Правовое регулирование защиты климата
Статья 54. Охрана озонового слоя атмосферы
Комментарий к статье 54
1. Общий обзор статьи. Она состоит из одной части, которая содержит отсылочную норму по регулированию производства и использования веществ, разрушающих озоновый слой, к российскому и международному законодательству.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основная цель комментируемой статьи состоит в обеспечении охраны климата Земли посредством охраны озонового слоя.
3.2. Озон. Это химически активный газ, состоящий из трех атомов кислорода, естественно образующийся в атмосфере соединением молекулярного кислорода (O2) и атомарного кислорода (O). Озон является газом, естественным образом присутствующим в атмосфере. Большая его часть (около 90%) находится в стратосфере - верхнем слое атмосферы на высоте 15 - 50 км над поверхностью Земли, именно здесь из стратосферного озона формируется так называемый озоновый слой. Хотя озон необходим в стратосфере, он ядовит для организмов, живущих в тропосфере, так как является сильным окислителем.
3.3. Озоновый слой. Согласно определению, принятому в международных правовых документах, термин "озоновый слой" означает слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты <832>. Таким образом, озоновый слой, несмотря на упоминание его в качестве отдельного компонента природной среды, фактически является частью атмосферы.
Озоновый слой выполняет важнейшую функцию по улавливанию солнечной ультрафиолетовой радиации, которая представляет опасность для всего живого на Земле. Одновременно озоновый слой абсорбирует инфракрасное тепловое излучение, исходящее от поверхности Земли, сохраняя его в атмосфере, и вносит свой вклад в формирование естественного парникового эффекта. Таким образом, изменение его концентрации в атмосфере изменяет тепловой (радиационный) баланс Земли.
3.4. Охрана озонового слоя. Под охраной озонового слоя атмосферы следует понимать деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение озонового слоя и предотвращение вредного воздействия на него.
3.5. Вредное воздействие на озоновый слой. Оно связано прежде всего с выбросами в атмосферу определенных химических веществ, которые разрушают молекулы озона.
3.6. Вещества, разрушающие озоновый слой (озоноразрушающие вещества, ОРВ). Перечень веществ, имеющих общепризнанный озоноразрушающий потенциал, приведен в приложениях к Монреальскому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой (Монреаль, 1987 г.). Однако данный перечень не является исчерпывающим и содержит лишь те вещества, необходимость регулирования оборота которых была согласована сторонами Монреальского протокола (порядка 100 наименований). Вместе с тем страны-участницы на Совещаниях Сторон могут расширять этот перечень, внося в него новые вещества по мере необходимости.
Несмотря на то, что в комментируемой статье непосредственно не упоминается продукция, содержащая озоноразрушающие вещества или произведенная с их использованием, следует помнить о том, что она также подпадает под сферу действия разнообразных мер, связанных с охраной озонового слоя.
3.8. Климат. Понятие "климат" впервые появилось в рамках астрономической науки. Оно родилось от греческого (klimatos) - наклон. Древнегреческий астроном Гиппарх (2 в. до н.э.) условно разделил поверхность Земли параллелями на широтные зоны, отличающиеся по высоте полуденного стояния Солнца в самый продолжительный световой день года. Эти зоны были названы климатами по степени наклона солнечных лучей к земной поверхности <833>. Так было выделено пять климатических зон: одна жаркая, две умеренных и две холодных, - которые составили основу географической зональности земного шара.
--------------------------------
<833> См.: Большая советская энциклопедия. 2-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1953. Т. 21. С. 427.
С течением времени благодаря развитию знаний и пересмотру ранее существовавших представлений о типичных природных условиях в разных точках планеты категория "климат" получила новое содержание в географической науке: классификация климатических зон стала проводиться не с точки зрения астрономических или математических расчетов, а с точки зрения наиболее устойчивых проявлений температуры, влажности, выпадения осадков и т.п. В результате этого было установлено, что климатические зоны не обязательно соответствуют широтным поясам, но могут находиться в разных широтах и иметь неправильные очертания.
Около середины XX века понятие "климат", относившееся ранее только к состоянию атмосферы у земной поверхности, было распространено и на высокие слои атмосферы. На сегодняшний день в рамках климатологии сформировалось следующее представление о климате: климат - это многолетний режим погоды, свойственный той или иной местности на Земле и являющийся одной из ее географических характеристик. Климат является результатом физических (климатообразующих) процессов, происходящих в атмосфере и подстилающем слое (под подстилающим слоем понимается верхний слой почвы, растительный покров, верхний слой воды, снежный покров, ледяной покров на море, озере и т.п.), и зависит от географических факторов, которыми определяется протекание этих процессов в природных условиях. К климатообразующим процессам относятся:
1) приходо-расход лучистой энергии на земной поверхности, в атмосфере;
2) атмосферная циркуляция, то есть система воздушных течений, несущих различное количество тепла и влаги;
3) вертикальный теплообмен и влагообмен в атмосфере, подстилающем слое и между ними <834>.
--------------------------------
<834> Там же.
Изменение концентрации отдельных веществ в атмосфере является одним из факторов, влекущих изменение радиационного баланса Земли, что, в свою очередь, отражается на естественном парниковом эффекте Земли и вносит новые факторы в формирование климата. Такими веществами являются парниковые газы и аэрозоли <835>. Стратосферный озон (наряду с углекислым газом (CO2), метаном (CH4), оксидом азота (N2O) и галогенными газами) относят к парниковым газам.
4. Источники права. Инициативы по охране озонового слоя реализуются прежде всего под эгидой Всемирной метеорологической Организации и Организации Объединенных Наций. К основным источникам международного права в данной сфере относятся Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 г. Они дополняются решениями комитетов и групп, сформированных в целях их имплементации, а также интегрируются в региональное и национальное законодательство отдельных стран.
4.1. Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. <836>. В этом документе устанавливаются обязанности стран-участниц принимать надлежащие меры для защиты здоровья человека и окружающей среды от неблагоприятных последствий, которые являются или могут являться результатом человеческой деятельности, изменяющей или способной изменить состояние озонового слоя (ст. 2). С этой целью они в соответствии с имеющимися в их распоряжении средствами и со своими возможностями:
а) сотрудничают посредством систематических наблюдений, исследований и обмена информацией, для того чтобы глубже познать и оценить воздействие деятельности человека на озоновый слой и последствия изменения состояния озонового слоя для здоровья человека и окружающей среды;
б) принимают надлежащие законодательные или административные меры и сотрудничают в согласовании соответствующих программных мероприятий для контролирования, ограничения, сокращения или предотвращения деятельности человека, подпадающей под их юрисдикцию или контроль, если будет обнаружено, что эта деятельность оказывает или может оказать неблагоприятное влияние, изменяя или создавая возможность изменения состояния озонового слоя;
в) сотрудничают в разработке согласованных мер, процедур и стандартов для выполнения Конвенции в целях принятия протоколов и приложений;
г) сотрудничают с компетентными международными органами в целях эффективного выполнения Конвенции и протоколов, участниками которых они являются.
Кроме того, стороны обязуются в соответствующем порядке организовать исследования и систематические наблюдения, а также сотрудничать в их проведении, включая, в том числе, изучение воздействий на озоновый слой и влияние изменений озонового слоя на климат (статьи 3 и 4).
4.2. Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой <837>. Он был разработан в развитие положений Венской конвенции об охране озонового слоя в 1987 г. и подписан многими, но далеко не всеми странами. Монреальский протокол устанавливает перечни регулируемых веществ, разрушающих озоновый слой, производство и потребление которых должно быть сначала ограничено, а затем снижено вплоть до нулевого уровня. Кроме того, Монреальский протокол устанавливает запреты и ограничения на импорт и экспорт подобных веществ. Конкретный срок полного отказа от того или иного озоноразрушающего вещества зависит от того, к какой группе оно относится. На протяжении существования Монреальского протокола в него несколько раз вносились поправки, в частности, был расширен перечень регулируемых веществ, добавлены уточняющие положения.
4.3. Акты российского законодательства. В России в целях имплементации положений Монреальского протокола были приняты соответствующие постановления Правительства РФ, на основании которых были утверждены меры, необходимые в связи с введением государственного регулирования производства, ввоза и вывоза озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции. Постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. N 526 "О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой" <838> установило лицензионный порядок ввоза и вывоза озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции в страны, являющиеся Сторонами Венской конвенции и Монреальского протокола, запретило ввоз в Российскую Федерацию озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции из стран, не являющихся Сторонами Венской конвенции и Монреальского протокола, и вывоз из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции в такие страны.
- с 1 августа 1999 г. производство на территории Российской Федерации озоноразрушающих веществ, указанных в списках A и B Монреальского протокола, осуществляется по квотам, определяемым федеральными органами исполнительной власти исходя из расчетных ставок, сроков и других требований Монреальского протокола;
- с 20 декабря 2000 г. производство озоноразрушающих веществ осуществляется только в тех случаях, когда эти вещества используются исключительно как сырье для производства других химических веществ, и в особых случаях, предусмотренных Монреальским протоколом;
- с 1 июля 2000 г. запрещено создание на территории Российской Федерации новых мощностей по производству озоноразрушающих веществ.
Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. N 1368 "Об усилении мер государственного регулирования ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции" <840> установило, что с 1 марта 2000 г. ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации озоноразрушающих веществ, указанных в списках A и B приложения N 1 к Положению о порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996 г. N 563, осуществляется только в случаях:
- использования этих озоноразрушающих веществ исключительно в качестве сырья для производства других химических веществ;
- в особых случаях их применения, предусмотренных Монреальским протоколом;
- транзитных перевозок их через Российскую Федерацию из государств и в государства, являющиеся Сторонами Монреальского протокола.
5. Инструменты правового регулирования охраны озонового слоя. К ним относятся: лицензирование, маркировка, ограничение объема производства и полный запрет на оборот отдельных веществ, отчетность и мониторинг.
5.1. Лицензирование. Данный правовой инструмент применяется для соблюдения мероприятий по ограничению импорта и экспорта озоноразрушающих веществ. Хозяйствующий субъект, намеревающийся осуществить ввоз или вывоз озоноразрушающих веществ, должен подтвердить соответствие такой операции разрешенным случаям импорта и экспорта и предоставить комплект документов в уполномоченный национальный орган, который в случае положительного заключения экспертизы выдает лицензию на ввоз или вывоз озоноразрушающего вещества.
5.2. Ограничения и запреты. Центральное место в системе инструментов правового регулирования охраны озонового слоя по Монреальскому протоколу занимают ограничение объема производства и запреты на оборот отдельных веществ. Страны-участницы, в свою очередь, реализуют такие меры на национальном уровне в соответствии с установленными графиками вытеснения того или иного вещества, разрушающего озоновый слой. Объемы сокращения производства и потребления озоноразрушающих веществ определяются относительно базовых исторических показателей и подлежат постепенному снижению плоть до полного запрета.
5.3. Маркировка. Она считается одной из наиболее важных мер в рамках реализации надлежащего учета и регулирования оборота озоноразрушающих веществ, в том числе для целей лицензирования экспорта-импорта и контроля.
5.4. Мониторинг и учет. Существенное значение в рамках охраны озонового слоя придается системе мониторинга и отчетности - это крайне важно для отслеживания прогресса и разработки дальнейших мер в данной сфере. Обязанность по сбору информации и предоставлению отчетов возлагается как на государства (ст. 7 Монреальского протокола), так и на хозяйствующие субъекты в рамках национального права.
7. Требования к производству озоноразрушающих веществ. Согласно Монреальскому протоколу производство озоноразрушающих веществ по истечении срока, установленного для введения полного запрета на их производство и потребление, допускается лишь в некоторых случаях:
1) для развивающихся стран - для удовлетворения их основных внутренних потребностей, то есть не в целях дальнейшей продажи третьим странам;
2) для стран-участниц Монреальского протокола - в случае, если они согласовали производство и потребление конкретного озоноразрушающего вещества в исключительном порядке в контексте "основных видов применения" (essential use) или "важнейших видов применения" (critical use).
9. Субъекты контроля за оборотом озоноразрушающих веществ. В России к органам контроля в сфере оборота озоноразрушающих веществ относятся:
1) Министерство промышленности и торговли Российской Федерации - оно выдает лицензии на ввоз (вывоз) озоноразрушающих веществ;
2) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) <856> - принимает решения о возможности осуществления ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции <857>;