Принципы и организация процесса СЭО
Как же “выглядит” стратегическая экологическая оценка? Ниже приведена сводка принципов СЭО, которые разделяются многими исследователями и практиками в области ЭО (Sadler, B., 1996). Как видно из этих принципов, а также из рис. 955, СЭО во многом сходна с экологической оценкой проектов.
| Основные принципы стратегической экологической оценки Ответственной за оценку предполагаемых экологических аспектов "политики, плана или программы" (ППП) является организация - инициатор их разработки или пересмотра. Процесс оценки должен начинаться как можно раньше в ходе разработки проекта ППП. Масштабы оценки должны соответствовать масштабам потенциального воздействия на окружающую среду. Должны быть четко определены цели и задачи оценки. Должны быть рассмотрены альтернативы и воздействие на окружающую среду в случае реализации каждой из них. Социально-экономические и другие факторы должны быть включены в рассмотрение в той мере, в какой это необходимо в каждом конкретном случае. Оценка значимости и допустимости воздействия должна быть основана на целях экологической политики, а также принятых стандартах. Должна существовать возможность для участия общественности, соответствующая предполагаемой степени общественной значимости ППП и интереса к их результатам. Информация об оценке, ее результатах и принятом решении должна быть открыта (за исключением случаев, в которых конфиденциальность соответствующей информации установлена официально и в явном виде). Стратегическая и проектная оценки там, где это возможно, должна быть организована в соответствии с "ярусным" подходом (см. раздел 10.3). Мониторинг и оценка результатов реализации ППП, в т.ч. наблюдение за инициативами, которые разрабатываются в развитие и исполнение ППП. Необходимы механизмы, обеспечивающие независимую оценку процесса СЭО, его соответствия установленным требованиям, а также его эффективности. |
Более конкретно содержание материалов одного из видов стратегических документов — СЭО планов территориального развития или землепользования отражено ниже в виде критериев качества соответствующих материалов (Bonde, J. and Cherp, A., 2000).
· Документация должна содержать описание компонентов окружающей среды, которые могут быть затронуты в результате осуществления плана, в том числе те из них, которые непосредственно не расположены на территории, охватываемой планом. Особое внимание должно быть уделено наиболее ценным и уязвимым компонентам окружающей среды.
· Документация должна анализировать цели плана, связанные с окружающей средой и устойчивостью развития, и предлагать систему критериев и показателей для оценки возможных последствий осуществления плана и альтернатив к нему.
· Должны быть систематически выявлены, предсказаны и оценены потенциальные воздействия, включая кумулятивные. При этом уровень детализации должен быть достаточным для оценки плана и последующего принятия решений.
· Документация должна содержать рекомендации по использовании результатов СЭО в ходе экологической оценки отдельных проектов, которые будут или могут осуществляться в рамках плана.
· Должны быть описаны и разъяснены методы, при помощи которых получены выводы СЭО. Должны быть описаны результаты участия общественности.
· Документация СЭО должна вносить вклад в оценку плана с точки зрения устойчивого развития путем (а) оценки “экологической устойчивости”56; (б) представления результатов таким образом, чтобы они могли быть использованы для комплексной оценки устойчивости (включая формулировку критериев устойчивости).
В то же время под внешним сходством процессов СЭО и ЭОП скрываются многие значительные отличия. Эти отличия касаются, во-первых, степени детальностив предсказании воздействий, а во-вторых, степени важности, которую предсказания воздействий занимают в общем процессе оценки.
В целом процедура и методы СЭО зависят от природы той стратегической инициативы, которая подлежит оценке. Наиболее детально могут быть предсказаны воздействия планов и программ, определяющих параметры будущих конкретных проектов57. Это могут быть, например, градостроительные планы или иные планы территориального развития, отраслевые программы и т.д. Многие подходы, эффективные в рамках ЭО проектов, применимы к ним с соответствующими модификациями. Процедура подготовки таких планов в большей степени формализуема, и их ЭО часто воспринимается как естественное развитие практики ЭО проектов.
Сложнее проводить СЭО стратегических решений, для которых невозможно предсказать количество и тип индивидуальных проектов, могущих осуществиться как их результат. Финансово-экономические и подобные им решения, нормативные акты, международные соглашения, политики или стратегии национального уровня. Тем не менее, проведение СЭО возможно и для таких инициатив.
Так, широкую известность получила СЭО проекта Североамериканского соглашения о свободной торговле (NAFTA), проведенная в Канаде. Основные цели оценки были сформулированы как (1) обеспечение учета экологических факторов при подготовке соглашения и (2) прогноз и документирование возможных экологических последствий соглашения. Межведомственная группа, созданная специально для этой цели, работала в тесной связи с канадской делегацией на переговорах, различными организациями (в том числе неправительственными), заинтересованными в результатах процесса или располагавшими необходимой экологической информацией. Важным “побочным” результатом СЭО явилось подписание сторонами NAFTA специального соглашения по сотрудничеству в области охраны окружающей среды и создание Североамериканской комиссии по сотрудничеству в этой области (Sadler B., 1996).
Трудности перенесения принципов экологической оценки проектов на стратегический уровень носят процедурный и методологический характер. Рассмотрим сначала процедурные трудности. Процесс разработки и утверждения стратегических решений в большинстве случаев отличается от процесса разработки и утверждения конкретных проектов. В то время, как процедуры подготовки проектов так или иначе регламентированы, многие стратегические решения разрабатываются и утверждаются без следования строго определенным правилам. Результатом являются трудности с внедрением систематической процедуры СЭО в такой “неформальный” процесс подготовки и принятия решений. Сама возможность такого внедрения зависит от того, насколько упорядоченной и формализуемой является процедура подготовки и принятия решения.
Серьезную трудность нередко представляет обеспечение участия в СЭО общественности и заинтересованных сторон. Это связано с тем, что стратегические решения обычно затрагивают значительное количество сторон и в то же время их подготовка часто ведется конфиденциально, внутри того или иного агентства. Кроме того, внедрение процедур стратегической экологической оценки часто затруднено политически, так как лица, принимающие стратегические решения, не всегда с энтузиазмом воспринимают перспективу независимой оценки.
Методологические трудности связаны с тем, что предсказать экологические последствия стратегических действий и сравнить различные варианты их реализации бывает нелегко или попросту невозможно. На стратегическом уровне невозможно точно определить масштабы и характер деятельности, которая последует за принятием подготавливаемого решения. В силу ее большого объема невозможно собрать информацию о состоянии затрагиваемой окружающей среды. Даже если такая информация и собрана, то чрезвычайно трудно предсказать изменения в окружающей среде, которые будут вызваны намечаемой деятельностью. Особую сложность представляет выявление взаимосвязей между компонентами окружающей среды в масштабах, адекватных стратегической оценке.
Рисунок 9. Процесс стратегической экологической оценки (адаптировано из Therivel, R. and Partidario, M.R., 1996)
Тем не менее, методологические трудности не закрывают возможностей для осуществления эффективной СЭО. Так, в авторитетном докладе, посвященном оценке эффективности ЭО, сделан следующий вывод: “При проведении большинства СЭО неизбежно присутствует существенный фактор неопределенности. Эта неопределенность, однако, не является непреодолимым препятствием для эффективной оценки. Как правило, информации, получаемой в ходе СЭО, оказывается достаточно, для того чтобы сделать выбор между принципиальными альтернативами и определить необходимые меры по уменьшению и предотвращению воздействия” (Sadler B., 1996).
Отличия СЭО от экологической оценки проектного уровня вытекают не только из различной степени подробности используемой ими информации, но и из их различного предназначения. Определение СЭО, приведенное в начале данной главы подчеркивает, что она должна рассматривать не только “возможные воздействия на окружающую среду”, но и такие аспекты, как:
· соответствие целей стратегии, плана или программы национальным и региональным экологическим целям;
· обоснованность и достижимость экологических задач (если таковые выдвигаются) стратегии, плана и программы;
· влияние стратегии, плана или программы на способность различных структур осуществлять деятельность по охране окружающей среды.
Анализ экологических аспектов стратегий, планов и программ является важным аспектом СЭО, усиливающим его сходство со стратегической оценкой политик, основанной на анализе их целей (Objectives-led Policy Appraisal — ср. с подобным подходом к оценке устойчивости, обсуждаемым в гл. 11). В силу большего внимания к экологическим факторам, СЭО может являться именно инструментом планирования (а не инструментом регулирования), способствующим достижению целей устойчивого развития.
Таким образом, СЭО представляет собой весьма широкую область деятельности, для которой в настоящее время довольно трудно определить четкие границы. Процедурные и методологические трудности приводят к тому, что внедрение СЭО отстает от внедрения ЭОП примерно на 15-20 лет. Тем не менее, некоторые страны и международные организации уже вводят СЭО сначала на добровольной, а потом на все более формальной и обязательной основе. Постепенно развивается и испытывается на практике методология СЭО.
10.3. “Ярусный” подход
В последнее время применительно к СЭО активно разрабатывается принцип “ярусности”. Подобно тому, как решения стратегического уровня предопределяют контекст, в котором принимаются проектные решения, задают для них рамки и условия, “ярусный” подход предполагает использование и уточнение выводов стратегической экологической оценки на более низких уровнях планирования. При этом возможно, например, документирование неопределенностей при стратегической оценке плана или программы и их устранение при последующей экологической оценке проектов, разрабатываемых в рамках этого плана или программы. Результатом СЭО может также стать установление определенных граничных условий, учитываемых при проведении ЭО проектных решений более низкого уровня. В предельном развитии этого подхода СЭО и ЭОП могут рассматриваться как взаимосвязанные стадии единого процесса экологической оценки.
Разумеется, такой подход является наиболее эффективным в тех случаях, когда инициатива стратегического уровня предопределяет параметры конкретных проектов. В качестве примера можно привести схему “ярусной” оценки, реализованной в Нидерландах для Национальной программы утилизации отходов (Sadler, B., 1996) (см. врезку).
| Уровни СЭО Национальной программы утилизации отходов (Нидерланды) Национальный уровень Решение о технологиях, применяемых для утилизации отходов (например, повторное использование, размещение на полигонах или сжигание), их оптимальном сочетании и необходимой общей "емкости". СЭО различных технологий с целью выбора оптимальной технологии или их соотношения. Региональный уровень Решение о площадках размещения объектов. СЭО различных площадок с целью выбора оптимального места для объектов. Проектный уровень Решения по конкретному проекту, в том числе по мерам уменьшения и предотвращения воздействия. Экологическая оценка проектного уровня. Источник: Wood, C., 1995 |
Из этого примера видно, что необходимой предпосылкой такого подхода является четкая, процедурно оформленная последовательность принятия решений. В данном случае последовательно принимаемые решения “разнесены” по различным этапам процесса и уровням административной системы. Это дает возможность привязать ЭО разного уровня к принятию определенных решений. “Ярусный” подход делает процесс в целом более логичным, разгружает уровень проектной оценки, перенося оценку общих, “рамочных” решений на соответствующие уровни и оставляя на каждом уровне, прежде всего, оценку тех решений, которые действительно принимаются на этом этапе.