Его функционирования в Российской Федерации
Как уже упоминалось, бюджетная система, в первую очередь, определяется действующим государственным устройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты.
В федеративных же государствах, каковым является Россия, бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный бюджет (или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства); бюджеты членов федерации (штатов – в США, земель – в ФРГ, провинций – в Канаде, субъектов Федерации – в России); местные бюджеты.
Под бюджетом (от англ. «budget» – сумка, кошелек) традиционно понимается централизованный денежный фонд, формируемый на том или ином уровне для обеспечения функций и задач соответствующих органов власти (государственной, местной).
Эта трактовка в наибольшей степени раскрывает содержание бюджета как социально-экономического явления, его роль в общественном производстве. Бюджет в этом смысле – основа функционирования государства в целом, его национально-государственных и административно-территориальных образований; это важнейший источник денежных средств, находящийся в полном и непосредственном распоряжении органов государственной или муниципальной власти. Централизация денежных средств в бюджетах не только позволяет маневрировать финансовыми ресурсами и сосредоточивать их на решении важнейших задач экономического и социального характера, но и обеспечивает проведение государственной экономической и финансовой политики.
Государственная бюджетная система РФ включает:
федеральный бюджет;
21 республиканский бюджет в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области (всего – 89);
около 29 тыс. местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).
При этом бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.
Важной самостоятельной частью бюджетной системы России как суверенного государства является республиканский (федеральный) бюджет. Именно он обеспечивает централизацию части бюджетных ресурсов общегосударственного характера. Через федеральный бюджет регулируется процесс распределения и перераспределения национального дохода между субъектами Федерации, входящими в состав России, а также между экономическими районами.
Отдельное, не менее, а, может быть, и более важное звено бюджетной системы Российской Федерации составляют многочисленные местные бюджеты. Если в советские времена стремление к всеобщей централизации приводило к тому, что удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР не превышал 10-15 %, то с началом рыночных преобразований в ведение местных властей были переданы отрасли хозяйства, связанные с непосредственным обслуживанием населения, массовая сеть социально-культурных учреждений. За счет местных бюджетов в настоящее время обеспечивается финансирование более 80 % бюджетных расходов на здравоохранение, более 60 % расходов на просвещение, крупные бюджетные средства направляются на развитие производственной и социальной инфраструктуры.
Государственный (федеральный) бюджет – центральное звено финансовой системы.В нем объединяются все основные финансовые институты – расходы, различные виды доходов, государственные займы. Его главнейшие функции – проведение в жизнь финансовой политики, организация выполнения финансовой программы правительства.
Государственный бюджет представляет собой централизованный фонд денежных ресурсов, которыми располагает правительство страны. Это своеобразный баланс (план) доходов и расходов государства на определенный период (как правило, на один календарный год), утвержденный в законодательном порядке.
Именно с его помощью государство осуществляет территориальное и межотраслевое распределение и перераспределение валового национального продукта (ВНП).
Сущность и значение бюджета проявляется в его функциях, важнейшими из которых являются:
перераспределение национального дохода;
вмешательство в процесс общественного воспроизводства;
осуществление государственной социальной политики.
Политическая, экономическая, социальная и другие формы деятельности государства неразрывно связаны с перераспределением национального дохода.
В современных условиях бюджет широко используется государством для воздействия на различные стороны экономического организма: на повышение нормы накопления, ускорение темпов экономического роста, развитие наиболее перспективных отраслей, регулирование темпов обновления и расширения основного капитала и т.п. Формы государственного вмешательства в экономику различны. Среди них можно выделить: государственные капиталовложения, развитие производственной и социальной инфраструктуры, расширение государственного потребления. Государственный бюджет служит катализатором развития НТП в условиях резкого обострения конкуренции на мировых рынках.
Государство не только стимулирует процесс накопления, но и воздействует на реализацию общественного продукта, создавая дополнительный спрос через государственные закупки товаров и услуг. Гарантированный государственный рынок, наряду с перераспределением совокупного платежеспособного спроса, позволяет частично разрешать противоречие между производством и потреблением.
Социальная функция бюджета. В условиях современной НТР резко возросла роль человеческого фактора, что требует нового подхода к главному элементу производительных сил – человеку. Быстрые темпы НТП повышают требования к качеству рабочей силы, ее профессиональной подготовленности, физической выносливости. Все это ведет к росту объема средств, направляемых на развитие социальной сферы: просвещение (главным образом, начальное и среднее, а также профессиональную переподготовку кадров), здравоохранение, социальное обеспечение. Причем, значительная часть социальных расходов проходит по местным бюджетам. В развитых странах на социальные цели расходуется до 30 % бюджетных средств.
Государственный бюджет строится на определенных принципах:
принцип единства бюджета означает сосредоточение в нем всех производимых расходов и собираемых доходов. Государство должно иметь лишь один бюджет, охватывающий все доходы и расходы. Единство бюджета выражается в существовании единой бюджетной системы в государстве, в единообразии финансовых документов, бюджетной классификации;
принцип полноты бюджета означает учет всех затрат и поступлений по каждой статье. Он облегчает установление контроля за государственными финансами;
принцип реальности предусматривает правдивое отражение в бюджете финансовых операций правительства, характера расходов и доходов;
принцип гласности обязывает правительство публиковать бюджет, т.е. придавать гласности основные статьи бюджета.
Основными источниками доходной части государственного бюджетаявляются налоги и платежи предприятий и организаций, а также налоги с населения.
Под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления.
Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также безвозмездных перечислений. В доходы бюджета текущего года зачисляется остаток средств на конец предыдущего года.
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством федеральные, региональные налоги, и сборы субъектов РФ, и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. В доходах соответствующего бюджета полностью учитывается также размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет.
Следующий вид доходов бюджетов – неналоговые доходы (доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; доходы от платных услуг и др.)
Расходная часть государственного бюджета используется на общенациональные нужды. По своей структуре расходные статьи государственного бюджета включают следующие элементы:
расходы на финансирование народного хозяйства;
расходы на содержание аппарата государственного управления;
государственные централизованные капитальные вложения;
финансирование обороны, правоохранительных органов, системы образования и здравоохранения;
финансирование сферы научных исследований и разработок, а также научно-технических программ;
финансирование социально-культурных программ;
расходы на обслуживание (погашение) государственного долга;
финансирование целевых программ, кредиты и помощь другим государствам.
Расходы бюджета, согласно Бюджетному кодексу РФ, – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Формирование расходов бюджетов всех уровней должно базироваться на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ.
В зависимости от экономического содержания расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие.
Капитальные расходы бюджетов, предназначенные для обеспечения инновационной и инвестиционной деятельности, включают: расходы на инвестиции в действующие или вновь создаваемые структуры в соответствии с утвержденной инвестиционной программой; средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам; расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством и др.
В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития.
Текущие расходы бюджетов предназначены для обеспечения текущего функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений, а также оказания государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций. В эту категорию входят и другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы.
Федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1 % утвержденных расходов федерального бюджета. Средства этого фонда расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента РФ, на основании письменного его распоряжения. Расходование средств фонда на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ не допускается.
С появлением новых видов расходов бюджетов их финансирование может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в соответствующий бюджет. При определении источников их финансирования исключается увеличение дефицитов бюджетов.
Превышение доходов над расходами образует бюджетный профицит (излишек), превышение расходов над доходами образует бюджетный дефицит (недостаток).
Наиболее сложная ситуация и наиболее часто встречающаяся в экономической практике – дефицит бюджета. Дефицит рассматривается как временный, если имеются перспективы его преодоления, и он не составляет более 3 % ВВП. Если бюджетный дефицит составляет до 10 % суммы доходов – это допустимый дефицит, но если он более 20 % суммы доходов – это критический дефицит.
Бюджетный дефицит возникает вследствие многих причин объективного и субъективного характера. Наиболее часто – из-за невозможности мобилизовать необходимые доходы в результате спада или падения темпов производства, низкой производительности труда и других причин, вызывающих нестабильность экономики, снижение эффективности производства.
В основе хронической дефицитности госбюджета лежит много причин, среди которых можно отметить следующие:
спад общественного производства;
увеличение затрат на финансирование военно-промышленного комплекса страны (ВПК);
уменьшение акцизных налогов, поступающих в госбюджет;
крупномасштабный оборот «теневого» капитала;
непоследовательная финансово-экономическая политика государства;
огромные непроизводственные расходы, приписки, хищения, потери произведенной продукции.
Основные мероприятия, направленные на снижение бюджетного дефицита, осуществляет государство в лице правительства.
Отметим некоторые из них, в частности:
активное проведение процесса конверсии ВПК, т.е. перевод предприятий ВПК на изготовление преимущественно продукции гражданского назначения;
прекращение оказания помощи в виде дотаций убыточным предприятиям;
снижение расходов на содержание государственного административно-управленческого аппарата;
изменение (реформирование) системы налогообложения.
Следует обратить внимание на то, что отсутствие дефицита бюджета еще не означает наличия здоровой экономики, отсутствия ее кризиса. Дело в том, что в условиях рыночной экономики бюджетный дефицит стоит в одном ряду с так называемыми отрицательными экономическими категориями типа инфляции, безработицы, банкротства, которые, в свою очередь, являются неотъемлемыми элементами экономической системы.
Задачи поддержания бюджетной и макроэкономической сбалансированности положены в основу бюджетной политики РФ. Основным ее тезисом на перспективу является обеспечение максимальной защищенности федерального бюджета от таких внешних воздействий, как изменение мировых цен на российские экспортные товары.
Рассмотрим бюджетный процесс и его особенности.
Бюджетный процесс – это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Бюджетный процесс – это совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета, начиная с момента его разработки до момента утверждения отчета об исполнении, подчиненных цели создания централизованного фонда денежных средств (государственного или муниципального бюджета) и эффективного его использования для обеспечения функций государства и местных органов власти.
Приоритетная роль в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса принадлежит Бюджетному кодексу РФ. Такие нормативные акты, как указы Президента РФ, постановления правительства РФ, акты федеральных исполнительных органов власти, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить Кодексу.
Часто бюджетный процесс отождествляется с управлением его расходной части, в то время, как налоговые органы осуществляют регулирование доходной части. Но цели бюджетного процесса окажутся недостижимыми без прогноза и анализа доходной части бюджета. Бюджетный процесс в Российской Федерации принято подразделять на четыре этапа:
составление проекта бюджета;
принятие бюджета;
исполнение бюджета;
контроль за его исполнением.
Бюджетный процесс – не просто сложный, но и чрезвычайно длительный процесс. Его составление и рассмотрение длится более года, год (с 1 января по 31 декабря) продолжается его исполнение, около полугода занимает составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Для завершения исполнения бюджета, кромебюджетного периода (финансового года), предоставляется еще и льготный период, составляющий один месяц, в течение которого заканчиваются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета.
Действующей конституцией определен круг органов государственной власти, участвующих в разработке и утверждении бюджета, а также в контроле за его исполнением. Первым этапом бюджетного процесса является его составление исполнительными органами власти. Составлению бюджета предшествует разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России (СФБ). В денежной форме он выражает социально-экономическое развитие страны, позволяет полнее анализировать движение стоимости общественного продукта и национального дохода, учитывать объем и направления использования финансовых ресурсов. СФБ выражает финансовую программу в общем виде, задача же бюджета – ее конкретное, развернутое выражение. СФБ помогает органам исполнительной власти определять доходы бюджета и постатейно разрабатывать его расходы.
Непосредственная работа по составлению проектов бюджетов проводится Министерством финансов РФ, а также налоговыми и таможенными органами. При этом используются различные методы: метод экономического анализа, позволяющий на основе анализа выполнения бюджета за прошлый год установить причины отклонений и соответствующим образом откорректировать проектируемый бюджет; нормативный метод, определяющий нормы всех статей расхода в общей сумме бюджета; экстраполяционный метод, определяющий бюджетные показатели, исходя из их динамики за предыдущие годы. Полученные данные сообщаются вышестоящими органами исполнительной власти непосредственно нижестоящим или исполнительным органам власти в установленные сроки, обеспечивающие утверждение бюджета до начала финансового года.
Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Вместе с ним направляется ряд документов, отражающих прогнозы социально-экономического развития страны на предстоящий период, направления бюджетной и налоговой политики, федеральные целевые программы и т.п. Одновременно в Государственную Думу вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Следующая стадия бюджетного процесса – его рассмотрение и утверждение в законодательных органах: Федеральном Собрании (Парламенте) РФ, представительных органах субъектов Федерации и местных самоуправлениях. Проект федерального бюджета и сопутствующие документы направляются в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы для принятия бюджета к рассмотрению Государственной Думой. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы и в Счетную палату.
Получив заключения от комитетов, Государственная Дума начинает рассмотрение бюджета в нескольких чтениях. Принятый Госдумой бюджет по Конституции в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае его отклонения Федеральным Собранием бюджет передается в Госдуму для повторного голосования и считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов (ст. 105 Конституции РФ).
Принятый федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания. После этого начинается непосредственное исполнение бюджета, организуемое Кабинетом министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами.
Содержание фискальной политики государства.
Кривая Лаффера
Для выполнения своих функций государству необходимы средства, за счет которых финансируются и реализуются различные функции государства, содержатся структуры, обеспечивающие функционирование самого государства. Все необходимые средства аккумулируются в финансово-бюджетной сфере, основным источником формирования которой являются налоговые платежи и сборы.
Важнейшими инструментами государства в реализации поставленных целей являются фискальная политика и налоговая политика.
Фискальная политика – это совокупность финансовых мероприятий государства по регулированию доходов и расходов для достижения определенных социально-экономических целей.
Фискальная политика включает в себя:
разработку основных направлений использования финансовых ресурсов государства;
методы финансирования;
главные источники покрытия государственных расходов;
проблемы регулирования бюджетного дефицита и государственного долга.
Главная задача фискальной политики – сгладить недостатки рыночной стихии путем сознательного воздействия на совокупный спрос и совокупное предложение на рынке.
Фискально государство воздействует на увеличение или уменьшение национального объема производства путем варьирования налоговых ставок и осуществления государственных расходов. Теоретическим обоснованием этих действий стали расчеты американского экономиста А. Лаффера, доказавшего, что результатом снижения налогов является экономический подъем и рост доходов государства (кривая Лаффера). Графически кривая Лаффера выглядит следующим образом (рис. 41).
| r (ставка процента), % |
| R (масса налогов) |
| r2 |
| r0 |
| r1 |
| R0 |
| R2 |
| R1 |
Рис. 41. Кривая Лаффера
По абсциссе на этом графике откладывается величина процентной ставки r, а по ординате – величина налоговых поступлений R. Если r = 0, государство никаких налоговых поступлений не получит. А если r = 100 %, начисто отпадают всякие стимулы к производству (ибо все доходы производителей изымаются), т.е. результат для государства аналогичный – нулевой. При любых же других значениях r (0 < r < 100 %) государство налоговые поступления в том или ином размере получает. При каком-то конкретном значении ставки (r = r0) общая сумма этих поступлений становится максимальной (R0 = Rmax). Отсюда вытекает следующий вывод. Рост процентной ставки только до определенного значения (r = r0) ведет к увеличению налоговых поступлений, дальнейшее же ее повышение обусловливает, напротив, их уменьшение. Так, R0 < R1, R0 < R2.
Общие свойства кривой Лаффера могут быть охарактеризованы следующим образом. Поскольку при ослаблении налогового пресса одни субъекты производства начинают работать более интенсивно, максимизируя свой доход, а другие достигают желаемой величины последнего с меньшими усилиями, рассматриваемая кривая является пологой и относительно слабо реагирует на незначительные изменения налоговых ставок. Кроме того, реакция экономических субъектов на динамику этих ставок проявляется не мгновенно, а через какой-то временной интервал.
Кривая Лаффера отражает объективную зависимость. В то же время теоретически выявить величину r0 невозможно, и она определяется эмпирическим путем. При этом крайне важно выяснить, где находится фактическая налоговая ставка – справа или слева от r0. А поскольку кардинальные макроэкономические эксперименты чреваты серьезными потрясениями, на этот вопрос обычно отвечают на основе анализа реакции производителей на налоговые льготы в тех или иных конкретных отраслях.
Различают дискреционную и автоматическую форму фискальной политики.
Дискреционная форма фискальной политики представляет собой маневрирование налогами и государственными расходами с целью изменения реального объема национального производства, контроль уровня занятости и темпа инфляции.
Дискреционная политика – это сознательное регулирование государством уровня налогообложения и государственных расходов для воздействия на экономику (через налоговые ставки, правительственные и государственные закупки, размеры трансфертных выплат).
Недостатками дискреционной политики являются довольно длительный период между принятием решений и длительный период разработки проектов, в течение которого социально-экономическая ситуация может в корне измениться.