Комплексный подход к закупочной деятельности заказчика. 1 страница

1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон -ФЗ«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В отличие от привычного всем 94-ФЗ, в Контрактную систему заложен комплексный подход к закупкам. Это означает, что новым законом регулируются не только процедуры выбора поставщика и заключения контракта, но и весь цикл закупочной деятельности – от планирования закупок на срок 3 года до аудита эффективности закупочной деятельности Заказчика.

Основные этапы закупочной деятельности представлены на рис. 11.3.1.

Рис. 11.3.1. Закупочный цикл

Значительная часть потребляемой продукции может не только закупаться на стороне, но и производиться силами собственных функциональных подразделений. Поэтому первый и важнейший вопрос организации закупочной деятельности — это ее планирование, включая определение потребности в товарах, работах, услугах, их разделение на те, которые будут производиться внутри предприятия и те, которые следует закупить у сторонних поставщиков (для работ и услуг часто применяют термин «аутсорсинг» — привлечение внешних ресурсов для выполнения непрофильной для предприятия деятельности). Сфера применения аутсорсинга крайне широка — от найма консультантов, строительной или ремонтной организации до передачи стороннему предприятию таких сугубо «внутренних» дел, как ведение бухгалтерской отчетности.

После принятия решения о закупке следует провести анализ рынка закупаемой продукции. Такой анализ необходим для выяснения уровня цен. На данной стадии уточняются требования к продукции, поставщику и условиям будущего договора, прогнозируется ситуация с возможным числом потенциальных поставщиков.

Следующая стадия — непосредственная организация закупки: ее подготовка, проведение и подписание договора. Подготовка включает в себя формализацию всех требований заказчика в документах, предназначенных сторонним поставщикам. Проведение закупки подразумевает получение предложений, их оценку и выбор наилучшего. Заключение договора производится в установленном на предприятии порядке. Договор исполняется и таким образом потребность заказчика в продукции удовлетворяется. Затем возникает новая потребность и закупочный цикл повторяется.

Вышеописанное выглядит просто и вполне очевидно для любой компании. Однако почему управление закупками представляет собой проблему, решение которой требует значительных усилий? Дело в том, что конкретное предприятие, осуществляя конкретную закупку, рискует оказаться в зоне провала рынка— ситуации, в которой свободное действие рыночных сил не приводит к оптимальному результату сделки хотя бы для одной ее стороны. Иными словами, даже если по той или иной продукции существует сложившийся рынок и есть рыночная цена, это не означает, что конкретный заказчик при закупке получит продукцию по этой (или близкой) цене. Причин данного явления несколько, но главные следующие:

• неквалифицированные действия закупающих менеджеров и, как следствие, ошибки в выборе поставщика. Нередко этому способствует объективно существующая асимметрия информации — поставщик знает о своей продукции как правило, все, а заказчик может просто не иметь сведений о реальном, рыночном соотношении качества закупаемой продукции и ее цены;
• недобросовестные действия закупающих менеджеров (прежде всего завышение цен с целью получения разного рода поощрений от поставщиков).

Меры, которые снижают вероятность неверных действий ответственных за закупки сотрудников, можно в целом подразделить на две группы: работа с персоналом и процедурная регламентация. Работа с персоналом является стандартной, предполагает целенаправленный подбор людей с учетом их профессиональных знаний и определенных психологических свойств, систему поощрений и наказаний, обучение. Процедурные меры предполагают такую регламентацию действий закупающих менеджеров, чтобы принимаемые ими решения вне зависимости от личных предпочтений, личной мотивации осуществлялись в интересах предприятия. При этом регламентация может идти по двум направлениям. Первое означает, что статус ответственных за закупки повышается, а принятие решений усложняется (например, растет число виз на документах). В отдельно взятых случаях это вполне успешно работает, но в целом управленческая регламентация ведет к перегруженности топ-менеджеров. Второе направление построено на применении обязательных процедур, которые должны выполняться закупающими сотрудниками при каждой закупке стоимостью выше определенного значения. Данные процедуры предполагают:

• действия, направленные на достижение разумного уровня конкуренции среди потенциальных поставщиков там, где это возможно, а где невозможно, — повышенный внутренний контроль;
• честный и разумный выбор наиболее предпочтительных предложений при комплексном анализе выгод и издержек (прежде всего цены и качества продукции).

Таким образом, основная цель рыночных процедурных мер — достижение разумно высокого уровня конкуренции предложений, которые подвергаются прозрачной, контролируемой оценке. Только там, где такой конкуренции нет, возможно применение управленческой регламентации. Именно поэтому данная система часто называется «конкурентной», а организованные таким способом закупки — «конкурентным прокьюрементом». Любой закупающий сотрудник, будучи поставлен в жесткие рамки конкурентных процедур, вынужден действовать эффективно (с точки зрения интересов организации), так как правильно организованная конкуренция выявляет истинные, рыночные цены на закупаемую продукцию, а прозрачные, контролируемые процедуры выбора наилучшего предложения делают принятие неверных решений заметным.

При организации закупочной деятельности на предприятиях полезен опыт государственных закупок, регламентация которых имеет длительную историю и обширную мировую практику. Однако следует понимать, что слепое копирование опыта государственных закупок, без учета целей и задач коммерческого заказчика может привести не к повышению, а к снижению эффективности закупочной деятельности данной компании.

Одной из наиболее распространенных закупочных процедур конкурентных закупок являются торги — способ заключения договоров, при котором по заранее объявленным правилам к определенному сроку привлекаются несколько конкурирующих предложений с целью обеспечения наиболее выгодных условий сделки для заказчика. Главным, ключевым принципом торгов является состязательность. Согласно законодательству Российской Федерации (ГК РФ, ст. 447—449) торги проходят в форме конкурса или аукциона. При закупках наиболее распространен конкурс.

«Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу — лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия» [ГК РФ, ст. 447, п. 4].

Аукцион — частный случай конкурса. На практике под аукционом понимают любую процедуру, при которой единственным оценочным критерием является цена — максимальная (при продажах) либо минимальная (при покупках). В последнем случае используют также понятия «обратный аукцион» или «ценовой конкурс». Более широкая трактовка понятия «аукцион» и предложена, например в некоторых директивах ЕС, регулирующих вопросы закупок. Из смысла описанной там процедуры электронного аукциона вытекает, что победитель определяется по параметрам, допускающим количественное измерение и однозначную ранжировку по этим параметрам (цена, срок поставки, мощность механизма и т.д.).

Поскольку решение о победителе конкурса принимает конкурсная комиссия, никакой руководитель предприятия, даже самого высокого ранга, не может не согласиться с решением конкурсной комиссии. Договор с победителем торгов заключается в обязательном порядке. В открытом конкурсе (аукционе) может принимать участие любое лицо, в закрытом — только специально приглашенные (круг участников ограничен организатором конкурса). Минимальный срок проведения любого конкурса или аукциона — 30 дней.

Конкурс предполагает ряд определенных законодательством стадий проведения:

подготовка извещения и конкурсной документации заказчиком, назначение конкурсной комиссии, которая будет выбирать победителя;

публикация извещения при открытом конкурсе и адресная рассылка — в закрытом (с этого момента конкурс считается объявленным) и т.д.;

Оценка конкурсных предложений, как правило, проходит в две стадии — отсев неприемлемых предложений (отборочная стадия) и выбор из оставшихся наилучшего решением конкурсной комиссии (оценочная стадия); в ценовом конкурсе (обратном аукционе) конкурсная комиссия отклоняет неприемлемые предложения, а из оставшихся выбирает предложения с наименьшей ценой. Именно поэтому в электроэнергетике процедура торгов с отбором по минимальной цене называется «ценовым конкурсом».

Неконкурсные процедуры отличаются от торгов отсутствием для заказчика обязанности заключать договор с победителем, возможностью изменения или отмены решения о победителе, короткими сроками, упрощенной регламентацией и тем, что отечественным ГК они подробно не регулируются. Большинство торгов конкурентные и процедурно схожи с конкурсом (запрос предложений, запрос цен, конкурентные переговоры). Существует и неконкурентная безальтернативная процедура — («закупка у единственного источника»), когда поставщик определяется заранее, без сравнения конкурирующих предложений, например, при дополнительных закупках, закупках в условиях недостатка времени и т.д.

Алгоритм проведения запроса предложений определен законодательно.

Если заказчик не удовлетворен предложениями либо, проанализировав их, увидел, что следует изменить первоначальные требования, он после оценки первоначальных предложений может подготовить новую версию документации запроса предложений и повторить весь цикл до тех пор, пока либо не будет выбран победитель, либо не будет прекращена закупка.

Запрос цен намного проще как по составу процедур, так и по документации. Он проводится следующим образом:

· подготовка уведомления и документации запроса цен (может быть подготовлено и выпущено только уведомление);

• публикация уведомления при открытом запросе и адресная рассылка при закрытом;
• получение участниками документации запроса цен (если она есть) и подготовка ими своих ценовых предложений;
• получение предложений;
• · оценка предложений, отклонение неприемлемых и выбор из оставшихся самого дешевого;
• заключение договора с победителем.

При проведении запроса цен (а он применяется для простой, однозначно описываемой продукции) четко фиксируются все основные условия: продукция, требования к ее количеству и качеству, существенные условия договора.

Конкурентные переговоры — подробно протоколируемые переговоры с определенным числом участников, как правило, не менее трех.

В российском гражданском праве нет понятия «тендер». Оно пришло к нам из международной практики и стало синонимом слов «торги» или «конкурс», поскольку процедуры очень похожи. Но в международной практике заказчик вправе отказаться от проведения тендера в любое время или отклонить любую заявку или даже все заявки без объяснения причин. Кроме того, результаты тендера могут кем-то (помимо тендерной комиссии) утверждаться. По сути тендер, в отличие от российских торгов, не налагает на его организатора обязанности выбрать победителя и заключить с ним договор. Эту коренную разницу часто забывают учесть даже специалисты, что приводит к правовым коллизиям при некритическом использовании в России иностранных документов.

Наличие тех или иных способов и условия их применения зависят от целей и задач заказчика. Например, в системе госзакупок (и в России, и в мире) главными приоритетами являются борьба с возможной коррупцией и экономия бюджетных средств при конкретной закупке. Следовательно, набор правил и процедур здесь ориентирован именно на эти цели как на главные и потому нередко прост (открытый и закрытый конкурс, запрос цен, исключение каких-либо переговоров, безальтернативные закупки крайне затруднены). Особенность конкурсов в электроэнергетике — возможность переторжки, т.е. лучшим участникам, прошедшим отборочную стадию, дается возможность повысить предпочтительность своих предложений, уменьшив цену при неизменности остальных условий. Это позволяет повышать ценовые эффекты от закупки, но делает выбор победителя более сложным процессом; в системе госзакупок переторжка не предусмотрена.

Практика показывает, что закупающие организации соблюдают три простых правила:

• степень регламентации зависит от того, насколько публичным является субъект экономической деятельности: чем более он публичен, тем более жесткую систему регламентации закупок он выстраивает, поэтому именно таковы правила закупок продукции для органов государственной власти, в рамках проектов международных финансовых организаций;
• регламентированные закупки ведутся с использованием широкого перечня процедур, включая конкурсы и неконкурсные способы;
• любая система регламентации закупок должна быть именно системой, что подразумевает наличие следующих ее элементов:

а) регламентирующей среды (совокупность нормативных документов, описывающих способы закупок и условия их выбора, полномочия и ответственность закупающих сотрудников); б) установленной организационной структуры управления закупками и их контроля;
в) подготовленных кадров для проведения закупок; г) налаженной инфраструктуры закупок (информационное обеспечение, средства электронной коммерции, сертификация, профессиональные консультанты).

Еще одним важнейшим элементом системы является политическая воля руководства, настрой на безусловное исполнение правил регламентации.

Ошибкой было бы считать, что главная цель конкурса (и вообще конкурентного прокьюремента) есть ценовая экономия. Главная цель правильной организации закупочной деятельности на предприятии — достижение за счет конкурентных процедур рыночных цен на закупаемую продукцию. Когда закупки планируются исходя из реальных цен, но с некоторым «запасом», правильное проведение конкурса на стабильных рынках приводит к выявлению в виде экономии этого «запаса», обычно 3—7 %. Однако в момент начала внедрения конкурентных процедур сокращение затрат может быть очень значительным. Бывали случаи, когда при первичном проведении открытых конкурсов там, где этого раньше не было, цены падали в несколько раз. Кроме того, конкурсы могут быстро выявлять изменение рыночной цены, находя на рынке тех участников, которые за счет применения новых приемов работы добиваются конкурентных преимуществ и снижают цену.