Основные направления формирования свойства экономической устойчивости региональных хозяйственных систем

Федеральная политика по повышению устойчивости функционирования регионов строилась в предыдущие годы на принципах выравнивания их социально-экономического развития. Это было обусловлено рядом обстоятельств.

Региональная организация Российской Федерации во многом сформировалась в эпоху плановой индустриализации, когда регионы рассматривались как совокупность географически сопряженных производственно-технологических территорий, совместно обеспечивающих сбалансированность и самодостаточность экономики, ее динамичный рост. В силу этого региональное развитие страны осуществлялось как плановое размещение на территории производительных сил. В первую очередь, исходя из этого, по территории распределялось население, осуществлялись масштабные миграционные программы по освоению новых земель, проведена урбанизация страны.

В конце 1990-х – начале 2000-х годов государственная политика регионального развития, основанная на целях и принципах предыдущего этапа развития страны, себя фактически исчерпала, вступила в период масштабной перестройки. Основными процессами, трансформировавшими экономические и пространственные системы регионов Российской Федерации на протяжении последних 15 лет были:

· формирование нового геополитического и экономического пространства;

· демонтаж административно-плановой экономики и переход к экономике нового типа;

· открытие национальной экономики для внешнего рынка;

· изменения государственного устройства, в том числе административных и бюджетных отношений центра и регионов;

· новая регионализация России, в ходе которой появляются новые регионы как культурные и социально-экономические образования.

Осуществлены формирование новых энергетических и транспортных рынков, реструктуризация образовательного пространства страны, зон развития вдоль транспортных коридоров. Появились проекты нового освоения, выходящие за границы одного региона.

Формируемая в Российской Федерации новая иерархия регионов не всегда обеспечивает рост интеграции в стране. Существующие старые региональные границы блокируют процессы социально-экономического развития, регионы-лидеры пока мало влияют на развитие других территорий. Слабое взаимодействие регионов в существующей пространственной конфигурации вызывает разрыв в темпах роста экономики между отдельными субъектами Федерации и усиление региональной дифференциации.

Доминирующая в стране внутренняя производственно-территориальная организация большинства регионов не обеспечивает их конкурентоспособность в глобальном рынке. В России нет практически ни одного конкурентоспособного территориального кластера как динамичной и внутренне конкурентной сети близко локализованных предприятий, производящих одну и ту же или смежную продукции и совместно обеспечивающих хорошие рыночные позиции для страны, отрасли и самих предприятий. Примерно одна четверть всех субъектов Российской Федерации имеет монопрофильную экономику и основным донором их бюджетов выступают крупные вертикально-интегрированные корпорации.[41] Монофункциональные регионы наиболее уязвимы при изменении экономических условий. Поэтому инвестиции в России пока идут преимущественно в сырье, в крупные корпорации, в большие рынки, но не в конкурентоспособные в мировом масштабе территориально-производственные кластеры.

Обострились проблемы управления региональным развитием. Стабилизация бюджетной системы страны и экономический рост дал государству необходимые ресурсы для реализации политики выравнивания социально-экономического развития регионов. Однако административные и институциональные механизмы государственного управления региональным развитием во многом утратили свою эффективность.

Современные инструменты в систему государственного управления региональным развитием внедряются чрезвычайно медленно. Во-первых, проведение административной реформы и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, сосредоточилось в основном на федеральном уровне государственной власти. В силу этого трудно определить качество регионального управления, выделить показатели развития российских регионов, зафиксировать их зависимость от действий органов государственной власти. Во-вторых, отсутствует признанная типология регионов, позволяющая дифференцировать названные показатели для каждого типа территорий. В третьих, отсутствуют механизмы согласования и синхронизации стратегий отраслевых, регионального развития и стратегий развития муниципальных образований. В-четвертых, отсутствует утвержденная Генеральная схема пространственного развития Российской Федерации, в которой были бы обозначены федеральные приоритеты в отношении развития конкретных регионов страны, призванных обеспечить и поддержать решение общенациональных задач. В-пятых, вопросы территориального планирования "разнесены" по различным ведомствам. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не синхронизированы. Утрачена культура планирования использования территории.

Данные процессы привели к возникновению целого комплекса новых экономических, социальных и политико-правовых проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны. Это вызвало необходимость формирования специальной государственной политики регионального развития и принятия "Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации".

В Концепции предложены основные принципы федеральной региональной политики, в том числе:

1. Принцип поляризованного (или "сфокусированного") развития, который предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в "опорных регионах" ("полюсах", "локомотивах", роста), а также последующее распространение инновационной активности в другие регионы. По этой модели развивались Чили конца 1980-х и первой половины 1990-х годов, Южная Корея в 1960-80-е годы, Китай в 1970-90-е годы. Кроме того, в хозяйстве индустриально развитых стран также существуют свои "полюса роста". Так, во Франции доминирует Парижский район, в Италии – Ломбардия (ее центр – Милан), в Испании – агломерации Мадрида и Барселоны, в Японии – районы Канто (Токио), Кинки (Осака, Киото) и Токай (Нагоя). В США, Великобритания, Германии можно выделить несколько почти равных по значению ведущих районов. Таким образом, в каждом государстве в силу природных, исторических и экономических причин заметно выделяется один, реже несколько экономических центров. Однако данный принцип весьма спорный и применять его в Российской Федерации необходимо с учетом реального состояния регионального развития и сложившегося комплекса социально-экономических проблем. Если территория не получит статуса опорного региона, то по "Концепции" предлагается государственная поддержка, направленная на обеспечение равного доступа населения этой территории к бюджетным услугам, селективная поддержка региональных инициатив, что обеспечить на практике очень сложно.

2. Принцип синхронизации действий ("принцип синергии"), предлагающий, во-первых, синхронизации основных реформ, осуществляемых в стране и оказывающих влияние на социально-экономическое развитие регионов. Во-вторых, выстраивания федеральных приоритетов в логике кооперации регионов. В-третьих, согласованности направлений поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области регионального развития федеральными органами власти. Также провозглашаются принцип дифференцированности государственной политики регионального развития и принцип субсидиарности, который предполагает децентрализацию властных полномочий и передачу их на тот уровень управления, на котором они могут быть исполнены наиболее эффективным образом.

Однако, получить статус региона – "локомотива роста" весьма проблематично, так как по "Концепции" регион можно считать "локомотивом", если он удовлетворяет следующим условиям:

- в нем наблюдается устойчивая тенденция роста пассажиро- и грузопотока;

- наличие в регионе научно-образовательного центра мирового или федерального значения;

- в данном регионе (городской агломерации) сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны;

- регион имеет высокий научно-технический, интеллектуальный, кадровый и социально-экономический потенциал;

- регион уже осуществляет весомый вклад в прирост ВВП страны;

- в данном регионе существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса;

- в перспективе 10-12 лет данный регион может стать "девелопером" для соседних территорий.

Реальный шанс быть признанным "локомотивом" имеет весьма ограниченный круг регионов и возникает потенциальная опасность вместо создания устойчивого опорного каркаса получить обратный эффект дальнейшей дифференциации регионов России. Необходимо открыто признать, что у российского государства в настоящее время нет возможности в полной мере использовать традиционные для рыночной экономики меры поддержки тех или иных секторов экономики и регионов.

В то же время заслуживает признания и поддержки политика Министерства регионального развития РФ, которое в последнее время усилило внимание к разработке стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, активно поддерживает стратегические планы, получившие одобрение. Так, в марте 2006 г. детально рассмотрена и одобрена "Стратегия развития Вологодской области", предусматривающая динамичное развитие многих отраслей и "транспортных коридоров", вокруг которых будет формироваться сфера малого бизнеса. Значительная дискуссия состоялась при обсуждении стратегических планов Нижегородской, Московской, Ивановской и других областей.

Постоянно совершенствуется методологическая поддержка Министерства регионального развития РФ по активизации этих процессов. Логичным продолжением стратегий, по мнению сотрудников Министерства, должны стать детальные программы социально-экономического развития регионов на средне- и долгосрочную перспективу. В целях обеспечения единообразия в подходах к формированию данных документов уже разработаны требования к их структуре и содержанию разделов. Многие нормативно-правовые документы, регламентирующие данные процессы, уже внесены для утверждения в Правительство РФ.

Наличие стратегий и Программ развития регионов явится объективной основой для последующего финансирования Федеральных целевых программ, затрагивающих ключевые интересы субъектов РФ. И такие подходы к решению проблем на федеральном уровне заслуживают одобрения. Правильность выбранных подходов подтверждается и практикой проведения региональной политики в США.[42] Там региональные программы разрабатываются на пять лет и содержат:

- анализ экономического положения регионов;

- оценку выполнения предыдущих программ;

- долгосрочные и краткосрочные прогнозы основных показателей экономического роста;

- формулировку генеральных долгосрочных целей регионального развития;

- конкретизацию этих целей применительно к выбираемым главным направлениям воздействия на региональную экономику;

- общую стратегию взаимодействия штатов, входящих в регион реализации поставленных целей;

- количественную оценку объема федеральных и частных средств, требуемых для достижения поставленной цели;

- распределение возможного объема федеральных ассигнований региональными комиссиями.

Многоштатные (федерально-штатные) региональные комиссии являясь своеобразным программно-целевым органом координационного типа воздействуют на региональное развитие главным образом с помощью прогнозов, планов, исследований, не затрагивая при этом крупных секторов. Промежуточное междуштатное положение этого органа, а также смешанное представительство в нем федерального правительства и правительства штатов позволяют разрабатывать крупномасштабные региональные программы и определенным образом влиять на их реализацию, что можно применить и в Российской Федерации.

В США на региональные исследования выделяются огромные средства. Более 100 университетов работают в этой области. Привлекаются крупные научно-исследовательские корпорации (РЭНД, "Ресурсы для будущего" и др.), которые работают на заказ, изучая перспективы развития[43]. Региональные программы возглавляются десятками федеральных и региональных комитетов и министерств.

Большие развитые страны (США, Канада, Австралия) дают много и других примеров решения региональных проблем, являющихся актуальным и для России. Это вопросы изменения территориального разделения труда и усиления межрегиональной кооперации, реструктуризации старопромышленных и аграрных регионов, сближения регионов по уровню социально-экономического развития, освоения периферийных регионов с богатыми природными ресурсами, ограничения чрезмерного роста крупных городов и промышленных агломераций, регулирования миграции между городами и сельской местностью, модернизации инфраструктурных систем, оздоровления экологической ситуации в регионах, стабилизации социально-экономического положения малочисленных народностей и многие другие. Примеры решения региональных проблем в этих странах не всегда необходимо точно копировать, но во всех случаях они дают полезные для новой практики знания и регулирование регионального развития в России требуется проводить с учетом богатейшего мирового опыта.

Опыт стран Европы подтверждает необходимость и актуальность разработки специальной региональной экономической политики, направленной на устойчивое развитие, чего в настоящее время не наблюдается в России. При этом в развитых странах мира:

- региональная политика является составной частью национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития страны;

- имеется ряд специальных региональных программ по развитию промышленности, транспорта, сферы услуг и других сфер экономики отсталых регионов;

- ведется разработка специальных экономических, организационных и производственных механизмов, обеспечивающих устойчивое развитие того или иного региона.

Опыт США также доказывает, что экономическое развитие регионов зависит от сложной системы взаимосвязанных факторов, что наиболее динамичное развитие получают те регионы, где сформировались так называемые промышленные или инновационные кластеры – комплексы предприятий (промышленных компаний, исследовательских центров, научных учреждений), органов государственного управления, общественных организаций и пр. на базе территориальной концентрации сетей специализированных поставщиков, основных производителей и потребителей, связанных технологической цепочкой. Эти комплексы выступают альтернативой секторальному (отраслевому) подходу.

Высокую конкурентоспособность и стабильный экономический рост, прежде всего, определяют факторы, стимулирующие распространение новых технологий, характер и структура взаимодействия науки, образования, финансирования, государственной политики и промышленности. Наиболее жизнеспособные кластеры инновационной активности формируются на основе диверсификации межсекторальных (межотраслевых) связей. Разнообразие источников технологических знаний и связей облегчает комбинацию факторов производства и становится предпосылкой любой инновации. Задача формирования и укрепления региональных инновационных кластеров в США поставлена в число важнейших национальных приоритетов.

С учетом мирового опыта вопросы формирования в России региональных модулей Национальной инновационной системы, а также стимулирования возникновения экономических кластеров отнесены к числу приоритетов государственной политики регионального развития.[44] Правильно отмечено, что промышленная политика на современном этапе носит не отраслевой, а региональный характер и высокая конкурентоспособность территории основывается на сильных позициях отдельных кластеров, которые представляют собой сообщество сконцентрированных по географическому принципу фирм, тесно связанных отраслей, взаимно способствующих росту конкурентоспособности друг друга.

Дополнительный анализ литературных источников и достижений практики доказывает, что в качестве эффективных направлений формирования свойства экономической устойчивости региональных хозяйственных систем можно также рекомендовать:

· дальнейшее совершенствование методов территориального планирования, разработку в соответствии с единой методикой, утвержденной Правительством РФ, программ регионального развития, позволяющих наиболее эффективно использовать потенциал территории и ее ресурсы;

· практику формирования и реализации в субъектах РФ целевых федеральных и областных программ. Так, реализация в 2002-2005 годах на территории Владимирской области 37 федеральных и более 20 областных программ позволила дополнительно привлечь из различных источников финансирования 7,7 млрд. рублей на решение наиболее значимых отраслевых и социальных задач региона, значительно повысить устойчивость функционирования многих сфер жизнедеятельности[45];

· поощрение и стимулирование инноваций, включение регионов в активное экономическое сотрудничество, наращивание межрегиональной кооперации, дальнейшее совершенствование территориального разделения труда;

· целесообразность последовательной корректировки правовых основ, институциональных структур и экономических механизмов, регулирующих региональное развитие, в соответствии с изменяющимися условиями внешней и внутренней среды.

На основе проведенного в настоящей главе анализа можно сделать ряд выводов для последующего использования:

1. Значение экономической категории "устойчивое развитие хозяйственных систем" в эволюционном плане претерпело существенное изменение. "Устойчивое экономическое развитие" целесообразно трактовать как управляемый процесс наращивания потенциала региональной системы за счет поддержания ее динамического равновесия, мотивации экономических агентов к расширенному воспроизводству, развитию конкурентоспособности и на этой основе – последовательному повышению уровня жизни населения без использования ресурсов будущих поколений;

- значение категории "экономическая устойчивость хозяйственной системы региона" целесообразно понимать как интегрированное свойство системы возвращаться в состояние динамического равновесия при изменениях в допустимых пределах параметров внешней и внутренней среды. Другими словами экономическая устойчивость – это синтез совокупных свойств элементов, образующих динамически равновесную хозяйственную систему, имеющую потенциал самоорганизации и саморазвития и обеспечивающих целенаправленное поступательное движение вперед в настоящем и прогнозируемом будущем;

- значение категории "хозяйственная система региона" трактуется как целостное образование, содержащее в себе динамичное соответствие производительных сил и производственных отношений, а также конкретную совокупность хозяйствующих субъектов, социально-экономических институтов, органов управления организациями, государственного и корпоративного регулирования экономики субъекта РФ.

2. Анализ научной литературы, нормативно-правовых документов, зарубежной и отечественной практики доказывает, что существуют эффективные направления и механизмы формирования свойства экономической устойчивости региональных хозяйственных систем. Для вывода регионов на параметры устойчивого развития необходима продуманная, целостная региональная политика государства, рассчитанная на устойчивое функционирование не только регионов-лидеров, но и депрессивных территорий.

3. Обоснованные рекомендации по формированию свойства экономической устойчивости региональных хозяйственных систем целесообразно использовать далее (в главе IV) при выработке механизмов государственного воздействия на исследуемые процессы.