Отношения с международными финансовыми организациями
В период кризиса 1998 г. отношения с МВФ, а также Всемирным банком (МБРР) достигли пиковой интенсивности. Но это удобный случай, чтобы рассмотреть отношения России с указанными организациями в целом.
Но сначала о кризисе. Когда он возник в Азии, МВФ первый как спасательная команда направился туда, чтобы разобраться в сути дела. В итоге, как обычно, были даны жесткие рекомендации. В Индонезии они стоили "трона" президенту Сухарто, а премьер Малайзии Махатхир Мохамад их решительно отклонил, полагая, что справится с ситуацией менее рискованными средствами. Но те, кто соглашался с рекомендациями и оказывался способным пойти на самоограничения и претворить их в жизнь, как Южная Корея, получали солидный пакет помощи, в данном случае до 57 млрд. долл., а до этого Мексика в 1994 г. Правда, всегда помощь оказывалась post factum, когда кризис уже разразился и надо было спасать исчезающие капиталы инвесторов.
В России понадеялись на особые отношения, возникшие между реформаторами и МВФ, все годы проводившим политику поддержки посткоммунистического правительства в его стремлении создать рыночную экономику.
16 июня 1998 г. Б.Н. Ельцин назначил А. Б. Чубайса специальным представителем Президента по связям с международными финансовыми организациями (МВФ), хотя он только в марте ушел из Правительства и 4 апреля был назначен председателем правления РАО "ЕЭС России". Расчет был как раз на особые отношения Чубайса с М. Камдессю, С. Фишером и, что не менее важно, с Л. Саммерсом, поскольку обычно МВФ делал то, что ему "советовало" правительство США. Это было также признанием того, что в действующем российском правительстве тогда не было людей, которые могли бы добиться успеха на переговорах.
Задача состояла в том, чтобы получить пакет помощи, сопоставимый с тем, что получали другие страны (20– 25 млрд. долл.), причем до наступления кризиса, чтобы тем самым успокоить инвесторов, прекратить вывоз капиталов из России, понизить при этом доходность ГКО до размеров, когда ее можно было бы оплачивать или рефинансировать, не разрушая бюджет. Несомненно, если бы эта задача была решена в полном объеме, кризис летом 1998 г. удалось бы предотвратить. Правда, без гарантий, что он не разразится позднее, если не будет в корне изменена бюджетная политика.
Уже 24 июня Чубайс объявил о соглашении с МВФ по текущей программе, которая была на мели еще с ноября, о выделении очередного транша в 670 млн. долл. и о начале переговоров о стабилизационном кредите в 10– 15 млрд. долл. Мало относительно того, что было необходимо для решения задачи, но много относительно того, что можно было ожидать от МВФ при его обычной практике (денег до кризиса не давать).
7 июля, когда Чубайс заявил о скором завершении переговоров по поводу предоставления России дополнительной финансовой помощи, фондовый рынок отреагировал некоторым повышением котировок российских бумаг. Доходность ГКО упала до 45%. Стабилизация продолжалась до 11 августа, все время питаемая сведениями о помощи МВФ. Так, 13 июля последовало новое заявление Чубайса о кредитах МВФ на сумму 14,8 млрд. долл., а всего за 1998– 1999 гг. – на 22,6 млрд. долл. Центробанк стал сообщать о росте золотовалютных резервов и снижении ставки рефинансирования. 20 июля совет директоров МВФ выделил России 11,2 млрд. долл., т.е. подтвердил почти в полном объеме обещания Чубайса, но первый транш, выдаваемый немедленно, снизил до 4,8 млрд. с условием выдать следующий транш в сентябре, если российское Правительство будет выполнять достигнутые соглашения. Этого было мало, тем более что позитивное влияние на рынке информации о помощи МВФ уже было исчерпано. Полученные деньги ушли: 1 млрд. долл. – Минфину на неотложные расходы, 3,8 млрд. – ЦБ на поддержку курса рубля. Потом долго продолжались разговоры, не опровергаемые прокуратурой, что эти деньги были украдены. Те, кто знаком с техникой дела, понимают, что это невозможно, но общественное мнение настраивалось и против реформаторов, и против МВФ.
Эффект всех переговоров был полностью "съеден", когда вопреки мнению М. Задорнова и С. Дубинина 20 июля Россия произвела конвертацию ГКО в евробонды на весьма невыгодных условиях. Аналитики из Лондона (из Морган Стэнли) сообщили в ужасе, что это решение полностью сломало российский рынок, дав сигнал инвесторам о неизбежном дефолте, и свело на нет психологическое воздействие помощи МВФ. Между тем именно психологический эффект был самым важным: получи мы сразу 20–25 млрд. долл. в стабилизационный фонд, даже без права тратить, результат, вероятней всего, был бы достигнут.
Но все делалось иначе, поэтому итог сотрудничества с МВФ в период кризиса отрицателен, несмотря на явное желание помочь, на уступки и ходы, выходящие за рамки принятых в МВФ процедур.
Когда 16 августа директор Европейского департамента МВФ Джон Одлинг-Сми прилетел в Москву, ему уже пришлось заниматься другими делами. От МВФ потребовали поддержки решений Правительства, опубликованных 17 августа. И МВФ против своих правил их нехотя поддержал. Во всяком случае, об этом публично заявил А. Чубайс. МВФ также подтвердил свои обязательства относительно второго транша – "если российская сторона выполнит все необходимые условия, являющиеся основой для его предоставления".
Условия, понятно, были не выполнены, и транш не получен. С тех пор от МВФ мы уже ничего не получали. И, возможно, это к лучшему. Могло сложиться так, что Б. Ельцин не отправил бы С. Кириенко в отставку и все договоренности действовали. После сложных переговоров, хоть и сомнительно, мы получили бы второй транш. Сомнительно, ибо требованием МВФ на этот раз было утверждение Госдумой пакета законопроектов, разрешающих бюджетный кризис, что было практически нереально. Но, предположим, это препятствие удалось бы взять. Деньги были бы быстро потрачены. Причем наверняка бюджетная политика не набрала бы той степени жесткости, которую в отсутствие всяких кредитов вынуждены были проявить Примаков и Задорнов.
Урок, который надо усвоить из этой истории, как и из истории с антикризисной программой: никогда не знаешь точно, где найдешь, где потеряешь. Активные участники событий оценивают ситуацию, строят прогнозы, планируют действия. Только потом выясняется, что 90% суеты не имело никакого смысла, а то, что считалось успехом, на самом деле оказывается ошибкой. К этим размышлениям нам еще придется вернуться.
МВФ и МБРР до этих пор во взаимоотношениях с Россией проявляли "понимание" и мягкость. Они были избраны своими главными акционерами, т.е. "большой семеркой" (G7), и особенно США, в качестве канала поддержки российских рыночных реформ. Так G7 было удобней: не решать вопросы каждый раз через свои парламенты и в то же время при нужде "отшивать", отсылая надоедливых русских к МВФ.
Политика МВФ и МБРР, опирающихся на мощный научно-экспертный аппарат, была в основе своей правильной. В последнее время, после кризиса 1998 г., международные финансовые организации (МФО) модно критиковать, разоблачать выработанный ими Вашингтонский консенсус, особенно неизменно выдаваемые рецепты жесткой бюджетной и монетарной политики. Но что делать, если они горькие, но в большинстве случаев верные. Случаи, когда они срабатывали не лучшим образом, или не давали результатов, или тормозили экономический рост, ровным счетом ничего не доказывают, если разбираться по существу. МВФ зачастую оставлял в стороне структурно-институциональные проблемы, уделяя внимание макроэкономике. Но она и входила в его компетенцию. Остальное оставалось Всемирному банку, хотя это были более сложные проблемы, обычно доступные только для центров внутренней политики страны.
В отношении России я могу назвать два просчета МФО. Первый в 1995 г., когда они настояли на отмене экспортных пошлин на нефть, явно по каким-то причинам своих внутренних взаимоотношений. Для нас это был удар по бюджету в самый неподходящий момент, когда борьба за финансовую стабилизацию вступала в свою решающую фазу. Из-за этого пришлось больше, чем надо, раскручивать рынок ГКО и идти на залоговые аукционы. Вечный упрек, что тогда надо было проявить больше воли в сборе налогов, повторяемый и некоторыми нашими радикалами*, в тот период можно было отвергнуть, во всяком случае, он был верен лишь отчасти: бремя на логов в слабеющей экономике при слабом государстве, способном проявлять жесткость только в монетарной политике, было чрезмерным. Осенью 1996 г. это стало совершенно очевидным после работ М. Дмитриева, А. Илларионова, Экономической экспертной группы при Минфине России. А еще через три года экспортные пошлины вновь пришлось ввести с согласия МВФ, который в 1995 г. настаивал на их отмене, опираясь на принцип "чистоты риз", что нельзя сдерживать экспорт.
* Алексашенко С.В. Указ. соч.
Вторая ошибка относится уже к 1997 г., к либерализации российского рынка государственных ценных бумаг, проведенной по предложению МВФ. Здесь ситуация не столь очевидна, поскольку это решение принесло России определенные выгоды. Увеличился приток капитала, который позволил заметно снизить ставки доходности на рынке ГКО-ОФЗ. Мечта о подъеме после макроэкономической стабилизации казалась близкой к осуществлению.
Но полное открытие рынков для нерезидентов, предпринятое с начала 1997 г., причем по формальной причине, оказалось просчетом, и довольно грубым.
Формальная причина состояла в том, что Россия еще в середине 1996 г. присоединилась к статье VIII Устава МВФ, предусматривающей конвертируемость национальной валюты по текущим операциям. Практика позволяет сохранять в течение переходного периода одно-два ограничения. В России их было больше, и они относились в том числе к выходу резидентов на рынок ГКО. И вот как раз в этот опасный момент надо было начать настаивать на отмене указанных ограничений*. Формализм– одна из бед МВФ, видимо, неизбежная.
* Там же. С. 99-106.
В итоге российская экономика оказалась открыта перед притоком и оттоком "горячих денег", не располагая еще силами для противостояния негативным последствиям их свободного движения. Она легко втянула до 30 млрд. долл. в виде рискованных вложений и очень быстро их потеряла. Кризис 1998 г. во многом был предопределен этим решением.
Принимая это решение, мы в общем не очень сопротивлялись давлению МВФ: понимали риск, но хотелось двигаться быстрее. И вначале получалось. Однако риск оказался слишком велик, пришлось расплачиваться. Кстати, и МВФ тоже: М. Камдессю, ответственный за политику в отношении России, в конце концов вынужден был досрочно уйти в отставку.
Однако необходимо со всей определенностью подчеркнуть: в российских реформах МВФ и МБРР, несмотря на отдельные просчеты, сыграли огромную положительную роль – они передали ценный профессиональный опыт, они поддержали и обеспечили движение страны по либеральному вектору при достаточно жесткой денежной политике. Это главное. Не будь их давления, их поддержки, их кнута и пряника, слабые российские власти – в которых собственно либералы были отдельными вкраплениями в массе прежнего чиновничества, советских "крепких" хозяйственников и новорусских лоббистов – вероятней всего, мотались бы из стороны в сторону без руля и без ветрил. А либералов очень скоро выбросили бы за борт. Впрочем, нас и так мотало. Но в отсутствие привычных Политбюро и Госплана МФО как бы встали на их место, и мотания редко выходили за согласованные границы.
Понятно, их подвергали резкой критике за монетаризм, "вредный для России", за рекомендации, "враждебные российским национальным интересам". Так было, впрочем, практически во всех странах, обращавшихся за поддержкой к ним. Конечно, и МФО подвержены разнообразным политическим влияниям, чаще всего выражая интересы G7 и развитых индустриальных стран. К счастью, по крайней мере на первом этапе реформ их интересы практически полностью совпадали с интересами России: нам нужно было интегрироваться в мировую экономику, которую на 90% представляют они; им нужно было, чтобы мы интегрировались, преодолели коммунистические пережитки и бедность, перестав быть для Запада источником неопределенности и опасности.