Глава 10. Фискальная и денежно-кредитная политика

10.1. Финансовая система страны и ее назначение

Важнейшим элементом хозяйственного механизма любого общества являются финансы, которые представляют собой совокупность финансовых отношений и регулирующих их институтов. Термин финансы происходит от латинского «finansia», что означает доход, платеж. Впервые он начал применяться в средние века в Италии. Затем данный термин получил международное распространение и стал использоваться как понятие, связанное с системой денежных отношений, образованием и использованием государством денежных фондов, которые необходимы для выполнения его многочисленных функций в политической, экономической и социальной сферах.

Таким образом, финансы – это система экономических отношений по формированию и использованию денежных фондов на основе распределения и перераспределения созданного в обществе совокупного общественного продукта. Отсюда следует, что основными чертами финансовой системы являются следующие:

- денежная форма отношений в отличие от натуральной;

- распределительный характер отношений, т. е. отсутствие эквивалентного обмена;

- распределение совокупного общественного продукта через реальные денежные фонды, а не через ценовое распределение.

Финансы также выражают денежные отношения, возникающие между предприятиями в процессе приобретения товарно-материальных ценностей, реализации продукции и услуг; между предприятиями и вышестоящими организациями при создании централизованных денежных средств и их распределении; между государством и предприятиями при уплате ими налогов в бюджетную систему и финансировании расходов; между государством и гражданами при внесении ими налогов и добровольных платежей; между предприятиями, гражданами и внебюджетными фондами при внесении платежей и получении ресурсов; между отдельными звеньями бюджетной системы; денежные отношения, опосредующие кругооборот фондов предприятий. Таким образом, финансы – это прежде всего распределительная категория. С их помощью осуществляется вторичное распределение или перераспределение национального дохода. Социально-экономическая сущность финансовых отношений заключается в том, за счет кого государство получает финансовые ресурсы и в чьих интересах использует эти средства. Субъектами финансовых отношений являются государство, фирмы, различные объединения, организации и отдельные граждане.

Финансы выполняют ряд функций:

- аккумулирующая состоит в концентрации денежных ресурсов в

фонды государства;

- регулирующая – вмешательство государства через финансы (госу-

дарственные расходы, налоги, государственный кредит) в процесс воспроизводства.

- распределительная – в формировании денежных средств и их ис-

пользовании через бюджет, соцстрах и т. д.

- контрольная – в обеспечении правильности взимания налогов и их

использования по назначению.

Финансовые отношения общества, с одной стороны, отражают формирование денежных фондов на уровне государства – государственные финансы, а с другой – формирование денежных фондов предприятий. Государственные финансы – это сфера экономических отношений, связанная с первичным и вторичным распределением общественного продукта с целью образования денежных фондов, которые необходимы государству для выполнения его функций. Их материальное содержание воплощается в государственном и местном бюджетах, специальных фондах.

Финансы частных предприятийвыражают денежные отношения, которые возникают в ходе их экономической деятельности и получения прибыли. Финансы предприятий материализуются в виде денежного капитала, различных денежных фондов предприятий. Образование денежных фондов необходимо предприятию для непрерывного возобновления и расширения процесса производства. Источники образования денежных фондов предприятия делятся на внутренние (собственные средства предприятия) и внешние (на основе собственных средств учредителей компании или заемных средств).

Предметом нашего изучения являются государственные финансы. По мере развития общества они становятся одним из важных инструментов воздействия на процесс общественного воспроизводства, поддержания темпов экономического роста, развития ключевых отраслей экономики и т. д. В частности, увеличивая объем государственных инвестиций, государство способствует повышению спроса на оборудование, рабочую силу, что в свою очередь дает импульс росту промышленного производства, занятости, оживлению хозяйственной конъюнктуры. За счет государственного бюджета осуществляется финансирование социальных, военных и других программ. При этом военные затраты, с одной стороны, способствуют развитию промышленности, а с другой – ведут к истощению экономики, внутрихозяйственным диспропорциям, изменению структуры производства.

В настоящее время государственные финансы используются для достижения результатов долговременного характера – повышения конкурентоспособности национальной экономики, развития научно-технического потенциала страны и рационального размещения производительных сил. Как любой процесс имеет диалектическое развитие, так и государственные финансы, с одной стороны, оказывают влияние на темпы роста, жизненный уровень населения, а с другой – порождают новые трудности в экономических и социальных сферах. Поэтому решение данных проблем зависит от финансовой политики государства.

Финансовая политика –это совокупность финансовых мероприятий, проводимых правительством посредством использования финансовой системы. Формирование курса правительства происходит под влиянием господствующей в данный период теоретической концепции.

Теоретические концепции государственных финансов выражают прежде всего воздействие финансовой или фискальной политики государства на развитие рыночного хозяйства. Дж.М.Кейнс и его наследники неокейнсианцы считают, что внутренние механизмы рыночного хозяйства не в силах вывести экономику из длительных периодов застоя и кризиса, поэтому предлагают активную политику государственного регулирования экономики. В целях увеличения спроса и занятости Кейнс предложил проводить активную бюджетно-финансовую политику. Для реализации активной инвестиционной деятельности необходимо перераспределение национального дохода посредством налоговых ставок. Главным механизмом регулирования становится подоходный налог, использующий прогрессивные ставки. Этот налог обеспечивает изъятие у экономических субъектов доходов, используемых в виде сбережений, и формирование сбалансированного бюджета государства при высоком уровне расходов. Денежные средства, изъятые посредством налогов, направляются государством на расширение инвестиционного спроса и увеличение занятости. Кроме того, предлагалось увеличить бюджетное финансирование нерентабельных отраслей промышленности, коммунального хозяйства, размеры пособий. При этом государственные расходы не ограничиваются доходной частью государственного бюджета, а допускается дефицитное финансирование.

Дефицитное финансирование осуществляется с помощью долгосрочных и среднесрочных займов. Рынок ссудных капиталов становится вторым по значению источником доходов бюджета, а дефицит бюджета используется для регулирования экономики. Таким образом, рынок ссудных капиталов становится одним из инструментов достижения «эффективного спроса», а дефицит государственного бюджета превращается в один из способов государственного регулирования. Соответственно, это приводит к инфляции, но Кейнс считал, что темпы инфляции будут регулироваться государством, ибо оно определяет размеры бюджетного дефицита и денежной эмиссии. Увеличение спроса способствует снижению безработицы, т. е. снятию остроты социальных противоречий.

В целом кейнсианская регулирующая финансовая политика показала свою сравнительную эффективность в западных странах. Она обеспечила в 30–60-х гг. стабильный экономический рост, высокий уровень занятости и эффективную систему финансирования социальных нужд в большинстве стран.

Экономические кризисы 70-х – начала 80-х гг. внесли существенные коррективы в традиционные подходы экономистов к проблеме макроэкономического регулирования. Кейнсианские методы, основанные на манипулировании совокупными расходами, исчерпали себя в новых условиях. Такие проблемы, как стагфляция (сочетание стагнации и инфляции), расстройство государственных финансов, выразившееся в хроническом дефиците госбюджета и росте государственного долга, неэффективность государственных предприятий из-за возросшего административного аппарата оказались трудно разрешимыми в рамках кейнсианской парадигмы, что создало почву для возрождения либерализма и усиления интереса к влиянию факторов предложения на экономический рост и стабильность цен. Появившаяся на сцене монетаристская концепция сделала ставку на регулирование совокупного спроса путем изменения денежного предложения методами кредитно-финансовой политики. Основу обновленной монетаристской модели составили следующие компоненты:

1. Из классической теории был взят принцип «пусть все идет как идет», но при этом акцент был перенесен от стоимости к деньгам, вернее к количественной оценке роли денег. Делая упор на деньги, монетаристы взяли на вооружение основное уравнение обмена MV = PQ, из которого следовало, что основным фактором, определяющим физический объем производства и занятости, а также уровень цен, выступает предложение денег.

2. Монетаристы раскрыли механизм обратного воздействия денежного мира на мир товарный и в качестве главного регулятора хозяйственной жизни рассматривали «денежные импульсы», денежную эмиссию. Их лидер, американский экономист Милтон Фридмен утверждал, ссылаясь на «монетарную» историю США, что между динамикой денежной массы и динамикой национального дохода существует самая тесная корреляционная связь, и что денежные импульсы – самая надежная настройка экономики. Монетаристы показали, что на экономическую конъюнктуру влияет совокупность наличных денег и банковских резервов, или монетарный базис, по их терминологии. Схематично влияние этого базиса на ВНП показано на рис. 10.1.

Увеличение товарного

спроса DQ

Прирост денежной ВНП P× Q

массы DM Динамика цен DP

Рис. 10.1

При этом отмечалось, что монетарный базис влияет на экономическую жизнь не сразу, а с временным лагом. Отсюда их предложение отказаться от краткосрочной денежной политики, действие которой может запаздывать, и заменить ее долгосрочной, рассчитанной на длительное, постоянное воздействие на экономику.

3. Исходя из того, что денежная политика должна быть направлена на достижение соответствия между спросом на деньги и их предложением, М.Фридман считает нужным установить монетарное правило, согласно которому предложение денег расширяется в том же темпе, что и ежегодный темп роста реального ВНП, т. е. на уровне где-то 3-5% в год. Монетарное правило, связывая расширение предложения денег с обычным смещением вправо кривой совокупного предложения, гарантирует, что кривая совокупного спроса также сместится вправо. В результате реальный ВНП возрастает, а цены останутся на прежнем уровне. Следовательно, монетарное правило обеспечит устойчивость цен. С точки зрения монетаристов, государство должно только регулировать темп прироста денежной массы в обращении в соответствии с реальным приростом ВНП и уровня цен в долгосрочном периоде.

4. В интерпретации монетаристов иначе выглядит и модель AD-AS: кривая AD смещается вправо или влево главным образом в результате расширения или сокращения денежного предложения, а кривая AS относительно крутая или вертикальная (рис. 6.4). Вертикальная кривая AS отражает классическую основу монетаризма и позицию, согласно которой гибкость цен и ставок зарплаты обусловливает постоянное стремление экономики к полной занятости. Подобный взгляд на AS крайне важен в отношении стабилизационной политики. По мнению монетаристов, изменение AD влияет преимущественно на уровень цен и оказывает слабое воздействие на реальный ВНП. Критикуя кейнсианцев, которые в известных пределах допускали инфляцию в ходе регулирования AD, монетаристы утверждают, что если соблюдать устойчивость денег ограничением их выпуска, то в экономике все уладится само собой.

5. Монетаристы весьма скептически относятся к использованию фискальной (бюджетно-финансовой) политики как средства перераспределения ресурсов и стабилизации. Они полагают, что эта политика никакого воздействия на экономику не оказывает, пока не изменится денежное предложение. Кроме того, фискальная политика просто неэффективна, так как выталкивает частные инвестиции из производства («эффект вытеснения») вследствие того, что государственные займы, к которым прибегает правительство для покрытия бюджетного дефицита, расширяют спрос на деньги и поднимают процентные ставки, что и делает неконкурентными частные инвестиции.

Поиск эффективных мер борьбы со стагфляцией привел к рождению еще одной теории – теории «экономики предложения», которая служила идеологической основой «рейганомики» в США в 80-е гг. Суть теории экономики предложения можно свести к следующим положениям:

- необходимо перенести усилия с управления спросом на стимулиро-

вание совокупного предложения, активизацию производства и занятости путем снятия всяких ограничений на предпринимательскую деятельность;

- надо сократить налоги в целях стимулирования инвестиций, причем

налоги должны быть снижены как на доходы корпораций, так и на лиц с высокими доходами;

- провести приватизацию неэффективной государственной собствен-

ности;

- экономить на социальных программах.

Обобщенно суть концепции экономики предложения представлена

схематично в виде рис. 10.2.

Стержнем концепции экономики предложения является идея о том, что

снижение предельных ставок и вообще налогов обладает мощным стимулирующим воздействием на производство. Опираясь на так называемую кривую А.Лаффера, сторонники этой теории выступают за резкое снижение налогов, поскольку согласно этой кривой (рис. 10.3) на отрезке 0М большее значение налоговых ставок будет обеспечивать большую величину налоговых поступлений в бюджет. Однако дальнейшее увеличение ставки налога приведет к снижению стимулов производства, в результате чего величина национального дохода, облагаемого налогом, сократится до такого уровня, что величина налоговых поступлений снизится. Из этого следует, что при ставке налога, большей М, повышение налогов приведет к уменьшению налоговых поступлений.

100 V

Ставка

налога, %

M

L

0

Налоговые поступления

Рис. 10.3

Однако на практике весьма трудно определить, при какой фактической ставке налога начнется снижение налоговых поступлений. Эмпирические данные показывают, что повышение налоговой ставки от нуля до 30 – 35% действительно ведет к увеличению налоговых поступлений в доход бюджета, а вот серьезное зашкаливание за 35% переламывает кривую налоговых поступлений. Бюджет теряет тем больше, чем выше ставка налогов, потому что подавляется производство, падает прибыль. Так произошло в реформируемой экономике России, где высокие налоги ведут к изъятию значительной части прибыли у предприятий (иногда до 70 – 80%) и в сочетании с инфляцией сильно ограничивают инвестиционную деятельность в стране.

Таким образом, мировой опыт управления макроэкономическими процессами, рассматриваемый сквозь призму модели «AD-AS», включает в себя в настоящее время три основных теоретических направления – либерализм (неоклассический синтез), монетаризм и теорию «экономики предложения», а также их различные комбинации.

10.2. Государственный бюджет и его место в финансовой системе

Центральным звеном финансовой системы является государственный бюджет. Государственный бюджет – централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении правительства, для содержания государственного аппарата, вооруженных сил, а также выполнения социально-экономических функций. В современных условиях бюджет является также мощным рычагом государственного регулирования экономики, воздействия на хозяйственную конъюнктуру, на повышение нормы накопления, регулирования темпов обновления и расширения основного капитала, осуществления антикризисных мероприятий и т. п.

Структура государственного бюджета отражает структуру расходов и доходов государства и при этом имеет свои национальные особенности.

Расходы показывают направления и цели бюджетных ассигнований. По своей структуре расходные статьи бюджета подразделяются на расходы по государственному управлению, на военные расходы, расходы на социально-экономические цели, расходы на хозяйственную деятельность государства, расходы по осуществлению внешнеэкономической деятельности. Во многих странах масштабы государственных расходов увеличиваются темпами, значительно превышающими темпы роста ВНП.

Доходы государственного бюджета формируются в основном за счет налогов, а также государственных займов.

Бюджет принимается законодательной властью и строго обязателен для исполнительной власти. Исполнительная власть не вправе изменить ни направления расходов, ни их объем по статьям бюджета, ни объем расходов по ведомствам. Если надо, исполнительная власть выходит с предложениями в органы законодательной власти и эти предложения могут быть рассмотрены. Со стороны законодательной власти в силу конституционных полномочий осуществляется контроль за расходованием бюджетных средств.

В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территориальные (местные) финансы. Территориальные финансы– это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход на экономическое и социальное развитие территорий. В последние десятилетия все в большей мере функции регулирования экономических и социальных процессов переходит от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому их роль усиливается. Посредством территориальных финансов государство активно проводит социальную политику. Из территориальных бюджетов осуществляется финансирование народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения и т. д. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетов. При этом территориальным бюджетам выделяются отчисления от федеральных налогов, а также финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.).

Важным звеном финансовой системы являются специальные внебюджетные фонды, которые имеют определенную самостоятельность, отделены от госбюджета и управляются непосредственно центральными властями. К ним относятся фонды социального страхования, различные целевые фонды, а также государственные и полугосударственные финансово-кредитные учреждения. Сначала задачей этих фондов было финансирование отдельных целевых мероприятий, но затем функции расширились, они выступают в качестве резервов, к которым прибегает правительство в случае финансовых затруднений. Специальные фонды создаются двумя путями. Один путь – это выделение из бюджета определенных расходов, а другой – формирование внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей. Обычно в названии фонда указана цель расходования средств.

10.3. Фискальная политика

Фискальная политика – это манипулирование государственным бюджетом – правительственными расходами и налогообложением. Ее целью является стабилизация экономики, увеличение производства и занятости, снижение инфляции.

Экономическая наука выделяет следующие типы фискальной политики: дискреционную и автоматическую.

Дискреционная политика– это сознательное манипулирование налогами и расходами в зависимости от экономической конъюнктуры, т. е. активная фискальная политика. Основными инструментами являются общественные работы, изменение трансфертных платежей, манипулирование налоговыми ставками.

Автоматическая политика – это пассивная политика, при которой необходимые изменения в уровнях государственных расходов и налогов вводятся автоматически. Основными инструментами являются так называемые встроенные стабилизаторы, т. е. изменения в налоговых поступлениях; пособия по безработице и другие социальные выплаты.

Как дискреционная, так и автоматическая фискальная политика играют важную роль в стабилизационных мероприятиях государства.

Основным источником бюджетных доходов являются налоги. Налоги– это обязательные сборы, осуществляемые государством с физических и юридических лиц на основе соответствующего законодательства. Еще А.Смит сформулировал четыре основных требования к налоговой системе, которые верны и сегодня, и на современном языке звучат так:

1. Все юридические и физические лица, получающие доходы, обязаны

делать налоговые отчисления на содержание государства.

2. Условия уплаты налогов должны быть точно определены (по сро-

кам, способам, порядку, суммам платежа).

3. Время и способ взимания налогов должны быть удобны для

налогоплательщика.

4. Порядок взимания налогов должен быть простым и дешевым.

В современных условиях налоги выполняют две основные функции:

фискальную и экономическую.

Фискальная– основная, характерная для всех государств. С ее помощью создаются государственные денежные фонды и материальные условия для функционирования государства.

Экономическая функция связана с тем, что налоги как активный участник перераспределительных отношений воздействуют на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его темпы, усиливая или замедляя накопление капитала, расширяя или уменьшая платежеспособный спрос населения и предприятий. Налоги активно используются для сглаживания экономического цикла, т. е. экономическая функция налогов связана с вмешательством государства через налоги в процесс воспроизводства.

Все налоги делятся на прямые и косвенные. Прямые налогипредполагают непосредственное изъятие части доходов налогоплательщика. К ним относятся подоходный налог с населения, налог на прибыль корпораций, поимущественный налог и ряд др.

Косвенные налоги – это налоги, взимаемые с покупателей в ценах товаров и услуг. Косвенные налоги включают налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, таможенные пошлины, фискальные монопольные налоги.

Современная налоговая система развитых зарубежных стран характеризуется множественностью налогов. Ее структура зависит от государственного устройства. В унитарных государствах налоговая система включает два звена: государственные налоги и местные налоги. В федеральных государствах налоговая система состоит из трех звеньев: государственные (федеральные) налоги; налоги, закрепленные за бюджетами членов федерации (штатов в США, провинций в Канаде, субъектов федерации в России), и местные (муниципальные) налоги.

Вопрос о том, каким быть налогу (высоким или низким) – предмет постоянных дискуссий экономистов. Государственное вмешательство в экономику всегда связано с повышением налогов, ослабление вмешательства – с их снижением.

10.4. Денежно-кредитная политика

Денежно-кредитная политика рассматривается как совокупность мер в области денежного обращения и кредита, направленных на решение основных макроэкономических проблем: регулирование экономического роста, сдерживание инфляции, обеспечение занятости, выравнивание платежного баланса страны и т. д. Она служит одним из важнейших методов вмешательства государства в экономику с целью устранения инфляции и обеспечения полной занятости населения. Для решения этой задачи необходимо осуществлять контроль за предложением денег. Совокупная денежная масса является основным объектом денежно-кредитного регулирования со стороны центрального банка. Воздействие на структуру и объем денежной массы центральный банк производит с помощью управления операциями банковских учреждений второго уровня. В процессе регулирования центральный банк использует различные так называемые денежные агрегаты, принятые в международной практике (М₀, М₁, М₂, М₃). Анализ различных показателей, характеризующих денежную массу, позволяет центральному банку принимать оптимальные решения в процессе регулирования денежного обращения.

Центральный банк проводит регулирование денежного обращения в процессе проведения кредитной политики, выражающейся в кредитной экспансии или в кредитной рестрикции. Кредитная экспансия увеличивает ресурсы коммерческих банков, которые в результате выдаваемых кредитов увеличивают общую массу денег в обращении. Кредитная рестрикция влечет за собой ограничение возможностей коммерческих банков по выдаче кредитов и тем самым по насыщению экономики деньгами.

Инструментом кредитной экспансии или кредитной рестрикции является учетная ставка центрального банка. Официальная учетная ставка – это проценты по ссудам, которые центральный банк использует при кредитовании коммерческих банков. Определение размера учетной ставки – один из наиболее важных аспектов денежно-кредитной политики, а изменение учетной ставки является показателем изменений в области кредитно-денежного регулирования. Учетная ставка обычно определяется ожидаемым уровнем инфляции и в то же время оказывает на последнюю большое влияние. Когда центральный банк намерен смягчить или ужесточить денежно-кредитную политику, он снижает или повышает учетную ставку.

Центральный банк может устанавливать одну или несколько ставок по различным видам операций и проводить процентную политику без фиксации процентной ставки. Процентные ставки центрального банка представляют минимальные ставки, по которым банк осуществляет свои операции. Он использует процентную политику для воздействия на различные процентные ставки и для укрепления денежной единицы.

Процентные ставки центрального банка для коммерческих банков в сфере их кредитных отношений со своими клиентами и с другими банками являются для коммерческих банков ориентиром при проведении кредитных операций.

При регулировании общей массы денег в обращении центральный банк может проводить операции на открытом рынке. Под операциями на открытом рынке подразумевается купля-продажа центральным банком государственных ценных бумаг, прежде всего – облигаций. Эмитентом ценных бумаг является правительство в лице Министерства финансов, центральный же банк выполняет роль главного дилера и агента по обслуживанию государственного долга. Если центральный банк покупает ценные бумаги у коммерческих банков, он переводит деньги на их корреспондентские счета и увеличивает кредитные возможности коммерческих банков. Они начинают выдавать ссуды, которые в форме безналичных реальных денег входят в сферу денежного обращения, а при необходимости трансформируются в наличные деньги. Если центральный банк продает ценные бумаги, то коммерческие банки оплачивают такую покупку со своих корреспондентских счетов, тем самым сокращая свои кредитные возможности, связанные с эмиссией денег. В условиях развитого рынка ценных бумаг проведение операций на открытом рынке позволяет правительству осуществить заимствование через центральный банк временно свободных денег у коммерческих структур, коммерческих банков и населения, а также ведет к сокращению инфляционного финансирования дефицита государственного бюджета и повышению надежности коммерческих банков через формирование своих активов путем покупки ценных бумаг.

В качестве метода прямого воздействия на состояние денежной массы в обращении применяется метод формирования обязательных резервов. Резервы представляют собой сумму денег, которую коммерческий банк обязан постоянно хранить на отдельном счете в центральном банке. Первоначально обязательные минимальные резервы формировались как гарантия определенного запаса наличных денег на тот случай, если клиенты потребуют свои вклады от банка. В настоящее время минимальные резервы выполняют двоякую роль. Во-первых, они должны обеспечить интересы вкладчиков, когда при тех или иных обстоятельствах может начаться отток вкладов из данного банка. Во-вторых, с помощью изменения суммы резервов регулируются и возможности коммерческих банков выдавать кредиты и, следовательно, влиять на совокупную массу денег в обращении. Кредитный потенциал коммерческого банка уменьшается настолько, насколько уменьшается размер его резерва в центральном банке.

Нормы обязательных резервов меняются, исходя из конкретных задач по осуществлению денежно-кредитной политики центрального банка. Они дифференцируются в зависимости от характера привлеченных коммерческим банком средств. Например, по вкладам до востребования, когда вкладчик счета может в любое время потребовать возврата денег, или по депозитам со сравнительно коротким сроком хранения устанавливаются более высокие нормы, ибо кредиты, использующие деньги, хранящиеся на этих вкладах, выдаются банками на более короткий срок. По вкладам с более длительным сроком хранения установлены более низкие нормы отчисления в резервы.

Применяя разнообразные инструменты воздействия на величину денежной массы, центральный банк имеет возможность влиять на динамику экономических показателей развития национальной экономики – инфляцию, занятость, экономический рост.