Система платежей за загрязнение окружающей среды в России

Методы управления охраной окружающей среды

Механизм управления природоохранной деятельностью на Западе отрабатывался с конца прошлого века, и каждая из развитых стран разработала свою модель. Этот механизм представляет собой весьма разветвленную систему, включающую правовое обеспечение, административные и экономические методы управления качеством окружающей среды. Все методы охраны окружающей природной среды можно разделить на три группы:

1. нефискальные методы - это введение природоохранных обязательных условий; изменение правовых условий с учетом экологического фактора; кооперация деятельности на широкой основе; непринудительное побуждение природопользователей к природосовместимым действиям; обеспечение приемуществ природопользователям, использующих природосберегающие продукты и способы производства;

2. методы, связанные с государственными доходами (лицензирование природопользования; налоги на загрязнение окружающей природной среды);

3. методы, связанные с государственными расходами - это природоохранные целевые инвестиции; госбюджетное финансирование мероприятий, имеющих косвенное отношение к охране окружающей природной среды; экологонаправленная политика занятости населения; непосредственное стимулирование экологонаправленной частной хозяйственной инициативы; государственная поддержка экологических направлений НИОКР; государственное финансирование учреждений охраны окружающей среды.

Экономические методы управления, представленные в таблице, позволяют предпринимателю предоставить свободу в совершении природоохранных действий в соответствии с его выгодой.

Таблица 14

Экономические методы управления охраной окружающей среды [12]
Страна	Плата за загрязнение (загрязнитель платит)	Плата потребителя	Плата за продукцию	Страховая плата	Дифферециация оборотного налога
воздуха	воды	отходами	шумом
Австрия		+	+	+	+		+
Великобритания				+	+	+
Германия	+	+		+	+	+
Дания					+	+	+	+
Италия		+			+	+
Канада					+
Нидерланды		+	+	+	+	+	+	+
Норвегия					+	+	+	+
США			+	+	+		+
Франция	+	+		+	+	+
Финляндия					+	+
Швеция					+	+	+	+
Япония	+			+

Эти методы нацеливают на улучшение состояния окружающей среды в соответствии с требованиями общества. В то же время сами экономические методы основываются на своеобразных ценах и важно правильно их установить.

Платежи, например, выполняют перераспределительные функции, так как их уровень обычно относительно низок, чтобы повлиять на поведение природопользователей, а перечисленные средства обычно используются на строительство очистных сооружений, научные исследования. Поскольку они не выполняют стимулирующей функции, а соответствуют принципу "загрязнитель платит", то используются в редких случаях, о чем свидетельствуют данные таблицы. Платежи за загрязнение окружающей среды во Франции составляют лишь 0,03% от ВНП, в Германии - 0,015% от ВНП.

В отношении крупных предприятий-загрязнителей применяется "плата потребителя" - плата за пользование очистными сооружениями (плата за услуги местных властей). Этот метод используется почти во всех странах (см. таблицу).

Метод "плата за продукцию" представляет надбавку к цене продукции, которая в процессе производства или потребления загрязняет окружающую природную среду (например, моторные масла).

"Страховая плата", к которой прибегают некоторые страны, это система залогов. Плата включается в цены на потенциально опасную продукцию. При сборе, утилизации страховая сумма (залог) возвращаются потребителю (сбор тары, аккумуляторов, электрических батареек и так далее). К этому же методу следует отнести принцип "пузыря". Напомню, что этот принцип состоит в покупке и продаже прав на фактическое или потенциальное загрязнение окружающей природной среды.

"Дифференциация оборотного налога" - это значительный набор льготных налогов на производителей "чистой" продукции и завышенные нормативы налога на предприятия, выпускающие "грязную" продукцию.

Рассмотренные выше экономические методы управления охраной окружающей среды могут быть использованы и в России, но с поправкой на экономическую нестабильность и сложность экологической обстановки.

По мнению многих экономистов, наиболее эффективным средством могут стать государственные субсидии в виде мягких кредитов и налоговых льгот. Принцип "пузыря" также считается (несмотря на отрицательные нравственные корни) перспективным методом.

Система платежей за загрязнение окружающей среды в России

Плата за загрязнение окружающей среды в нашей стране начала вводится в виде эксперимента в 29 регионах с 1990 года. Было предложено установить платежи за выброс в атмосферу загрязняющих веществ, сброс в водные объекты загрязняющих веществ, размещение твердых отходов.

Кратко представим эту систему в целом и по объектам загрязнения.

За выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов устанавливались два вида нормативов платы:

1. за допустимые (в пределах установленных лимитов) объемы выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение твердых отходов;

2. за превышение допустимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение твердых отходов.

Источником платы за допустимые выбросы и сбросы становилась прибыль, а платы за сверхнормативные выбросы (сбросы) - хозрасчетный доход предприятия.

В ходе эксперимента намечалось решить ряд задач и опробировать три базовых метода и несколько их модификаций. На практике было применено два метода: 1) ставки платежей рассчитывались, исходя из экономического ущерба от загрязнения окружающей среды; 2) исходя из затрат, необходимых для достижения определенных экологических целей (вариант Госкомприроды СССР) [13].

Как показал эксперимент, первый метод оказался непосильным для предприятий. Однако использование этих экономических методов показали их действенность и эффективность в решении экологических вопросов.

После проведения эксперимента в России в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 9.01.91 г. № 13 повсеместно была введена плата за загрязнение окружающей природной среды. В общем виде действующая система представлена на рис. 5 [14].

Рис. 5

При расчете нормативной платы за загрязнение принят затратный подход (второй метод по эксперименту).

Базовые нормативы платы за загрязнение (дифференцированные ставки) корректируются с помощью коэффициентов экологической ситуации и значимости, а также ежегодно коэффициентом индексации (с учетом изменений экологической ситуации, цен и инфляции).

Все согласование предельно допустимых нормативов, определение лимитов осуществляется на региональном уровне исполнительными органами в лице комитетов по охране природы. С учетом накопленного опыта взимания платежей были внесены изменения в порядок их определения и взимания.

· В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещения отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхнормативная.

· Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы, размещение отходов включаются в себестоимость продукции (работ, услуг). Таким образом, платежи в этой части возмещаются потребителями.

· Платежи за превышение предельно допустимых величин загрязнения осуществляются за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя. А при отсутствии прибыли - за счет всех имеющихся средств у предприятия.

В настоящее время в силу реально существующих экономических условий действуют ограничения. Так, если рентабельность не превышает 25%, то максимальный процент от прибыли, в пределах которого взимаются платежи составляет 20%, при рентабельности до 50% - 50%, а свыше 50% - 70%. Введение такой нормы представляет собой льготу природопользователям, носит временный характер до улучшения экономической ситуации [15].

Полное освобождение от платы распространяется на природопользователей, деятельность которых финансируется из бюджета любого уровня.

Частичное освобождение от платы за загрязнения распространяются на природопользователей, деятельность которых связана с оказанием услуг населению по линии ЖКХ, если природопользователи не выходят за рамки установленных норм и требований.

В целях стимулирования природоохранной деятельности применяется снижение платы за загрязнение с учетом освоения природопользователем средств на выполнение природоохранных мероприятий в диапазоне 0-100% размера платы.

В настоящее время корректировка в среднем по России составляет 35-40% от общего размера начислений платы за загрязнение окружающей среды.

Представленная выше методика платы за загрязнение установлена на следующих принципах:

· стимулирования осуществления природоохранных мероприятий;

· платы за каждый ингредиент выбросов (сбросов);

· единого межотраслевого подхода;

· учета региональных особенностей (регион мог установить коэффициенты в зависимости от экологической ситуации и значимости);

· простоты и удобства порядка взимания.

Плата за загрязнение выступает в двух формах: 1) налоговой и 2) вненалоговой (плата во внебюджетные фонды). В России основная часть платы (90%) поступает в государственные внебюджетные экологические фонды, что соответствует мировой практике.

Главный недостаток существующей системы платежей - низкий уровень. И поэтому предприятиям гораздо выгоднее платить за загрязнение, чем осуществлять природоохранные мероприятия. В России, например, базовые ставки за сброс фосфора и азота в водные объекты соответственно в 165 и 900 раз меньше, чем в Германии [16].

К недостаткам действующей системы следует отнести еще и такие:

1. нормативы платы установлены не на все загрязняющие вещества;

2. многие предприятия (особенно небольшие) обладают слабой материальной базой контроля, поэтому плата за загрязнение оказывается заниженной;

3. нуждается в уточнении нормативная база платы за загрязнения;

4. коэффициенты индексации платы отстают от изменения цен и темпов роста инфляции;

5. текущая ситуация неплатежей приводит к трудностям в сборе денег;

6. системой платы не охвачены некоторые распространенные виды негативного воздействия на окружающую среду (бактериологическое, радиационное и другие);

7. действующая ныне система мониторинга выбросов является дорогостоящей и требует совершенствования.

В настоящее время ставки базовых нормативов за загрязнение, как было уже сказано, низкие, и в себестоимости продукции плата составляет лишь 0,06-0,08%.

Повышение уровня базовых нормативов в 10-15 раз приведет к восстановлению до 1% доли платы за загрязнение в себестоимости промышленной продукции, который был в начале 1991-1992 гг.

Для сравнения, в Польше нормативы платы за загрязнение в 10-100 раз выше, а в Швеции, где плата за загрязнение взимается только по трем веществам (СО, SО₂, N0₂), размер собираемых средств составляет около 1% ВВП [17].

По мнению экономистов-экологов, система платного природопользования должна включать как платежи, так и налоги. Налог должен устанавливаться за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах стандарта, а платежи за выбросы (сбросы) - в пределах между стандартом и лимитом и сверхустановленного лимита [18].

Экологический налог должен представлять своеобразную плату за пользование ассимиляционным потенциалом территории (правом размещать в окружающей среде определенное количество вредных отходов), взиматься в бюджет и использоваться на социально-экономические нужды общества.

Платежи должны направляться в экологические фонды и использоваться на природоохранные цели.

Экологический налог на выбросы загрязняющих веществ в пределах стандарта должен включаться в себестоимость продукции и, соответственно, в цену. В этом случае он распределяется между потребителем и загрязнителем. Это позволит стимулировать внедрение в практику новых экологически чистых технологий и видов производств.