Государственная экологическая экспертиза

1) Понятие, задачи и место в системе правовых средств охраны окружающей среды. Государственная экологическая экспертиза рас­ценивается специалистами как один из важнейших и эффективней­ших правовых инструментов, с помощью которого удается предот­вратить нанесение вреда окружающей среде. Только в течение 1999 г. было рассмотрено 72 тыс. комплектов документации, из них 568 — на федеральном уровне. Ежегодно в среднем отклоняется с отрицательным заключением или отправляется на доработку пятая часть проектов (а в 1997 г., например,-30%), в том числе таких крупных, как проекты строительства высокоскоростной магистрали Москва — Санкт-Петербург, разработки нефтяных месторождений Сахалинского шельфа. Расширяется практика судебного обжалова­ния хозяйственных решений, принятых с уклонением от экологиче­ской экспертизы. Например, Верховный Суд РФ по искам граждан принял решение об отмене 12 постановлений Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные.

Таким образом, государственная экологическая экспертиза ре­ально является действенным инструментом охраны окружающей среды. Она проверяет соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определяет допус­тимость реализации объекта в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных по­следствий.

Итак, экологическая экспертиза выполняет функции предупре­дительного контроля, служит инструментом обеспечения выполне­ния экологических требований, является правовым средством реали­зации конституционного права граждан на благоприятную окру-

жающую среду и способствует учету общественного мнения при принятии экологически значимых решений. Ее документы могут быть использованы в качестве доказательств при судебном рассмот­рении дел.

2) Принципы экологической экспертизы. Они сформулированы в
ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе». В Ком­
ментарии к нему разъясняется, что: 1) принцип потенциальной эко­
логической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной
к"' ш тмачлет, ^м"~о при оценке материалов, поступивших на

экспертизу, эксперты исходят из возможности причинения вреда
окружающей среде при реализации любого объекта и должны про­
верить, насколько учтены виды и масштабы возможного вреда, пре­
дусмотрены меры по его недопущению; 2) обязательность проведе­
ния экологической экспертизы до принятия решения о реализации
объекта означает, что заказчик планируемой деятельности обязан
представить необходимые материалы на экспертизу, а орган, ее осу­
ществляющий,— принять их, организовать и провести экспертизу; 3)
комплексность оценки воздействия на окружающую природную
среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий требует
учета всех обстоятельств в их взаимосвязи, разных видов возможных
отрицательных последствий реализации объекта; 4) обязательность
учета требований экологической безопасности — принцип, имеющий
частное значение, поскольку такого рода требования представляют
собой часть экологических правовых предписаний, хотя в отноше­
нии некоторых групп объектов (опасных промышленных, атомной
энергетики и пр.), с одной стороны, удобно выделять группу таких
требований и юридически определять соответствие им проекта, с
другой - увязывать их с иными документами и процедурами (декла­
рацией промышленной безопасности, заявлениями о безопасности и
т. п.); 5) принцип достоверности и полноты информации, представ­
ляемой на экологическую экспертизу, воплощается в обязанностях
заказчика представить такую информацию, в праве экспертов затре­
бовать дополнительную информацию, в отказе на дачу экспертного
заключения по неполным или недостоверным материалам; 6) прин­
цип независимости экспертов при осуществлении ими своих полно­
мочий означает, что никто не вправе вмешиваться в их работу, т. е.
эксперт свободен в оценках и выводах, выборе методов, принятии
промежуточных и окончательных решений; 7) принцип научной
обоснованности, объективности и законности заключений экологи-
,/; лертизы М. М. Бринчук считает одним из основных, под­
черкивая, что оценки экспертов должны соответствовать уровню со­
временного развития законодательства и науки, базироваться на бес-
^ и объективных мнениях специалиста; 8) принцип

гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы налагает на экспертный орган обязанности по информированию . граждан, средств массовой информации, других заинтересованных субъектов о результатах конкретных экспертиз и о своей деятельно­сти в целом, устанавливает порядок проведения общественной эко­логической экспертизы и правовой статус заключения; 9) наконец, принцип ответственности воплощен в нормах гл. VII Закона, под­робно определяющих круг субъектов, виды правонарушений в дан­ной области. Следует отметить, что в целом принципы государствен­ной экологической экспертизы находят свое отражение в конкрет­ных нормах, что свидетельствует о продуманности данного Закона и достаточно высоком уровне юридической техники. .

3) Объекты экологической экспертизы. Они делятся на две груп­пы - федерального уровня и уровня субъектов РФ и перечислены соответственно в ст. 11 и 12 Закона. Формально-юридическим крите­рием разграничения этих двух групп является, применительно к объ-• ектам федеральной экспертизы, утверждение документации и проек­тов деятельности Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти. Экологическим критерием служат потенци­альная возможность воздействия реализуемого объекта на окружаю­щую среду сопредельных с Россией государств или двух и более субъектов РФ, воздействие или использование природных ресурсов федерального значения (относящихся к федеральной собственно­сти), в том числе на особо охраняемые природные территории феде­рального значения.

Список объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня весьма объемен (занимает больше двух стра­ниц текста). Он включает проекты правовых актов, материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения про­изводительных сил на территории РФ; ТЭО и проекты строительст­ва, реконструкции, расширения, технического перевооружения, кон­сервации и ликвидации организаций и объектов хозяйственной дея­тельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности; материалы по созданию ор­ганизаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленно­сти; проекты международных договоров и соглашений о разделе продукции, концессионных и иных договоров; материалы обоснова­ния лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду; техническую документацию на новые технику, технологию, вещества, сертифицируемые товары и т. п.; материалы комплексного экологического обследования терри­торий для придания им особого правового статуса (например, зоны

экологического бедствия); проекты схем охраны и использования природных ресурсов; документацию на изменение функционально­го статуса, вида и характера использования территорий федерально­го значения, в том числе о переводе лесных земель в нелесные; иные документы.

4) Порядок проведения государственной экологической эксперти­зы. Она проводится при выполнении заказчиком двух необходимых условий; предоставление всех материалов и предварительная оплата. Со своей стороны, государственный орган, уполномоченный на ор­ганизацию и проведение экспертизы, обязан начать ее не позднее чем через один месяц после выполнения заказчиком указанных ус­ловий: создать экспертную комиссию, как правило, из внештатных экспертов; утвердить персональный состав комиссии, ее руководите­ля и секретаря (ими могут быть и штатные работники); организо­вать получение экспертами материалов, заседания экспертной ко­миссии, подготовку сводного заключения. Срок проведения государ­ственной экологической экспертизы не должен превышать шести месяцев.

5) Соотношение государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Действующие в РФ нормативные документы и доктрина рассматривают оценку воз­действия на окружающую среду как предшествующую и обязатель­ную — в установленных законом случаях — стадию государственной экологической экспертизы. Это процесс, способствующий приня­тию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посред­ством определения возможных неблагоприятных воздействий, оцен­ки экологических последствий, учета общественного мнения, разра­ботки мер по уменьшению и предотвращению последствий. От эко­логической экспертизы ОВОС отличается самим содержанием и целями. Экологическая экспертиза проводится для выявления соот­ветствия намечаемой деятельности и определения допустимости реа­лизации объекта. ОВОС — это процедура оценки возможных послед­ствий и экологических рисков реализации объекта. Результаты ОВОС являются частью документации, представляемой на экологи­ческую экспертизу. Их образуют: информация о масштабах и харак­тере воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативы ее реализации, оценки собственно последствий дея­тельности и др. Они служат основой и для проведения мониторинга и экологического контроля за реализуемой деятельностью. ОВОС проводится в несколько этапов: уведомление, предварительная оцен­ка, составление технического задания на проведение ОВОС, прове­дение исследований, подготовка предварительного варианта мате-

риалов по оценке воздействия, ознакомление с полученными данны­ми общественности, подготовка окончательных материалов. Все этапы обеспечиваются заказчиком намечаемой хозяйственной дея­тельности. Приложением к Приказу Госкомэкологии РФ от 16 мая . 2000 г. № 372, утвердившему Положение об оценке воздействия на­мечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду в Рос­сийской Федерации, определен перечень объектов, обязательно под­лежащих процедуре ОВОС. Это, как правило, крупные проекты энергетики, промышленности, сельского хозяйства и иные.

6) Права и обязанности экспертов. К числу прав относятся: пра­во на ознакомление со всеми материалами; право на дополнитель­ную информацию; право на оплату своего труда и право на особое мнение. Последнее возникает при несогласии эксперта с выводами заключения комиссии. В этом случае эксперт подписывает заключе­ние с пометкой «особое мнение» и представляет его в виде отдель­ного документа, прилагаемого к общему заключению в обязатель­ном порядке. Обязанности разделяются на две группы: общего и специального характера. А. К. Голиченков в общие включает обя­занности по соблюдению законодательства об экологической экс­пертизе и по определению их соответствия актам экологического за­конодательства. К специальным относятся следующие обязанности: а) соблюдать порядок и сроки осуществления экспертизы; б) пред­ставлять индивидуальное заключение, отвечающее всем указанным в законе требованиям; в) участвовать в подготовке материалов по учету общественного мнения, результатов общественных экологиче­ских экспертиз; г) обеспечивать сохранность представленных на экспертизу материалов и конфиденциальность содержащейся в них информации.

7) Правовой статус заключения. Он подробно регламентирует­ся в Законе (ст. 18). Заключение — это документ, подготовленный экспертной комиссией. Он содержит выводы: во-первых, о допус­тимости воздействия на окружающую среду хозяйственной или |иной деятельности и, во-вторых, о возможности реализации объек­та экспертизы. Заключение считается одобренным, если с его вы­водами согласно квалифицированное большинство списочного со­става экспертной комиссии. Оно подписывается руководителем, ответственным секретарем и всеми членами комиссии, но приобре­тает статус заключения государственной экологической эксперти­зы только после утверждения его специально уполномоченным ор­ганом в области проведения экологической экспертизы. Утвержде­ние — это акт, подтверждающий соответствие порядка проведения экспертизы требованиям законодательства, он не затрагивает со­держания заключения.

Заключение может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение является обязательным условием фи­нансирования и реализации объекта экспертизы и действует в тече­ние срока, определенного специально уполномоченным органом. В законе указаны условия, когда оно теряет силу (например, в связи с доработкой и изменением проекта). Отрицательное заключение вле­чет ряд правовых последствий: а) оно означает запрет на реализа­цию объекта; б) предоставляет право заказчику на повторную экс­пертизу после доработки проекта; в) дает ему право оспорить его в судебном порядке.

8) Виды экологической экспертизы. Она может быть по субъекту ор­
ганизации и проведения государственной и общественной, по времени
и процедуре рассмотрения — первичной и повторной (повторная делит­
ся также на добровольную и по решению суда); по результатам — при­
шедшей к положительному и к отрицательному заключению.

9) Ответственность за нарушение законодательства об экологи­
ческой экспертизе. Она установлена гл. VII Закона «Об экологиче­
ской экспертизе». В ст. 30 даны перечни составов нарушений, разде­
ленные на группы в зависимости от субъекта, совершившего проти­
воправное деяние. Таковыми являются: заказчики, руководители
специально уполномоченного органа в области экологической экс­
пертизы и руководители экспертных комиссий, эксперты, должност­
ные лица органов исполнительной власти, надзора и контроля, орга­
нов местного самоуправления, банковские организации, их должно­
стные лица, иные юридические лица и граждане. В числе составов
нарушений указаны фальсификация материалов, принуждение экс­
перта к подготовке заведомо ложного заключения, нарушение по­
рядка формирования экспертной комиссии, фальсификация выво­
дов заключения, незаконный отказ от государственной регистрации
заявлений о проведении общественной экологической экспертизы,
финансирование и кредитование реализации объекта без положи­
тельного заключения и др.

Следует отметить, что в действующем КоАП РСФСР нормы об административной ответственности за такого рода нарушения отсут­ствуют (в проекте КоАП РФ они предусмотрены, хотя и не в пол­ном объеме). В УК РФ ответственность за нарушение законодатель­ства об экологической экспертизе может наступать по ст.246, конеч­но, при наличии всех прочих оснований.

В литературе высказаны предложения о возможных вариантах ре­шения вопроса, связанного с сохранением роли и обеспечением эф­фективности выполнения задач экологической экспертизы. Включе­ние ее в число функций Министерства природных ресурсов РФ — крупнейшего природопользователя, вызывает обоснованные

опасения. Так, Ю.Р.Храмова предлагает четыре варианта решения проблемы: 1) образование комиссии по экологической экспертизе при Президенте РФ; 2) создание экологического надзора при Прези­денте РФ, который наряду с иными функциями будет заниматься и государственной экологической экспертизой; 3) образование агентст­ва по экологической экспертизе; 4) восстановление статус-кво, т. е.

прежней системы.

10) Источники права. К ним относятся: Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.; утвержденное по­становлением Правительства РФ Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы от 11 июня 1996 г., ут­вержденные приказами Госкомэкологии (Минприроды РФ) Регла­мент проведения государственной экологической экспертизы от 17 июня 1997 г., Положение о порядке определения стоимости про­ведения экологической экспертизы документации от 22 апреля 1998г.; Положение об оценке воздействия на окружающую среду от 16 мая 2000 г., Требования к материалам, представляемым на госу­дарственную экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков территории Российской Федерации к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия от 28 марта 1996 г., Инструкция по экологическому обоснованию хозяйствен­ной и иной деятельности от 29 декабря 1995 г.

Рекомендуемая литература: Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» / Под ред. М. М. Бринчука. М., 1999; Храмова Ю.Р. К вопросу о правовых проблемах осуществления экологической экспертизы.— Гос. и право, 2000, №6, с. 11-17.

11.Экологический контроль

Это одно из наиболее масштабно применяемых средств управле­ния охраной окружающей среды. Экологический контроль осущест­вляется на всех этапах деятельности по использованию природных ресурсов и оказанию воздействий на окружающую среду} В нем за­няты многие органы и лица, различающиеся по своему с'татусу, ве­домственной принадлежности, используемым методам, масштабам полномочий. Так, одни субъекты проводят лишь экологический контроль в узком смысле, как проверку соблюдения и исполнения законодательства по охране окружающей среды, другие наделены правом производить и надзор в сфере государственного экологиче­ского управления.

В литературе подробно описываются различные виды экологиче­ского контроля: государственный, ведомственный, производствен­ный и общественный.

Государственный экологический контроль осуществляется: а) от имени государства; б) специально уполномоченными на то органа­ми и должностными лицами; в) носит вне- и надведомственный ха­рактер; г) представляет собой одну из функций государственного экологического управления; д) сопряжен с применением в необхо­димых случаях мер административного принуждения (приостановле­ние деятельности, лишение права природопользования, штраф и т. п.). В литературе указывается на существование нескольких видов государственного экологического контроля: в зависимости от ста­дии контролируемой деятельности - предупредительного и текуще­го; по критерию субъекта контроля — общего и специального. Так, общий экологический контроль осуществляют Президент РФ, Пра­вительство РФ и иные субъекты, наделенные общей компетенцией. Специальный же проводится органами, уполномоченными в облас­ти охраны окружающей среды, и их должностными лицами. Права и обязанности последних детально урегулированы экологическим и административным законодательством.

Ведомственный экологический контроль производится централь­ными органами управления по отношению к подчиненным им структурным образованиям и организациям, учреждениям, предпри­ятиям в рамках конкретной отрасли. Так, Минатом ведет ведомст­венный контроль за предприятиями атомного комплекса, Госатом­надзор — государственный экологический контроль. Министерство природных ресурсов осуществляет ведомственный контроль за рабо­той комитетов субъектов РФ, государственный - в области охраны окружающей среды, использования лесов, недр, вод и т. п. в отно­шении всех иных субъектов хозяйственной и управленческой дея­тельности.

Производственный экологический контроль ограничен рамками кон­кретного хозяйствующего субъекта, предприятия, организации и осу­ществляется либо его руководителем, либо руководителями отдельных служб (главным инженером, главным технологом и т. п.), либо специ­ально организованными экологическими службами (отделами) на ос­новании предоставленных им прав и обязанностей нормативным актом либо специальным приказом, уполномочием. Формы и виды контрольных структур предприятия зависят от его организацион­но-правовой формы. Производственный экологический контроль вклю­чает проверку выполнения планов по охране окружающей среды, в том числе предусматривающих совершенствование технологий и улуч­шение качества продукции, соблюдение экологических правил, стан­дартов и нормативов производственной деятельности, строительства природоохранных объектов, проведения работ по рекультивации нару-120

щепных земель, устранение иных негативных последствий производст­венной деятельности..

Общественный экологический контроль в последние годы получил широкое развитие как в РФ, так и в других странах., Этот важный правовой институт основывается на многих международных экологи­ческих документах, предусматривающих участие общественности в принятии решений, способных повлиять на состояние окружающей среды, уменьшить экологические риски и угрозу наступления эколо­гического вреда. Данные документы, кроме того, регулируют доступ граждан и их объединений к экологической информации.

По законодательству РФ общественный экологический контроль может осуществляться в различных формах: а) общественные слуша­ния; б) референдумы; в) общественная экологическая экспертиза; г) обращения в средства массовой информации; д) направление жа­лоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суды.

Именно путем экологического контроля достигаются следующие задачи: выявление нарушений экологического законодательства; пресечение экологических правонарушений; обеспечение доказа­тельственной базы для последующего расследования и наказания виновных; поддержание законности и правопорядка; предотвраще­ние нарушений экологических требований и наступления экологиче­ского вреда.

Экологический контроль проводится наряду с иными формами (видами) контроля и надзора органами санитарного, радиационно­го, строительного и других видов контроля. Иногда это приводит к дублированию и столкновению ведомственных интересов.

Источники права. Это, в первую очередь, Закон об охране окру­жающей природной среды от 19 декабря 1991 г., устанавливающий общие начала экологического контроля и его видов; соответствую­щие разделы (главы) специальных экологических законов, посвя­щенные как контролю и надзору, так и правам и обязанностям должностных лиц; многочисленные постановления Правительства РФ, утвердившие положения о порядке проведения государственны­ми органами управления государственного контроля в той или иной сфере, например за использованием и охраной водных объектов (16 июня 1997 г.); приказы природоохранительных ведомств, деталь­но регламентирующие методы ведения экологического контроля в отношении того или иного объекта (например, Инструкция о поряд­ке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель от 2 марта 1994 г.).

Рекомендуемая литература: Голиченков А. К. Экологический контроль: теория и практика правового обеспечения. М, 1991; Круглое В. В. Современные органиэацион-

но-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности России. Екате­ринбург, 2000, с. 193-208.