Эпизод VI. Расходы сверх бюджета
В эти годы наряду с нарастающей остротой бюджетного кризиса весьма распространенной была практика, когда указами Президента или его поручениями, постановлениями Правительства предписывались расходы, не предусмотренные бюджетом, т.е. незаконные, при том что бюджет к тому же еще не исполнялся по доходам.
Но если постановления Правительства и принимались в расчете на то, чтобы успокоить «клиентов», а не на то, чтобы их исполнять*, то указы и поручения Президента он сам воспринимал всерьез.
* Ответ B.C. Черномырдина на сетования одного из директоров, который требовал денег на основании принятого постановления:
– Милый, да если бы у меня были деньги, я бы их дал и постановления б не выпускал. А так выпустил, а ты еще и денег хочешь...
Когда мы жаловались премьеру, что он дает поручения, зная, что денег нет, он отвечал:
– А я тебе звонил?
Значит, прочие поручения можно было игнорировать. И только специальный звонок означал – надо.
Общепринятый порядок был таков. Ближайшие помощники президента Ельцина (В.В. Илюшин, А.В. Коржаков и др.) проводили к нему на прием глав регионов, директоров заводов, которые обращались с просьбами о государственной поддержке. В обоснование достаточно было двухстраничной записки. Для особ привилегированных (в глазах помощников) не требовалась предварительная подготовка вопроса в аппарате Правительства или в ведомствах. Следовала резолюция, обычно положительная, а то и указ, на котором не всегда стояли все необходимые визы. Выполнять надо было обычно тем, чьих виз не было, – Минэкономики, Минфину.
Публичный эффект имела в начале 1996 г. история с Красноярским комбайновым заводом, которая едва не стоила мне министерской карьеры. Директор завода Л.Н. Логинов нашел дорогу к сердцу В.В. Илюшина и в приемной у президента толкался довольно часто. В очередной раз он нажаловался, что Минэкономики, т.е. Ясин, не выполняет поручение о выделении его заводу 150 млрд. руб. на инвестиции. Последовал грозный окрик, президент обозвал меня саботажником и потребовал от Черномырдина сделать оргвыводы.
Я уже прощался с креслом, тем более что обстановка перед выборами требовала жертв. Спас меня Чубайс, которого отправили в отставку, чтобы ублажить Зюганова, Коржакова и избирателей. Такая жертва была более завидной, и про меня забыли.
История же была удивительной. Конечно, никаких инвестиций Л.Н. Логинову не полагалось. Бюджет для него ничего не предусматривал. Минфин обещал бюджетную ссуду, которая якобы предназначалась для освоения нового комбайна "Кедр", а на самом деле ее хотели потратить на жилищное строительство, даже не рассчитывая вернуть. Обо всем этом мне потом рассказал сам Логинов, полагая, что теперь после критики президента я уж точно в лепешку расшибусь, но деньги ему найду. Ничего этого я так и не сделал. А в данном случае это вообще была не моя компетенция. Но в глазах публики я на какое-то время стал героем; президент тогда был у нее не в чести.
Я часто задумываюсь о том, а что я, собственно, сделал на посту министра экономики в трудный период российской истории как человек с репутацией реформатора? И прихожу к выводу: мой положительный вклад состоял в том прежде всего, чего я не делал:
я не дал денег из бюджета Ю.М. Лужкову на храм Христа Спасителя. Правда, он потом обошел меня, получив льготы на эту стройку по президентскому указу;
я резко сократил государственные инвестиции из федерального бюджета на Московский метрополитен и другие московские объекты;
я не давал денег или урезал финансирование, требуемое в неимоверных объемах управделами Президента П. П. Бородиным, в том числе на строительство резиденций в Кремле и в других местах*. Правда, и здесь нас обходили или мы прогибались, не давая денег, но выделяя квоты на экспорт нефти, пока они были. Регулярно поступавшие заявки Бородина содержали требования на десятки триллионов рублей и сотни миллионов долларов;
* Последний проект П. П. Бородина – проект строительства парламентского центра, возвести который хотели Г.Н. Селезнев и Е.С. Строев, стоимостью в 2 млрд. долл. Для этого предлагался облигационный заем с возмещением за счет эксплуатации зданий Управления делами Президента. Газета "Время МН" (11 августа 1998 г.) подсчитала, что эти доходы – 70–80 млн. долл. в год, тогда как только годовые расходы на обслуживание займа – 120 млн. Предложение было внесено в разгар финансового кризиса. И это не свидетельство непонимания ситуации, это сигнал о том, что "империя" Бородина, нуждающаяся в питании дорогими объектами, начала "голодать".
я сопротивлялся выделению инвестиций на строительство в воюющей Чечне, усиленно лоббируемое О. И. Лобовым для марионеточного правительства Д. Завгаева. И здесь я действительно был "саботажником".
Конечно, в 1995–1996 гг. чеченская война была главной статьей непредусмотренных бюджетом расходов. Она стоила даже больше того, чего хотел П.П. Бородин.
Все же много денег тратилось подобными способами, и это при снижении доходов федерального бюджета: в 1995 г. они составляли 13,9% ВВП, в 1996 г. –12,5, в 1997г. –10,8%.
Раскручивание рынка ГКО
Важным источником покрытия бюджетного дефицита, как уже отмечалось, стало раскручивание рынка ГКО и других государственных ценных бумаг. Это было важное достижение, ибо рынок государственных ценных бумаг в большинстве стран с рыночной экономикой становится важнейшим инструментом денежной политики.
Но у нас с ГКО переступили границу разумного и получили беду, нагрянувшую уже в 1998 г.
ГКО впервые были выпущены в 1993 г. как денежные инструменты с "нулевым купоном". В 1995 г. преобладали 3-месячные ГКО, в 1996-м – 6-месячные. С июля 1996 г. выпустили облигации федерального займа (ОФЗ) со сроком погашения более года, но с квартальным купоном, проценты по которому были привязаны к доходности ГКО.
В табл. 10.9 показана динамика роста внутреннего государственного долга, а на рис. 10.3 – рост количества ГКО и ОФЗ в обращении, демонстрирующий возникновение эффекта "спирали задолженности", или финансовой пирамиды.
Таблица 10.9. Динамика внутреннего государственного долга в период стабилизации (на конец года), млрд. руб. / % ВВП
| 1992 г. | 1993 г. | 1994 г. | 1995 г. | 1996 г. | |
| Федеральное правительство ГКО ОФЗ ОВВЗ (вэбовки, минфинки) Задолженность ЦБ, возникшая в 1992 – 1994 гг. Кредиты 1992 – 1996 гг., пе-реведённые в ценные бумаги Прочие Субъекты Российской Федерации и местные власти Пенсионный фонд Всего | 6787 35,7 0 0 3272 17,2 0 0 3515 18,5 0 0 6787 35,7 | 45 029 26,3 20,3 0,11 0 9833 5,7 0 0 34 994 20,4 0 0 45 029 26,3 | 115 447 18,9 10 595 1,7 0 27 047 4,4 58 752 9,6 19053 3,1 0 0 0 115 447 18,9 | 230 180 14,1 65 677 4,0 10 913 0,7 35 352 2,2 61 026 3,7 25 000 1,5 32 212 2,0 4894 0,3 0 235 074 14,4 | 4267 680 18,9 203 600 9,0 33 500 1,5 61 766 2,7 59 650 2,6 29 480 1,3 38 684 1,7 18 489 0,8 3629 0,2 448 798 19,9 |
Источник: Экономический обзор ОЭСР: Российская Федерация. 1997. С. 82.
Как видно из таблицы, с 1992 по 1995 г. происходило снижение внутреннего долга прежде всего за счет его обесценения в период высокой инфляции.
С 1995 г. снова начался рост внутреннего государственного долга, причем в основном за счет ГКО и ОФЗ. В 1995 г. он составил 76,7 трлн. руб., почти в 7 раз больше, чем в 1994 г., или 4,7% ВВП из 14,4% всего внутреннего госдолга. 1996 г.: сумма возрастает до 237,1 трлн. руб., т.е. еще в 3,1 раза, и составляет уже более половины (10,5 из 19,9% ВВП) всего внутреннего государственного долга.
Заимствования производятся на короткие сроки и по очень высоким ставкам доходности. Быстро нарастают расходы по обслуживанию долга.
Источник: Экономический обзор ОЭСР: Российская Федерация. 1997. С. 83.
Рис. 10.3. ГКО и ОФЗ в обращении (номинальная задолженность на конец месяца)
В 1997 г. к середине декабря объем ГКО и ОФЗ в обороте составил уже 346,55 трлн. руб., или 13,9% ВВП. Рост на 52% против 1996 г. Правда, в течение почти всего года снижалась доходность, в октябре она составляла 20% годовых против более 50% в январе. Средний срок до погашения(дюрация) госдолга возрос со 105 дней в начале 1996 г. до 280 дней в конце 1997 г.* Все это способствовало успокоенности.
* Российская экономика в 1997 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 1998.
Но уже в ноябре при первых раскатах азиатского кризиса доходность поднялась до 30%, в декабре – до 40%. Надо было думать.
Злоупотребление денежными суррогатами и неумеренное раскручивание рынка внутренних заимствований в 1995–1997 гг. по сути и обусловили финансовый кризис 1998 г. Финансовая стабилизация была достигнута уже в 1996 г., но ценой размена снижения инфляции на чрезмерный рост долга. Сохранялась опасность того, что новая вспышка инфляции или дополнительные, уже более жесткие меры по борьбе с ней и развязке заложенной угрозы долгового кризиса просто отложены.
В течение 1995-го и первой половины 1996 г. политические обстоятельства не позволяли сосредоточить внимание на возникновении новой угрозы. Осознание ее масштабов и необходимости осуществления адекватных изменений в политике началось осенью 1996 г.
Первый импульс поступил от Экономической экспертной группы при Минфине России, работавшей тогда под руководством Йохена Вермута. Она представила расчеты, показавшие, что при продолжении нынешней политики процентные расходы федерального бюджета уже в 1999 г. могут достичь 50% всех его расходов. Тогда же появился доклад Фонда Карнеги, подготовленный М.Э. Дмитриевым, в котором была убедительно показана неприемлемость нынешнего уровня обязательств государства при таком ВВП. Тогда министр финансов А.Я. Лившиц устно, а я письменно предупредили премьер-министра о необходимости действовать. Мое письмо попало в прессу, его опубликовала «Независимая газета». Реакция со стороны B.C. Черномырдина была положительная, но проект бюджета уже был в Думе, и делать ничего не стали. В ноябре я имел на этот счет беседу с А.Б. Чубайсом, тогда главой Администрации Президента, и написал еще одну записку. Ее обсудили на совещании в Волынском незадолго до смены кабинета в марте 1997 г. Решением Черномырдина было: пусть это делают другие люди, для себя пересмотр бюджета он считал политически невозможным. Но уже через две недели в Правительство пришли Чубайс и Немцов, фактический секвестр бюджета был проведен. Однако поздно и в недостаточных масштабах.
Так или иначе, но уже в 1996 г., а уверенно в 1997 г. макроэкономическая стабилизация состоялась. Последовавший за этим финансовый кризис 1998 г., приведший к политическим изменениям в российском руководстве, создал серьезную угрозу срыва и третьей ее попытки, которая, казалось, завершилась успехом. К счастью, правительство Е.М. Примакова, несмотря на антимонетаристскую риторику некоторых его членов, не допустило еще одного провала. Скачок цен до 86% в 1998 г. не стал критическим. Макроэкономическую стабильность в целом удалось сохранить.
Стало быть, к 1998 г. три ключевые задачи первого этапа рыночных реформ были решены.
| Виртуальная экономика и монетизация |
Литература
Дорнбуш Р., Фишер С. Макроэкономика. М.: Изд-во МГУ, 1987.
Ростовский Я. Макроэкономическая нестабильность в посткоммунистических странах. М.: Московская школа политических исследований, 1997.
Экономический обзор ОЭСР: Российская Федерация. 1997.
Российская экономика в 1997 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 1998.