устойчивость доходной базы государственного бюджета. Условия хозяйствования были таковы, что результат деятель­ности мог быть определен только по окончании квартала, года, соответственно и взносы в бюджет могли поступать с такой же периодичностью.

Чтобы обеспечить регулярные поступления в бюджет, не­обходимо было найти объект налогообложения, который в хо­зяйственной деятельности любого предприятия имел постоян­ный характер. Такими объектами стали отдельные акты произ­водственной и торговой деятельности. Например, взимался государственный гербовый сбор со сделок, счетов, векселей, железнодорожных накладных и т.д.

Особое место в налоговой системе занимал промысловый налог, которым облагались промышленные и торговые пред­приятия, единоличные ремесла и промысловые занятия. Налог состоял из двух самостоятельных платежей — патентного и уравнительного сборов. Патентный сбор взимался при выда­че патентов на право промышленной и торговой деятельности. Уравнительным сбором облагались обороты предприятий. Характерной чертой данного налога была многократность обложения, т.е. один и тот же товар облагался на всем пути движения от производителя к потребителю.

Регулярность поступлений в бюджет обеспечивали и такие прямые налоги, как подоходный налог с населения и сельско­хозяйственный налог. Первый уплачивали трудящиеся пред­приятий, организаций всех форм собственности, второй — кре­стьянство.

Вторую группу налогов составляли косвенные налоги в ви­де акцизов на товары народного потребления.

Широко использовалась система доходов от государствен­ного имущества. Сюда относились арендная плата за земель­ные угодья, лесной доход, плата за добычу угля и т.д.

Вся налоговая система была направлена на подавление частника в промышленности и торговле и кулачества в сель­ском хозяйстве. Эту задачу превосходно решали дифферен­цированные налоговые ставки. Для укрепления позиций социа­листического сектора применялись пониженные ставки с до­ходов государственных и кооперативных предприятий и организаций, система льгот. Для частного сектора ставки платежей устанавливались, как правило, в два раза выше. Аналогичное положение было и при исчислении подоходного налога с физических лиц. По Положению о подоходном налоге 1924 г. высшая прогрессивная ставка составляла 37,5% и рас­пространялась на всех плательщиков. Но уже в 1926 г. ставки диффенцировали по группам плательщиков.

Максимальная ставка для капиталистических элементов была повышена до 67,5%, а с 1927 г. — до 81%. Кроме того, в 1931 г. введен специальный сбор на нужды культурного и жилищного строительства. С рабочих, служащих и коопера­тивных кустарей он взимался в виде небольшой надбавки к окладу подоходного налога; для частников эта надбавка достигла 200%, т.е. фактически изымался не только доход частника, но и значительная часть его капитала.

Вторым по значению общегосударственным фондом денеж­ных средств был фонд государственного имущественного и лич­ного страхования. Этот фонд формировался за счет обязатель­ных и добровольных взносов 'страхователей. Обязательному страхованию подлежало имущество предприятий и организа­ций всех форм собственности, так как даже для государствен­ных предприятий в бюджете не были предусмотрены средства на возмещение ущерба, и обеспечение непрерывности процесса производства являлось функцией самого предприятия. Добро­вольному страхованию подлежало имущество, здоровье и жизнь граждан.

Третьим общегосударственным фондом был фонд государ­ственного социального страхования, обеспечивающий сохране­ние, воспроизводство трудовых ресурсов. Он формировался за счет взносов предприятий, организаций и отдельных лиц, ис­пользующих наемную рабочую силу.

Вышеуказанная система финансовых отношений обеспечи­ла выполнение поставленных государством задач. Уже к 1930 г. в промышленности государственный сектор становится гос­подствующим, здесь производилось 94,4% валовой продук­ции. Главными производителями сельхозпродукции становят­ся колхозы и совхозы. Оптовая и розничная торговля почти полностью сосредоточилась в руках государства и потреби­тельской кооперации.

Основным производственным звеном стали предприятия, действующие на началах хозяйственного расчета в условиях централизованного планового управления народным хозяй­ством. Все показатели деятельности предприятий планирова­лись и носили директивный характер. На этом этапе у государ­ства уже другие задачи: реконструкция всех отраслей народ­ного хозяйства на базе социалистической индустриализации. Но ограниченность финансовых ресурсов и отсутствие какой-либо помощи извне обусловили продолжение политики жест­кой централизации средств, предназначенных как для накопле­ния, так и потребления. Новые условия и новые задачи требо­вали коренного изменения системы финансовых отношений. Основной же группой финансовых отношений выступают де­нежные отношения между юридическими лицами и бюджетом, поэтому изменения коснулись прежде всего их.

Налоговая реформа 1930—1931 гг. обеспечила значитель­ное сокращение количества налогов и платежей, упростила методики их расчета и порядок перечисления в бюджет. На­пример, налог с оборота объединил 53 ранее действующих платежа. Данный налог просуществовал до 1992 г., не меняя основополагающих признаков. Налог с оборота фиксировался в цене высокорентабельных товаров в твердых нормах и пол­ностью поступал в государственный бюджет по мере реализа­ции товара. Поэтому он обеспечивал регулярную и устой­чивую мобилизацию денежных ресурсов в народном хозяйстве для бесперебойного финансирования плановых предприятий.

Доля налога с оборота в общем объеме доходов государст­венного бюджета всегда была очень высока. Например, в 1940 г. — 58,7%, 1950 г. — 55,8, 1960 г. — 40,7, 1970 г. — 31,5, 1975 г. — 30,4 в 1980 г. — 31,1%.

Вторым по величине источником доходов бюджетов всех уровней становятся отчисления от прибыли: в 1940 г. — 12,1%, 1960 г. — 24,2, 1970 г. — 34,6, в 1975 г. — 31,9%. Этот доход, наоборот, претерпел существенные изменения.

Итак, в результате налоговой реформы 1930—1931 гг. по­доходный налог с государственных предприятий и некоторые другие платежи были заменены отчислениями от прибыли. На этом же этапе был принят следующий порядок распределения прибыли. Прежде всего отчисления шли в поощрительные фонды предприятия (фонд улучшения быта рабочих и служа­щих, фонд премирования рационализаторов производства), на плановые капитальные вложения, прирост норматива соб­ственных оборотных средств и другие плановые потребности. Естественно, все отчисления осуществлялись по нормативам, устанавливаемым вышестоящими организациями (специали-

зированными наркоматами). Свободный остаток прибыли пе­речислялся в соответствующий бюджет (в зависимости от подчиненности предприятия). В результате такого распределе­ния предприятие получало около 28% прибыли, из них 12% направлялось на капитальные вложения, 8% — на прирост норматива собственных оборотных средств, 5% — в поощ­рительные фонды и 3% — на другие цели. В бюджет вносилось 72% прибыли.

В сельском хозяйстве сохранился сельскохозяйственный на­лог, но его ставки еще жестче воздействовали на необобществ­ленный сектор сельскохозяйственного производства.

Данная организация финансов позволила государству да­же в условиях Отечественной войны 1941—1945 гг. выпол­нить поставленные задачи и к 60-м гг. страна по уровню развития промышленности становится одним из крупнейших индустриальных государств мира. Были построены и введены в действие десятки тысяч новых крупных промышленных предприятий. Число отраслей и производств в промышлен­ности возросло с 81—87 в 1925—1927 гг. более чем до 300 в 1966 г. Особенно значителен был рост отраслей в машино­строении, химической промышленности. Почти вдвое увели­чилось количество отраслей в легкой и пищевой промышлен­ности.

Масштабы производства обусловили процесс децентрали­зации в управлении экономикой, так как стало невозможным из центра решать конкретные задачи отдельного предприятия. Но, передавая часть своих функций предприятиям, социали­стическое государство должно было обеспечить их соответст­вующими денежными ресурсами. Возникла необходимость формирования фондов денежных средств не только на уровне государства, но и на уровне отрасли и предприятия. Следова­тельно, условия этого этапа вызвали к жизни совершенно новые группы финансовых отношений: денежные отношения между предприятием и государством по поводу формирования и использования отраслевых фондов и фондов предприятия. В связи с этим значительно возросла роль прибыли как основ­ного их источника.

Экономическая реформа 1965 г. утвердила новую систему распределения и использования прибыли, в основу которой положены следующие принципы:

• повышение заинтересованности работников предприя­тий в общих результатах работы, в связи с чем размеры материального поощрения работников были поставлены в за­висимость от роста реализации, прибыли и уровня рентабель­ности;

• создание на предприятиях более широких возможностей
для осуществления за счет прибыли и части амортизационных
отчислений мероприятий по обновлению оборудования, совер­
шенствованию производства и других мер по внедрению новой
техники, расширению производства;

• введение платности за пользование производственными
фондами, предоставляемыми государством предприятию в це­
лях создания их заинтересованности в лучшем использовании

фондов;

• повышение материальной ответственности предприятий
за выполнение плана прибыли и сохранность собственных
оборотных средств.

Финансовые отношения по поводу распределения прибыли представляют сложную систему взаимоувязанных нормати­вов, методик расчета налогооблагаемых баз, очередности от­числений, льгот и санкций. В первую очередь осуществлялись платежи в бюджет в виде платы за основные производствен­ные фонды и нормируемые оборотные средства и платежи банку процентов за кредит. Плата за фонды исчислялась по устанавливаемым на ряд лет нормативам (в основном 6%) от среднегодовой стоимости основных производственных фондов и нормируемых оборотных средств. Таким образом, сумма платы за фонды представляла собой величину, зависящую не от результатов деятельности предприятия, а от фактического наличия у предприятия производственных фондов. Такой по­рядок заставлял предприятия либо эффективно использовать все имеющиеся мощности, либо избавляться от них.

После первоочередных отчислений оставалась расчетная прибыль, которая направлялась в основном на формирование отраслевых и децентрализованных фондов. Сумма отчислений рассчитывалась по установленным нормативам и была связа­на с рядом показателей деятельности предприятия. Оставшая­ся часть прибыли шла на покрытие таких плановых затрат, как финансирование капиталовложений и погашение долгосроч­ного кредита, предоставленного на эту цель, покрытие убыт­ков жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и др.

Так как затраты второго (использование фонда материаль­ного поощрения — ФМП, фонда социально-культурных меро­приятий и жилищного строительства — ФСКМ И ЖС, фонда развития производства — ФРП) и третьего (финансирование капитальных вложений, погашение долгосрочного кредита, по­гашение среднесрочного кредита, выданного на восполнение собственных оборотных средств, финансирование прироста со­бственных оборотных средств и т.д.) уровней планировались и утверждались министерствами, то, безусловно, их объемы

устанавливались ниже планируемой и утверждаемой прибыли, т. е. в централизованном порядке обеспечивались условия воз­никновения свободного остатка прибыли, который целиком направлялся в бюджет.

Таблица 1.1 Распределение прибыли промышленных предприятий

Распределение прибыли
Получено прибыли — всего
из нее:
Внесено в бюджет
в том числе:				*
плата за производственные
фонды
фиксированные (рентные)
платежи
взносы свободного остатка
прибыли
отчисления от прибыли
Оставлено в распоряжении пред-
приятия
Источник. Народное хозяйство СССР в 1	983 г	: Стат. ежегод-
ник. — М.: Финансы и статистика	, 1984	__ Q	. 537.

Из табл. 1.1 видно, что размер свободного остатка прибы­ли, перечисляемого в бюджет, в первые годы экономической реформы значительно превышал размер платы за фонды, хотя в системе налогообложения ей выделяется особая роль.

Анализ данных финансовых отношений показывает, что со­циалистическое государство очень неохотно выпускало из своих рук финансовые ресурсы, хотя условия этого настоятельно тре­бовали. В самый жесткий период государство забирало у пред­приятий 72% прибыли, а провозгласив политику децентралиции системы управления экономикой — в среднем 60%. В итоге произошло несовпадение организованных государством конк­ретных групп финансовых отношений с задачами производства. Жесткое централизованное нормирование затрат сковывало инициативу предприятий, снижало заинтересованность в повы­шении эффективности производства, что не только не привело к улучшению положения в экономике, но способствовало появ­лению убыточных предприятий и целых отраслей.

Стремясь изменить положение, государство в 80-е гг. осу­ществляет ряд мероприятий, связанных с некоторым совер­шенствованием методов распределения прибыли, сохраняя в неизменном виде налоговую систему в целом. Такими мера­ми были: внедрение нормативного метода распределения при­были, первой и второй моделей хозяйственного расчета. Одна­ко эти усилия не увенчались успехом. Задачи перевода эконо­мики на интенсивные методы развития оказались нерешен­ными. Экономика по инерции продолжала развиваться в зна­чительной мере на экстенсивной основе, ориентируясь на вов­лечение в производство дополнительных трудовых и матери­альных ресурсов. Как следствие, серьезно снизились темпы роста производительности труда и другие показатели эффек­тивности. Треть предприятий оказалась убыточной. Народное хозяйство, располагающее огромными ресурсами, натолкну­лось на их нехватку. Образовался разрыв между обществен­ными потребностями и достигнутым уровнем производства, между платежеспособным спросом и его материальным по­крытием. Впервые в 1989 г. государственный бюджет оказался дефицитным. Уже нельзя было не признать серьезную дефор­мацию всех звеньев финансов — государственных, отраслевых,

региональных.

К 1992 г. в стране произошла смена политических ориен­тиров, государство провозгласило курс на демократизацию и рыночную экономику, что потребовало коренной перестрой­ки всей экономики в целом и финансов в частности. Огромное значение в данном процессе имело разгосударствление и появ­ление хозяйствующих субъектов различных форм собствен­ности. На месте государственных предприятий возникли ко­оперативы, товарищества, малые предпрятия, арендные пред­приятия, акционерные общества, фирмы с иностранным капиталом и т.д., институты рыночной экономики: коммерчес­кие банки, биржи, фонды и т. д.

Рыночная экономика привела к усилению роли финансов. Во-первых, с возникновением новых хозяйствующих субъектов наряду с традиционными возникают новые группы финан­совых отношений, взаимосвязи между ними усложняются. Во-вторых, финансы становятся самостоятельной сферой денеж­ных отношений, приобретают некую обособленность. Это обу­словлено тем, что в рыночных отношениях деньги (материаль­ная основа финансов), выполняя функцию средства обра­щения, становятся капиталом, т. е. самовозрастающей стои­мостью. В-третьих, происходит смена приоритетов; постепен­ное снижение роли финансов на макроуровне и увеличение значения финансов на микроуровне.

В результате финансовая политика приобретает революци­онные черты. Многие экономисты сравнивают современный этап с этапом становления социалистических финансов.

Переход страны на новые экономические отношения чреват большими трудностями. Структурные преобразования вызва­ли значительный спад производства, безработицу, социальную и политическую нестабильность, инфляцию и т. п. В этих усло­виях финансовая политика неустойчива, часто меняется. Вме­сте с тем четко вырисовываются следующие тенденции:

1. Бюджет хотя и сохраняет свою главенствующую роль, но уже не является таким всеобъемлющим, как прежде. Бели при административно-командной системе более 70% финан­совых ресурсов концентрировалось в государственном бюд­жете, то сейчас — не более 40%. Крупные средства перерас­пределяются через такие государственные фонды, как Пенси­онный, Фонд занятости, Фонд обязательного медицинского страхования и другие, обладающие автономностью.

2. Значительное снижение государственных доходов из ранее действующих источников или их потеря компенсируется увеличе­нием их количества. Основной упор сделан на налоги, поэтому с 1992 г. налоговая система представляет собой сложную, про­тиворечивую, во многом не отвечающую даже интересам новых хозяйствующих субъектов систему. Были введены такие новые налоги, как налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на имущество предприятий и физических лиц, налог на операции с ценными бумагами и др. Налоговый пресс привел к еще большему спаду производства, падению инвестиций, уходу от уплаты налогов, утечке капиталов, расцвету теневой экономики. 3. Невмешательство государства в экономику подтвержда­ется следующими цифрами: в 80-е гг. более 57% бюджета страны расходовалось на народное хозяйство, последние годы — не более 12%. Если раньше 78% всех капитальных вложений финан­сировалось из бюджета, то в настоящее время бюджет развития вынесен в отдельный раздел и в основном не обеспечен финан­сированием.