Асимметричная федерация как основа регионального развития национальной экономики

Российская Федерация ¾ уникальное государство. Она не похожа ни на США, состоящие из равноправных штатов, ни на Германию, включающую в свой состав земли. Уникальность Российской Федерации в том, что она состоит из разнородных субъектов. Одни из них (21 республика) представляют государства в составе Федерации (и это закреплено в Конституции РФ), другие (1 автономная область и 10 автономных округов) ¾ автономные образования, третьи (6 краев, 49 областей и города федерального подчинения Москва и Санкт-Петербург) являются административно-территориальными образованиями. Еще не вдаваясь в подробности анализа, можно сделать два важных вывода: во-первых, в этом вопросе неуместны сравнения с США и Германией; во-вторых, ¾ и это самое главное ¾ Российская Федерация может нормально развиваться только как асимметричная федерация. Отказ от этого принципа неминуемо приведет страну к возврату в унитарное русло. Принцип асимметричности не приемлет равноправия субъектов, что на современном этапе энергично выдвигается федеральным центром.

Переходим к более подробной характеристике неоднородности субъектов РФ. Начнем анализ с республик. Как было сказано выше, в составе Российской Федерации находится 21 республика (государство). При одинаковом их статусе как субъектов имеются глубокие различия между республиками в плане географического положения и природно-сырьевых ресурсов, исторического и социально-экономического развития и др. Республика Татарстан, например, олицетворяет народ, который на протяжении 800 лет имел свою государственность. Это не может не сказываться на его менталитете и психологии. И если этот фактор не будет учитываться федеральным центром при управлении подобной республикой, то вряд ли это будет способствовать укреплению федерации. Если взять период покороче, т. е. с момента создания первых автономий после революции 1917 г., то Башкирская АССР (образована 23 марта 1919 г.) и Татарская АССР (образована 27 мая 1920 г.) существовали без изменения статуса на протяжении 70 лет (интересное сравнение: Киргизия в качестве автономной области в составе Казахской АССР, которая, в свою очередь, находилась в составе РСФСР, образовалась лишь 14 октября 1924 г., статус автономной и союзной республики она получила соответственно 1 февраля 1926 г. и 5 декабря 1936 г., а в августе 1991 г. объявила о своем полном государственном суверенитете), в то же время такие автономные образования, как Хакасия, Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская автономные области получили статус республик лишь в период распада СССР. Различия в экономическом потенциале, численности населения, трудовых ресурсов и других факторах социально-экономического развития выражены еще ярче. Республики Башкортостан и Татарстан, например, за годы советской власти накопили такой экономический потенциал, который в каждой из них превышал потенциалы более половины союзных республик, взятых в отдельности. По численности населения Республика Башкортостан превысила четырехмиллионный рубеж, а Республика Татарстан приближается к нему. Идущая же на третьем месте Республика Дагестан чуть ли не на 2 млн. чел. уступает каждой из них.

Сохраняются различия во взаимоотношениях с федеральным центром по отношению к собственности, земле, в финансово-кредитной и налоговой сферах; имеются особенности в подходах к конверсии военно-промышленного комплекса. Итак, даже республики, т. е. субъекты с одинаковым политическим статусом, не могут быть во всем приравнены друг к другу.

К этому следует добавить проблему заключения республиками договоров с Российской Федерацией на межгосударственном уровне. Республики по-разному подходят к федеративному устройству страны: несмотря на то, что в Конституции РФ все республики перечислены как субъекты в алфавитном порядке, среди них есть не подписавшая Федеративный договор и заявившая о своем невхождении (Чечня ¾ Ичкерия), не подписавшая Федеративный договор и ассоциированная с РФ (Татарстан), подписавшая Федеративный договор с Приложением к нему (Башкортостан) и подписавшие Федеративный договор (прочие республики). Незадолго до появления Федеративного договора часть бывших автономных республик выступила с декларациями о государственном суверенитете, а уже после возникновения Федеративного договора ¾ приняла собственные конституции. В связи с тем, что с 2000 г. начался процесс приведения региональных актов в соответствие с федеральными, нелишне напомнить о соответствии республиканских актов международным правовым нормам и одновременно частичном их несоответствии Конституции РФ. Кстати, последняя была принята позже некоторых республиканских основных законов и не нашла одобрения в 31 субъекте федерации из 89.

Приведем в хронологическом порядке перечень основных конституционно-правовых актов по Республикам Татарстан и Башкортостан.

Республика Татарстан:

■ 30 августа 1990 г. ¾ принятие декларации о Государственном суверенитете Республики Татарстан;

■ 21 марта 1992 г. ¾ всенародный референдум о статусе Татарстана;

■ 6 ноября 1992 г. ¾ принятие Конституции Республики Татарстан;

■ 15 февраля 1994 г. ¾ подписание Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан.

Республика Башкортостан:

■ 11 октября 1990 г. ¾ принятие декларации о Государственном суверенитете Республики Башкортостан;

■ 24 декабря 1993 г. ¾ принятие Конституции Республики Башкортостан;

■ 3 августа 1994 г. ¾ подписание Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан.

В перечисленных конституционно-правовых актах выражена воля всего народа. Международные эксперты отмечали высокий процент голосов, поданных за принятые решения, избранные президенты республик дали клятву верности конституции.

Следует подчеркнуть, что суверенитет объявляется народом. Это ¾ не закон, не указ и не постановление. Его невозможно аннулировать, отменить. Носителем его является сам народ. Поэтому суверенитет становится категорией народной. В федеративном государстве эта категория не обязательно выражается только в масштабе всего государства, а может объявляться в его части.

Изложенные особенности суверенитета нашли отражение и при внесении частичных изменений в Конституцию Республики Башкортостан в октябре 2000 г. В нее в качестве первого раздела включен текст Договора (от 3 августа 1994 г.). Тем самым подчеркнут договорной характер устройства федеративного государства.

Автономные образования (в Российской Федерации 11 подобных субъектов) также имеют особенности в национально-государственном устройстве и социально-экономическом развитии. Эти особенности связаны с сохранением и возрождением традиционного социально-культурного уклада. Хозяйственное развитие на территориях автономных образований необходимо сочетать с традиционными народными промыслами.

Края, области и города федерального подчинения (их всего 57) представляют собой административно-территориальные образования. В связи с тем, что большинство автономных областей, ранее входивших в составы краев, стали республиками в составе Российской Федерации, на современном этапе стерлись различия между краями и областями. Не умаляя их значения в национально-государственном и административно-территориальном устройстве Российской Федерации, отметим, что образование новых краев и областей и ликвидация существующих есть исключительное полномочие федерального центра. Мы придерживаемся позиции, что на государственные и автономные образования в составе Российской Федерации это положение распространяться не должно, потому что проблемы сохранения и развития государственности, языков, культуры, уклада быта, традиций и обычаев народов ¾ проблемы общечеловеческой цивилизации.

На современном этапе вертикализации власти и управления многие акты регионов, особенно национальных республик, пересмотрены и пересматриваются. Это относится прежде всего к декларациям о государственном суверенитете республик; конституциям (на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству); договорам о разграничении полномочий с органами государственной власти; ежегодно составлявшимся договорам по бюджетно-налоговым отношениям между федеральным центром и регионами-субъектами. За последнее время со стороны представителей федерального центра все настойчивее высказываются мысли об укрупнении субъектов. Эти меры осуществляются в целях обеспечения единого правового и экономического поля Российской Федерации, сокращения аппарата управления. При этом наблюдается излишняя политизация подчас не политических проблем (например, переход татарского языка на латинскую графику, рассмотрение любого шага к самостоятельности регионов как угрозы целостности России и др.). На наш взгляд, Российская Федерация сама по себе уникальна по своей огромной континентальной территории, природно-сырьевым ресурсам, множеству населяющих ее наций и народностей, поэтому сила ее ¾ в учете и использовании этого многообразия.

Что касается укрупнения субъектов, то этот процесс, на наш взгляд, должен осуществляться без затрагивания границ существующих национально-государственных и автономных образований.

Асимметрия в региональном развитии воспринимается по-разному. Как известно, естественные территориальные различия признают общественно полезными, а аномально значительные диспропорции в развитии территорий квалифицируются негативно. Выше уже отмечалось, что территориальная асимметрия ¾ явление обычное и вполне нормальное, но до определенных пределов. Важнейшая задача ¾ поддержание уровня региональной дифференциации в допустимых пределах, недопущение глубоких территориальных диспропорций в национальной экономике.

Одной из острейших проблем в национальной экономике Российской Федерации на протяжении всего реформируемого периода остается дифференциация в территориальном развитии. Проблема диспропорций в развитии российских регионов выдвигается в качестве основных угроз национальной безопасности Российской Федерации на государственном уровне. Совет Безопасности России признает: «…тревогу вызывают диспропорции в развитии регионов, что представляет реальную угрозу российскому федерализму. Требуются срочные меры по решению проблем, которые затрагивают жизненно важные интересы и потребности российского общества, прежде всего в сфере здоровья и образования»¹.

Логично, что глубокая территориальная дифференциация страны приводит к тому, что и без того исключительно низкие позиции России в мировых рейтингах социально-экономических показателей завышаются за счет показателей небольшой части регионов ¾ субъектов Российской Федерации. К примеру, если условно сопоставить ВРП Тюменской области с ВВП стран мира (опустив в анализе методологические различия в содержании показателей ВВП на уровне страны и ВРП на уровне региона), то получим, что по отмеченному показателю данный регион России уступает лишь первой десятке высокоразвитых стран. Любопытно, что если по индексу развития человеческого потенциала Россия в целом располагается в седьмой десятке стран мира, то значение индекса отдельно взятого субъекта Федерации ¾ г. Москвы ¾ сопоставимо со значениями стран третьей десятки.

Действительно, если обратиться к принимаемому в качестве ключевого при отражении уровня развития страны (региона) показателю ВВП (ВРП) на душу населения и сравнить степень территориальной дифференциации, к примеру, стран Европейского союза и российских регионов, то получим результаты, позволяющие сделать вывод о том, что национальные экономики 25 государств ¾ членов Европейского союза отличаются значительно меньшим уровнем неравномерности в развитии, чем регионы отдельно взятого суверенного государства ¾ Российской Федерации. Так, ВВП на душу населения (по методу Атласа) в Европейском союзе различался в 2004 г. в 10,3 раза при среднем значении в 22 401 дол. США. В то же время ВРП на душу населения 88 регионов ¾ субъектов Российской Федерации (за исключением Чечни) различался в 2002 г. в 36 раз с максимальным значением в Тюменской области и минимальным в Ингушетии при недопустимо низком среднем значении 2004 г. в 3410 дол. США. Размах вариации ряда из 79 регионов по объему ВРП на душу населения в 2003 г. также составил 36 раз (на полюсах те же регионы). Ближе всего к среднероссийскому значению (53 954,5 руб.) находились Свердловская, Нижегородская области, республики Башкортостан и Карелия, Удмуртская Республика. Распределение субъектов Федерации показано в табл. 8.3.

Таблица 8.3