Использование правового механизма Земельного кодекса РФ для защиты культурного ландшафта

Сохранение облика культурных ландшафтов российской провинции требу­ет широкомасштабной работы по переводу наиболее ценных в историко-куль­турном отношении участков в земли природоохранного назначения (рис. 5.1), земли историко-культурного назначения в особо ценные земли, что преду­смотрено ст. 97, 99, 100 действующего Земельного кодекса РФ (2001), а также в соответствующие зоны на землях поселений, если речь идет об участках в границах черты поселений (ст. 85). Такая процедура не означает изъятия земель из действующих форм использования, но она может предусматривать суще­ственные режимные ограничения.

Перевод участков земель сельскохозяйственного назначения, участков в черте поселений, водных и околоводных пространств в категорию земель природоохранно­го назначения будет способствовать сохранению не только собственно ценных при­родных объектов, но и культурных ландшафтов. То же самое относится и к переводу отдельных участков в земли историко-культурного назначения и особо ценные земли для введения необходимых правовых ограничений. Как отмечает М.Е.Кулешова, «к сожалению, госорганы охраны объектов культурного наследия практически не ис­пользуют земельное законодательство для своих прямых целей, даже в границах тер-

риторий памятников культуры» [22]. Как правило, ценные историко-культурные терри­тории включают в себя земли поселений, муниципальных образований, поэтому пер­спектива присвоения таким землям статуса историко-культурных не вызывает особо­го энтузиазма у их владельцев. Работа с органами местного самоуправления в дан­ном случае имеет определяющее значение.

Категории особо ценных земель — новая категория, введенная Земельным кодек­сом РФ 2001 г. «для сохранения объектов природного и культурного наследия, пред­ставляющих научную или историко-культурную ценность». При перечислении объек­тов, земельные участки которых могут быть отнесены к особо ценным, названы в числе другие культурные ландшафты и «земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций».

Ландшафтные планировщики должны четко понимать, что зоны охраны историко-культурных объектов и зоны охраны памятников культуры — это два разных типа тер­риториальной охраны, установленные разными по профилю законами.

Зоны охраны памятников проектируются и утверждаются в порядке, установлен­ном законодательством о памятниках истории и культуры, что является весьма слож­ной процедурой, и поэтому очень малая часть историко-культурных объектов, наде­ленная правовым статусом памятников, имеет зоны охраны. Типовой режим зон ох­раны памятников истории и культуры установлен Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры от 24 января 1986 г.

Согласно ст. 19 Федерального закона «Об охране и использовании памятников ис­тории и культуры» и СНиП 2.07.01.-89 в целях обеспечения охраны памятников исто­рии археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства уста­навливаются охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта. В пределах указанных зон запрещается производство земля­ных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разреше­ния соответствующих органов охраны памятников.

Систему зон охраны как отдельно стоящих памятников, так и градостроительных комплексов составляют (табл. 5.7):

• территория памятника;

• охранная зона памятников;

• зона регулирования застройки;

• зона охраняемого ландшафта.

На территории зон охраны памятников устанавливается режим содержания и ис­пользования с определенными ограничениями нового строительства и функциональ­ного использования в целях создания условий, способствующих сохранению памят­ника как градоформирующего фактора, включения его в новую градостроительную среду. Обычно режим регламентация тех или иных земель с особым правовым стату­сом содержит различного рода запрещения, ограничения и допущения тех или иных видов деятельности. Отличием режима зоны охраны культурных ландшафтов является включение в состав режимных мер (наряду с традиционными запретами, ограничени­ями и допущениями) также особых статей поддержки и даже организации определен­ных видов деятельности, обеспечивающих воспроизводство основных структур и эле­ментов культурного ландшафта. Так, в частности, организуется и поддерживается:

• восстановление традиционных крестьянских дворов и исторической застройки
поселений;

• ведение традиционной сельскохозяйственной деятельности в пределах истори­
чески сложившихся границ сельхозугодий;

• поддержание существующих и возрождение утраченных промыслов и ремесел;

• проведение рубок ухода за лесом и реконструкция лесных биогеоценозов для
восстановления планировочной и ценотическои структуры ландшафта и обеспечения
потребностей местных жителей и подразделений парка в топливе и строительных
материалах;

			Таблица 5.7
Регламентация деятельности в пределах системы зон охраны памятников	культуры (по М.Е.Кулешовой [22])
Зона	Определение границ (фиксация)	Назначение	Регламентация деятельности
Территория	Территория памятника определяется	Территория памятника не под-	На территории могут производиться
памятника	в границах домовладения; в некото-	лежит застройке, изменению,	археологические исследования, воссоз-
	рых случаях меньше, вплоть до раз-	прокладке коммуникаций, не	дание утраченных частей памятника
	меров самого памятника	относящихся к памятнику,
		дорог, устройству автостоянок
Охранная зона	Границы охранной зоны опреде-	Территория, непосредственно	Режим использования охранной зоны
памятника	ляются на основании ландшафтного	окружающая памятник, пред-	подразумевает сохранение планировоч-
	анализа (зона наилучшей види-	назначена для обеспечения	ной структуры, ландшафта и историче-
	мости) с привязкой к планировоч-	сохранности памятника и бли-	ской среды. На участках непосредствен-
	ным и природным элементам	жайшей к нему среды и благо-	ного окружения наиболее ценных памят-
	местности. Расстояние определяет-	приятного зрительного вос-	ников проводятся рубки формирования
	ся от 200 до 350 м от памятника	приятия. В охранной зоне	ландшафтов и ландшафтные посадки
	в зависимости от качества и види-	и на территории памятника	в целях воссоздания пейзажа конкретных
	мости всех его деталей, а конфигу-	сберегается историческая	исторических эпох; работы, связанные
	рация зоны определяется в основ-	ценная система планировки,	с сохранением и восстановлением пла-
	ном эмпирически на месте и зави-	резервируются возможности	нировки зданий, сооружений и благо-
	сит от характера рельефа, планиро-	для восстановления ранее	устройством территории, формирующих
	вки и окружающей застройки.	утраченных элементов и	историческую среду и окружение памят-
	Дисгармонические здания и соору-	параметров, убирается поздняя	ников. Устройство дорог и дорожек,
	жения подлежат смещению. Охран-	диссонирующая застройка,	в отдельных случаях небольших авто-
	ная зона должна иметь достаточную	сохраняются соответствующая	стоянок, наружного освещения; озеле-
	глубину для охраны памятника от	памятнику среда и ландшафт,	нение и благоустройство; установка
	вибрации и физических воздействий	обеспечиваются благоприят-	стендов и витрин, относящихся к памят-
		ные условия его обзора	никам, но не нарушающих исторически
			ценную градостроительную среду
			и природный ландшат
Зона регули-	Территория, окружающая охранную	Сохраняется система истори-	Новое строительство в зоне регулирова-
рования	зону памятника, необходимая для	ческой планировки, сохранив-	ния застройки регламентируется по
застройки	сохранения или восстановления	шиеся ее фрагменты и ценные	функциональному назначению, приемам
	характера исторической планировки,	элементы ландшафта. Закреп-	застройки по высоте, протяженности

Окончание табл. 5.7
Зона	Определение границ (фиксация)	Назначение	Регламентация деятельности
	пространственной структуры, свое-	ляется или восстанавливается	и масштабности зданий, характеру озе-
	образия архитектурного облика	градоформирующее значение	ленения, приемам благоустройства и
	населенного пункта, для закрепления	памятников в архитектурно-	другим показателям. Не разрешается
	значения памятников в застройке	пространственной организа-	размещать промышленные предприятия,
	или ландшафте, для обеспечения	ции населенного пункта.	транспортно-складские и другие соору-
	архитектурного единства новых	Обеспечиваются благоприят-	жения, создающие грузопотоки, загряз-
	построек с исторически сложив-	ные условия их зрительного	няющие воздушный и водный бассейны,
	шейся средой. Застройка регули-	восприятия; предусматри-	опасные в пожарном отношении, взры-
	руется: по высоте, габаритам,	вается устранение диссонан-	воопасные. В зоне регулирования
	характеру архитектуры, материалу	сов, нарушающих восприятие	застройки не допускается строительство
	стен, принципу размещения (по гра-	памятников, цельность компо-	транспортных магистралей и развилок,
	ницам красных линий, по домовла-	зиции, охраняемых архитек-	эстакад, мостов и других инженерных
	дениям, усадебная застройка).	турных комплексов или	сооружений, нарушающих исторический
	В пределах этих зон сохраняются	ландшафта	облик населенного пункта
	красные линии исторической плани-
	ровочной структуры, ограничивается
	дорожно-транспортное строи-
	тельство, запрещается расширение
	существующих и размещение новых
	промышленных предприятий
	и складских помещений
Зона	Устанавливается на территории,	Мероприятия по охране	На территории зоны охраняемого ланд-
охраняемого	не вошедшей в состав охранных зон	ландшафта должны быть	шафта допускается хозяйственная дея-
ландшафта	и зон регулирования застройки, для	направлены на сохранение	тельность, если эта деятельность не
	сохранения ценного ландшафта:	исторически ценного рельефа,	наносит ущерба и искажения ландшафту,
	водоемов, рельефа, определивших	водоемов; восстановление	не требует возведения новых капиталь-
	местоположение господствующих	исторического вида ланд-	ных построек. В соответствии с условиями
	в композиции зданий и сооружений,	шафта и связей с окружающей	режима на определенных участках зон
	влияющих на целостность истори-	природой; устранение зданий,	охраняемого ландшафта возможны сено-
	ческого облика населенного пункта	сооружений, насаждений, ис-	косные работы, выпас скота, полевые и
	или памятника, расположенного	кажающих ландшафт; сохра-	огородные работы и т.п. В подзоне охра-

	в населенном пункте или вне его,	нение и восстановление рас-	няемых агроландшафтов предусматрива-
	в природном окружении. Границы	тительности; установление зон	ются следующие меры:
	активного влияния ландшафта опре-	естественного восстановления	• сохраняется историческая ценная сис-
	деляются бассейном видимости,	леса; защиту луговых, бере-	тема планировки угодий и селитебных
	который устанавливается при про-	говых и других территорий	земель;
	ведении ландшафтного анализа	от оползней, размыва; укреп-	• предусматриваются возможности вос-
		ление склонов, оврагов, их	становления ранее утраченных элемен-
		озеленение; проведение необ-	тов и параметров ландшафта;
		ходимых природоохранитель-	• закрепляется или восстанавливается
		ных мероприятий и т.п.	градоформирующее значение памятни-
			ков в архитектурно-пространственной
			организации населенных пунктов;
			• ликвидируется или дезавуируется
			поздняя диссонирующая застройка;
			• проводится расчистка от древесно-
			кустарниковой растительности компози-
			ционно значимых для пейзажа луговых
			и полевых угодий;
			• обеспечиваются благоприятные усло-
			вия зрительного восприятия памятников
			и восстанавливаются визуальные связи
			памятников между собой и между
			памятниками и поселениями

			Таблица 5.8
Целевое	назначение и типология охранных режимов регламентации
	(по М.Е.Кулешовой [22])
Тип режима	Сущность регламентирования	Меры охраны	Объекты наследия
Консерва-	Недопущение вме-	Создание инженерно-	Памятники исто-
ционный	шательства или	технических и экологи-	рии и культуры,
(заповедный)	воздействия, веду-	ческих условий, обес-	в особенности
	щего к изменению	печивающих стабиль-	памятники архео-
	состояния объекта	ность объекта охраны	логии
	охраны
Регулятивный	Установление балан-	Разработка диверси-	Обычно приме-
(заказной)	са различных частных	фицированной систе-	няется к различ-
	запретов и ограни-	мы ограничений и	ным категориям
	чений пользования	обременении, согла-	ООПТ, втом
	для достижений	сование отраслевых	числе к культурно-
	оптимального со-	требований	историческим
	стояния объекта		ландшафтам, при-
	охраны		родным паркам
Реставрацион-	Приспособление	Создание соответст-	Территории с
ный	территории к неко-	вующей инфраструк-	рекреационными
	торым целевым	туры, способствующей	и просветитель-
	видам пользования,	восприятию объекта	скими функциями
	таким как рекреа-	наследия и одновре-
	ция, лечебно-профи-	менно защищающей
	лактическая деятель-	его от деградации в
	ность, образование,	процессе использо-
	воспитание и др.	вания
Оптимиза-	Реализация приори-	Создание условий	Национальные
ционный	тета охраны природ-	устойчивого развития	парки и био-
	ного и культурного	территорий; разработ-	сферные заповед-
	наследия в их соот-	ка мер по урегулиро-	ники, а также
	ношении с социаль-	ванию, снятию	иные территории,
	но-экономическими	конфликтов между	в отношении кото-
	ориентирами разви-	различными целевыми	рых стоит задача
	тия	установками в случае	охраны культур-
		полифункциональной	ного ландшафта
		структуры территории

• ведение консервационных и реставрационных работ на памятниках истории и
культуры, их содержание и благоустройство прилегающей к ним территории;

• восстановление исторических путей, средств передвижения (гужевой транспорт,
традиционные виды водного транспорта) и специальное оборудование восстановлен­
ных трасс;

• проведение научных исследований, направленных на выработку практических
рекомендаций по комплексному ведению хозяйства при его традиционно многоуклад­
ной форме;

• восстановление иных нарушенных элементов культурного ландшафта.

Общее представление о типологии и целевом назначении вводимых режи­мов регламентации дает табл. 5.8.

Выводы

1. На мезоуровне ландшафтного пла­
нирования осуществляется важнейшая
работа по сохранению исторического
культурного ландшафта. Именно этот тер­
риториальный охват внушает людям,
населяющим регион, чувство малой ро­
дины, стабильности и защищенности.
Именно на этом уровне должна быть
выявлена и сохранена уникальность каж­
дого из многочисленных уголков русской
провинции. Экологический каркас на
уровне сельской провинции — это диф­
фузное проникновение фрагментов ди­
кой природы в исторический культурный
ландшафт, возникший в ходе векового
взаимодействия этноса с «приданной ему
природой». В рамках процедуры ландшаф­
тного планирования сельских районов
должны быть поставлены и решены важ­
нейшие прикладные задачи организации
территории: сопровождение системы ту­
ризма и рекреации, т. е. создание и ланд­
шафтное обустройство туристских узлов,
зон рекреационного притяжения.

2. Развитию рекреации в российской
провинции предшествует утрата сельско­
хозяйственных и (или) других производ­
ственных функций. В этом смысле рекре­
ацию и туризм можно рассматривать как
формы поддержания освоенности терри­
тории страны на достигнутом уровне. На
данном этапе развития регионов россий­
ской провинции рекреация и туризм
могут, выступать в роли факторов орга­
низации пространства и рационализации
природопользования, вызванных к жиз­
ни социально-экологическим кризисом
предшествовавшего периода интенсивно­
го сельскохозяйственного и ресурсного

освоения территории. Именно туристско-рекреационная сфера может стать в не­далеком будущем надежным источником доходов для ныне депрессивных сельс­ких районов. Реализация этой перспек­тивы безусловно требует осуществления осознанной территориальной политики, одним из инструментов каковой и явля­ется ландшафтное планирование.

3. Управление ресурсами в туристско-
рекреационной сфере должно опираться
на предваряющую процедуру ландшафт­
ного планирования, подразумевающую
наложение композиционных элементов
складывающейся туристско-рекреацион-
ной системы на структуру сознательно
формируемого экологического каркаса
региона. Ввиду отсутствия собственного
правового статуса рекреационно-аттрак-
тивных земель ландшафтное планирова­
ние должно сопровождаться разработкой
режимов использования объектов реги­
ональной сети ООПТ, а также правовым
закреплением дополнительных регио­
нальных категорий особо охраняемых
природных территорий.

4. Сохранение облика культурных лан­
дшафтов российской провинции требу­
ет широкомасштабной работы по пере­
воду наиболее ценных в историко-куль­
турном отношении участков в земли при­
родоохранного назначения, земли исто­
рико-культурного назначения — в особо
ценные земли. Включение элементов
культурного ландшафта в территориаль­
ное планирование требует на первом эта­
пе их инвентаризации с последующей
фиксацией культурно-ландшафтных аре­
алов.

Глава 6 ЛАНДШАФТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО

6.1. Проблематика теоретической базы землеустройства

Новое время ставит перед землеустроителями новые задачи, поскольку ориентация землеустройства на решение социально-экономических и эколо­гических проблем муниципального образования представляется принципиально отличной от задач социалистического землеустройства.

Земельные отношения как триада отношений: хозяйственных, правовых и территориальных — не могут восприниматься раздельно, поэтому, с одной стороны, землеустройство в системе управления землепользованием должно выступать механизмом управления с функциями подготовки вариантов уп­равленческих решений и их реализации. С другой стороны, очевидной являет­ся неготовность землеустроителей к подобной миссии, объясняющаяся отсут­ствием теоретической основы содержания землеустройства, стагнацией тео­рии землеустройства, повлекшей за собой и развал федеральной землеустро­ительной службы. Как констатирует Б.И.Кочуров, теоретические положения «социалистического землеустройства» отброшены логикой эволюции цивили­зованного землепользования, а новые основы теории землепользования еще не созданы [20]. В то же время ландшафтоведение уже готово заняться плани­рованием и проектированием сельскохозяйственных территорий, более того, в связи с развитием ландшафтного подхода агроландшафтные системы земле­делия уже получили широкое развитие в разных регионах страны.

Возможности ландшафтного планирования в сфере сельскохозяйственного землеустройства определены двумя законодательными актами федерального уровня: Земельным кодексом РФ и Федеральным законом «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Зе­мельный кодекс РФ определяет земельные отношения как отношения по ис­пользованию и охране земель, ставя понятия использования и охраны земель в положение равенства во всех статьях кодекса. Гл. II «Охрана земель» Земель­ного кодекса РФ представляет собой перечень законодательных установлений норм, не поддающихся реализации и выраженных в условно-желательной фор­ме [20].

Между тем применение методов ландшафтного планирования в землеуст­ройстве дает возможность корректно оценить потенциал земель и провести их функциональное зонирование, разграничив земли различного назначения с учетом оценки качества, чувствительности к антропогенным нагрузкам, со­временного использования и определения целевых функций дальнейшего раз­вития. В этой логике правовой режим земель определяется исходя из их при­надлежности к той или иной категории и разрешенного использования в со­ответствии с зонированием территорий. Далее рассмотрим некоторые пози-

ции ландшафтной экологии, которые имеют непосредственное отношение к практическому землеустройству и могут быть использованы в ландшафтном планировании на местном уровне — уровне отдельного взятого хозяйства или сельского региона.