Реализации природоохранной программы

Успех реализации природоохранной программы зависит от внешней среды в отношении поставок ресурсов, энергии, кадров, а также от факторов развития производства на данной территории, научно-технического прогресса, развития потребностей общества в отношении окружающей природной среды и др. Поскольку от руководства программой во многом зависят возможности ее реализации, управленческий персонал обязан уметь выявлять существенные для программы факторы во внешней среде, которые предопределяют соответствующие управленческие решения, предугадывают дальнейшее развитие факторов внешней среды и их воздействие на природоохранную программу. Факторы внешней среды можно сгруппировать на две подгруппы: факторы среды прямого (непосредственного) воздействия и факторы среды косвенного воздействия. На рис. 17.6 приведена классификация факторов внешней среды.

Рис. 17.6. Классификация факторов внешней среды

Среда непосредственного воздействия включает факторы, которые влияют на реализацию программных мероприятий и испытывают на себе их непосредственное влияние. Факторы среды косвенного воздействия не оказывают прямого немедленного воздействия на реализацию программных мероприятий, но влияют на них в будущем или через цепочку других факторов.

Рассмотрим группы всех этих факторов более подробно.

Поставщики. Обычно подразделяют поставщиков материалов, оборудования, энергии, капитала и рабочей силы. Зависимость между сетью поставщиков и руководством программы (дирекцией программы) — пример непосредственного влияния среды на реализацию программных мероприятий. Получение ресурсов из других стран (финансовых средств из зарубежных фондов, природоохранных технологий, аппаратов, рабочих) в ряде случаев может быть выгоднее с точки зрения цен, качества или количества. В то же время это таит в себе опасность подвижности среды, колебания обменных курсов, политической нестабильности, эмбарго и т.д. Кроме того, это может лишить собственных предпринимателей и научно-исследовательские коллективы возможностей развития, получения дополнительных рабочих мест для населения страны. Невозможность обеспечить поставки в нужных объемах и в нужные сроки приводит к серьезным потерям: остановке или задержке, а в ряде случаев и к отказу от реализации мероприятий.

Накопление больших запасов невыгодно: большие запасы требуют помещения для хранения, а также связывают денежные средства. Поставщики капитала — банки, государственные программы, акционеры, частные лица и т.д. Поставщиками квалифицированных кадров являются профессионально-технические училища, техникумы, высшие учебные заведения (институты, университеты, академии), а также различного рода системы повышения квалификации кадров.

Законы и государственные органы. Различного рода законы и государственные органы оказывают регулирующее воздействие на использование природных ресурсов, а также создание и реализацию природоохранных программ. В настоящее время Правительство Российской Федерации уделяет серьезное внимание федеральным программам, направленным на сохранение и реабилитацию окружающей природной среды. В связи с этим вышло ряд постановлений, регламентирующих создание таких программ (например, постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594, утвердившее основные положения «Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»).

Население. Реакция населения на загрязнение природной среды может оказывать существенное воздействие на создание и реализацию природоохранных программ. Зачастую население отказывается от борьбы с загрязнителями природной среды, но его «пассивные» действия подталкивают администрацию города или области к решению природоохранных вопросов. Например, усиление миграционных процессов или массовые миграции из экологически опасного региона чреваты серьезными экономическими последствиями и не остаются незамеченными и без ответа со стороны органов управления (администрации). Во многих случаях достаточно социологического опроса, чтобы выявить и предупредить складывающуюся тенденцию.

Конкуренты. В идеализированной рыночной экономике — это фактор, который заставляет предприятие действовать так же эффективно, как предприятия-конкуренты. Объектом конкурентной борьбы может явиться снижение нагрузки на природную среду. Однако для этого необходимы соответствующие экономические рычаги — достаточно высокие платежи за использование природных ресурсов, высокая плата за загрязнение окружающей среды, налоги и налоговые льготы, торговля лицензиями на выброс вредных веществ и др.

Общественное движение. В наше время все ощутимее влияние различных природоохранных общественных движений и фондов. Такие общественные объединения, как «Зеленые» состоят из людей различных профессий, которые могут проводить исследования причин и источников загрязнения, активизировать освещение проблемы экологии в'органах массовой информации, что оказывает существенное влияние на процесс создания и реализации природоохранных программ.

Научно-технический прогресс. Технологические природоохранные нововведения могут появиться в процессе реализации программы. В результате мероприятия устаревают и с целью повышения эффективности программы их следует заменить на более прогрессивные. В настоящее время этот фактор оказывает все большее воздействие. Очевидно, что при реализации мероприятий, базирующихся на научно-технических достижениях, высоких технологиях, наукоемком производстве, необходимо быстро реагировать на новые разработки.

Состояние экономики. Руководство программы должно оценивать перспективы влияния общих изменений в экономике на процесс реализации природоохранной программы. Состояние мировой экономики влияет на стоимость всех вводимых ресурсов и предоставление финансовых ресурсов из различных источников. Если, например, прогнозируется инфляция, то руководство может счесть возможным увеличение запасов поставляемых ресурсов и провести с рабочими переговоры о фиксированной оплате труда, с тем чтобы приостановить рост издержек в ближайшем будущем. Руководству программы также выгодно сделать займ, поскольку при наступлении срока выплаты платежей деньги будут стоить дешевле и тем самым будут частично сконденсированы потери от выплаты процентов. В случае прогнозирования спада руководство программы может предпочесть освобождение от запасов готовой продукции, сокращения части работников и т.д. Состояние экономики сказывается и на реальных доходах населения, что немедленно отзывается и на их отношении к проблеме улучшения окружающей природной среды.

Социально-культурные факторы. Для каждого региона страны характерна определенная социо-культурная среда, в которой есть определенные установки, жизненные ценности, традиции, религия. Например, американское население коренным образом отличается от европейских народов. Последним присущи традиции, идущие из глубокой истории и великой европейской культуры. Русская культурная традиция основывается на православии, что предполагает гармонизацию человека и окружающей природной среды. Поэтому экологические идеи сочетаются с проблемой сохранения русского историко-архитектурного наследия и естественно воспринимаются коренным русским населением. Руководство программы должно непосредственно общаться с коренным русским населением, учитывая его специфические потребности и традиции, проводить финансирование образовательных учреждений, проводить благотворительные акции, жертвовать средства на благоустройство местным органам управления, русской православной общине и т.д. Таким образом будет найдена большая и сильная поддержка населения и русских предпринимателей для улучшения экологической обстановки в области, районе, городе и деревне.

Международные события. Предсказание международных событий может быть весьма полезно для руководства программы, поскольку это позволяет ему получить дополнительные финансовые средства от зарубежных инвесторов.

Политические факторы. Эти факторы часто сильно переплетаются с международными, однако, их надо рассматривать в контексте воздействия политики правительства собственной страны на природоохранную деятельность. Так, в процессе предвыборной борьбы кандидаты на посты депутатов в Государственную Думу, губернаторы и главы администрации уделяют большое внимание социальным проблемам, включая вопросы улучшения экологии. Эти популистские жесты можно использовать для активизации природоохранной деятельности — создания территориальных природоохранных программ, увеличения финансирования их реализации, получения новых технологий, налоговых льгот для предприятий-производителей природоохранной техники. Необходимо учитывать и различные политические меры давления одних стран на другие, например, расширение списка продукции и технологий, не подлежащих вывозу из США и ввозу в СССР, а в настоящее время и в Россию.

Факторы внешней среды обладают рядом свойств, которые необходимо учитывать при их анализе и прогнозировании.

1. Взаимосвязанность факторов внешней среды. Краткое описание факторов внешней среды позволяет сделать вывод о том, что все факторы внешней среды взаимосвязаны. Международные, экономические и политические факторы тесно переплетаются между собой. Очевидно, что политические силы, стоящие у власти в России, международная обстановка, состояние экономики нашей страны — взаимосвязанные факторы.

2. Сложность внешней среды. Под сложностью внешней среды понимается число факторов, на которые руководство программы должно реагировать, а также уровень изменчивости каждого фактора. Очевидно, что в более сложных условиях находятся те программные мероприятия, которые основываются на разнообразных технологиях, претерпевающих быстрые изменения.

3. Подвижность среды. Эта характеристика позволяет оценить скорость, с которой происходят изменения в окружении предприятия. Многие экономисты указывают, что внешнее окружение меняется с нарастающей скоростью. В то же время для природоохранных мероприятий различных отраслей промышленности можно указать разную подвижность внешней среды. Например, скорость изменения технологий в фармацевтической, химической и электронной промышленности выше, чем в машиностроении, производстве запасных частей к автомобилям и кондитерской промышленности. Быстрые изменения происходят в авиационной промышленности, космической промышленности и т.д. Менее заметные изменения затрагивают мебельную промышленность, производство пищевых консервов, производство тары.

4. Неопределенность внешней среды. Данная характеристика является функцией качества информации, которой располагает предприятие по поводу конкретного фактора, а также функцией достоверности этой информации. При снижении объема информации и ее достоверности возрастает неопределенность описания и анализа внешней среды. Зависимость от мнений иностранных экспертов (которые могут преследовать иные цели или основываться на несовместимых установках и постулатах), а также от аналитических материалов, особенно зарубежных, усугубляет неопределенность. Это, в свою очередь, снижает эффективность принимаемых природоохранных решений.

Анализ внешней среды необходим для выработки определенной стратегии реализации природоохранной программы на базе повышения ее надежности. При этом необходимо учитывать как внешние благоприятные возможности, так и внешние опасности.

Содержание внешней среды характеризуется теми существенными факторами (элементами), которые потенциально могут воздействовать на природоохранную программу. Следовательно, через оценивание этих факторов внешней среды возможно провести анализ внешней среды в целом. Поскольку хотя бы часть существенных факторов внешней среды испытывает на себе непосредственное воздействие природоохранной программы, то нельзя проводить анализ воздействия внешней среды на программу без учета влияния программы на указанные факторы внешней среды.

При проведении анализа внешней среды природоохранной программы можно выделить следующие работы: выявление факторов внешней среды; оценка факторов внешней среды; анализ значимых факторов внешней среды (оценка изменений; определение факторов, которые представляют угрозу для реализации целей программы; определение факторов, которые предоставляют благоприятные возможности для достижения целей программы).

Перечисленные работы, как и весь процесс стратегического планирования, характеризуются комплексностью, сложностью и динамичностью. Глубина, точность и постоянность ведения каждой из названных работ могут обеспечить результативность анализа внешней среды природоохранной программы.

Анализ внешней среды помогает руководству программы получить необходимую информацию для прогнозирования возможностей реализации программы; составления плана на случай непредвиденных обстоятельств (резервных планов); разработки системы раннего предупреждения возможных угроз для реализации программы; разработки стратегии, которые могут превратить прежние угрозы в выгодные возможности. Роль анализа внешней следы в процессе стратегического планирования заключается в том, что его результаты позволяют решить три задачи:

1. Определить фактическое состояние природоохранной программы.

2. Определить желательное состояние природоохранной программы.

3. Определить действия руководства для достижения желаемой цели.

Важнейшими способами управления надежностью и эластичностью программ являются использование рыночных экономических рычагов и финансовое маневрирование. Повышению надежности природоохранных программ способствует также расчет резервных планов.

Наряду с внешней средой на реализацию природоохранной программы оказывает влияние и изменение внутренних условий, реализации.

Свобода маневра определяется структурой программы — набором мероприятий, относящихся к различным отраслям, территориям региона и имеющим разную значимость, а также источниками и условиями финансирования.

Если вспомнить характеристики мероприятий, то последние можно группировать по локальным целям структурно-целевой модели. Каждая из этих целей характеризуется коэффициентом важности и полнотой достижения. Перераспределение средств между мероприятиями представляется целесообразным проводить с учетом группировки мероприятий по локальным целям, поскольку это позволит учесть указанные характеристики этих целей. Действительно, если построить таблицу, в которой будут представлены группы мероприятий в соответствии с локальными целями (рис. 17.7), то перераспределение средств прежде всего целесообразно провести из квадранта «низкая значимость и высокая полнота» в квадрант «высокая значимость и низкая полнота» (стрелка 1). Если возможность изъятия средств из квадранта «низкая значимость и высокая полнота» исчерпаны, то дополнительные средства следует изыскать в квадранте «низкая значимость и низкая полнота» (стрелка 2). Если же дополнительных мероприятий для цели в квадранте «высокая значимость и низкая полнота» нет, то средства из квадранта «низкая значимость и высокая полнота» следует перераспределить в квадрант «низкая значимость и низкая полнота» (стрелка 3).

Рис. 17.7. Схема перераспределения финансовых средств

между мероприятиями различных локальных целей

Теоретически — это вполне разумная схема модификации программы в процессе ее реализации. Однако на практике такой маневр финансовыми ресурсами оказывается ограниченным в силу того, что выделяемые для выполнения конкретного мероприятия средства имеют целевой источник. Например, средства конкретного предприятия для выполнения его природоохранных мероприятий не могут быть переданы в полной мере для реализации общегородских мероприятий, несмотря на то, что последние имеют большую значимость для региона. Перевод средств в данном случае возможен, если для более приоритетной цели предполагается выполнить природоохранное мероприятие на том же предприятии. Несколько большую свободу имеют средства, получаемые от различных фондов и бюджетов.

Впрочем и здесь практика формирования средств из бюджетных источников зачастую приводит к сужению возможностей маневра. Это происходит из-за того, что при реальном получении средств федерального бюджета эти средства формируются не как единая цифра, а составляются под первоначальную потребность программы по ее отдельным блокам — на улучшение состояния воды, воздуха, мероприятия по промышленности и т.д. По этим блокам выделяются бюджетные средства из соответствующих министерств. В последующем перераспределение средства между целями оказывается весьма ограниченным: использование части средств федерального бюджета на улучшение водной среды, на социальные мероприятия не представляется возможным.

Отсюда возникает задача оценки маневренных свойств программы, которые зависят от ее структуры и могут быть улучшены путем совершенствования формирования инвестиций.

Для решения этой задачи следует классифицировать набор программных мероприятий по следующим признакам:

• отраслевому признаку;

• по территориальному признаку (если это возможно для рассматриваемой региональной программы);

• по уровню важности (федеральный, региональный и т. д.). Отраслевой признак можно трактовать шире и включить в него наряду с различными отраслями промышленности, сельского хозяйства также, например, бассейновое деление или национальные парки. Отсюда видно, что наибольшими возможностями привлечения финансовых средств обладают мероприятия федерального уровня важности. В то же время жесткие потоки по территориальному и отраслевому делению сокращают возможности маневрирования инвестициями. Исходя из возможных вариантов воздействия внешних факторов следует выделить три наиболее вероятные ситуации корректировки природоохранной программы:

• замена одного мероприятия на другое вследствие устаревания первоначально включенного мероприятия (под воздействием научно-технического прогресса);

• усиление набора мероприятий, реализующих определенную локальную цель, и уменьшение набора мероприятий по другой локальной цели (под воздействием социально-экономических и политических факторов);

• уменьшение состава мероприятий природоохранной программы из-за сокращения объемов финансирования.