Международные экологические организации
С точки зрения правового статуса международные экологические организации можно разделить на межправительственные и неправительственные (МНПО).
Большой вклад в решение проблем охраны окружающей среды вносит ООН. В природоохранительной деятельности участвуют все главные органы и специализированные учреждения ООН - Генеральная Ассамблея, Экономический и Социальный Совет, региональные экономические комиссии (например, Европейская экономическая комиссия), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Международная Организация Труда (МОТ), Организация Объединенных Наций по вопросам продовольствия и сельского хозяйства (ФАО), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) и др.
В контексте решений Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде (1972 г.) Генеральная Ассамблея ООН одобрила в декабре 1972 г. Резолюцию "Организационные и финансовые мероприятия по международному сотрудничеству в области окружающей среды". Этой резолюцией был учрежден новый межправительственный орган по вопросам охраны окружающей среды в рамках ООН - Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). ЮНЕП занимает положение основного вспомогательного органа ООН. Через Экономический и Социальный Совет ЮНЕП ежегодно представляет доклады о своей деятельности Генеральной Ассамблее ООН.
Если после Стокгольмской конференции ООН была создана ЮНЕП, то одним из итогов Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Бразилия, 1992 г.) явилось создание в рамках ООН Комиссии по устойчивому развитию, которая является вспомогательным органом ЭКОСОС.
Насчитывается более 200 международных неправительственных организаций - как специализированных на вопросах охраны окружающей среды, так и проявляющих интерес к экологическим проблемам помимо вопросов их основной сферы деятельности (науки, образования, здравоохранения, экономики, религии и др.).
Большинство МНПО, обладающих специальной природоохранительной компетенцией, занимаются вопросами охраны отдельных природных объектов или видов природных ресурсов. Среди них Международный совет по охране птиц, Всемирная федерация по защите животных, Международная федерация по охране альпийских районов, Европейская федерация по охране вод и т.д.
Наиболее крупной и авторитетной МНПО является Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), созданный в 1948 г. во Франции. В соответствии со ст. 1 Устава МСОП содействует сотрудничеству между правительствами, национальными и международными организациями, а также между отдельными лицами, занимающимися вопросами охраны природы и сохранения природных ресурсов путем проведения соответствующих национальных и международных мероприятий. Членами МСОП могут быть как правительства стран, так и отдельные государственные органы, учреждения, общественные организации, другие коллективы, вносящие свой вклад в дело охраны природы. От Российской Федерации членами МСОП являются Государственный комитет по охране окружающей среды, Всероссийское общество охраны природы и др.
Высшим органом МСОП является Генеральная Ассамблея, сессии которой проводятся один раз в три года. В период между сессиями Генеральной ассамблеи делами Международного союза управляют Совет МСОП во главе с Президентом МСОП и бюро Совета (7 человек).
61. Экологическое законодательство стран Европы
Как и в Российской Федерации, законодательство об окружающей среде в государствах - бывших республиках СССР находится в стадии формирования. В них приняты новые конституции и новые законы в сфере взаимодействия общества и природы.
Объем регулирования экологических отношений в конституциях различен. Так, охрана окружающей среды и природопользование достаточно широко регулируются в Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 г. Она признает право своих граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права. Кроме того, каждому гарантируется право свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также право на ее распространение (ст. 50). С правом граждан соотносится обязанность государства обеспечивать экологическую безопасность и поддерживать экологическое равновесие на территории Украины, преодолевать последствия чернобыльской катастрофы, сохранять генофонд украинского народа (ст. 16). Таким образом, в Конституции Украины закреплена экологическая функция государства.
Конституция Республики Казахстан, принятая на референдуме 30 августа 1995 г., содержит лишь публичное заявление о том, что государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека (ст. 31). При этом экологические права граждан не устанавливаются.
В определенной степени совпадают подходы этих государств к регулированию отношений собственности на природные богатства. В ст. 6 Конституции Казахстана предусматривается право государственной собственности на недра, воды, растительный и животный мир. Земля может находиться как в государственной, так и в частной собственности. Согласно ст. 13 Конституции Украины земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы континентального шельфа, внутренней (морской) экономической зоны являются объектами права собственности украинского народа, от имени которого право собственности осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках компетенции, определяемой Конституцией. Кроме того, Конституция Украины гарантирует право собственности на землю, которое приобретается и реализуется гражданами, юридическими лицами и государством исключительно в соответствии с законом (ст. 14).
В государствах СНГ идет активный процесс законотворчества. В Казахстане, например, приняты: Закон "Об охране окружающей природной среды" (1991, 1997 гг.); Закон "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье" (1992 г.); Земельный кодекс (1990 г.); Кодекс "О недрах и переработке минерального сырья" (1992 г.); Лесной кодекс (1993 г.); Водный кодекс (1993 г.); "Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира " (1993 г.), Закон "Об экологической экспертизе" (1997 г.), Закон "Об особо охраняемых природных территориях" (1997 г.).
Систему экологического законодательства Украины образуют Закон "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.); Земельный кодекс (1990); Закон "О природно-заповедном фонде Украины" (1992 г.); Закон "О плате за землю" (1992 г.); Закон "Об охране атмосферного воздуха" (1992 г.); Закон "О животном мире" (1993 г.); Лесной кодекс (1994 г.); Кодекс "О недрах" (1994 г.); Закон "Об экологической экспертизе" (1995 г.); Водный кодекс (1995 г.).
В Республике Беларусь наряду с Законом "Об охране окружающей среды" действуют Кодекс "О земле", Кодекс "О недрах", Лесной кодекс, Водный кодекс.
Как и в Российской Федерации, в ряде государств - Белоруссии, Казахстане, Украине, других - ведется подготовка Экологического кодекса.
Польша, Венгрия, Словакия, Чехия и другие бывшие социалистические государства Центральной и Восточной Европы имеют более развитое право окружающей среды, чем Россия и другие государства СНГ. Оно было более развитым и на этапе социалистического развития. Уже в 80-е годы в Болгарии, Венгрии, Польше были приняты комплексные законы об охране окружающей среды. Сейчас такие законы приняты во всех государствах этого региона. Они предусматривают всестороннее регулирование охраны окружающей среды от вредных воздействий.
В каждом государстве сформировалась своя правовая система в ходе исторического процесса в соответствии с потребностями регулирования общественных отношений, в том числе и регламентирующая отношения в сфере экологии.
Со времени Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде (1972 г) наблюдается поистине стремительное увеличение числа национальных законов и подзаконных нормативных актов, посвященных охране окружающей среды и регулированию природопользования, а также сохранению особо ценных экологических систем и природных объектов. Более 100 государств - членов ООН приняли заглавные комплексные законы об охране окружающей среды, регламентирующие политику и принципиальные юридические положения в экологической сфере. Появились законы и подзаконные нормативные акты, определяющие порядок планирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, нормирования, лицензирования, стандартизации, экономического регулирования в данной области практики, а также порядок учета, контроля состояния (мониторинга) природной среды, экологической экспертизы, инспектирования в области промышленности, сельского хозяйства, транспорта и иных сферах человеческой жизнедеятельности, влияющей на природную среду. В некоторых странах - Колумбия, Сенегал, Филиппины — появились даже кодексы об охране окружающей среды - экологические кодексы (в России такой кодекс приняла Республика Башкортостан).
К числу развитых стран принято относить государства Западной Европы, США, Канаду и Японию.
США - одна из наиболее экономически развитых стран мира. Особенность американской правовой системы в области экологии заключается в том, что она основывается на сочетании нескольких категорий источников права, главное место среди которых занимают нормы общего права. Они сочетаются с законами, именуемыми в американской терминологии статутами, и подзаконными нормативными актами.
Экологическое законодательство США состоит из законов - статутов, принимаемых конгрессом США и законодательными собраниями штатов, а также из дополняющих- детализирующих их подзаконных нормативных актов министерств и ведомств и органов местных властей. Вначале были приняты Закон об охране федеральных вод от загрязнения от 30 июня 1948 г. и Закон о чистом воздухе от 14 июля 1955 г. Центральное место в системе современного экологического законодательства США занимает Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды, принятый конгрессом в 1969 г. и вступивший в силу 1 января 1970 г. Он преследует 2 основные цели: возложить на федеральные ведомства обязанность по охране окружающей среды, выполнение которой должно сочетаться с их основными полномочиями, и предусмотреть механизм реализации этой обязанности - экологические стандарты, лицензирование, предварительную оценку воздействия на окружающую среду, долгосрочное программирование природоохранной деятельности. Закон регламентирует создание Совета по качеству окружающей среды в рамках исполнительного аппарата Президента на правах вспомогательного и совещательного органа. Совет занимает центральное место в разработке экологической политики и контроле за ее реализацией.
Правовая охрана окружающей среды в Японии в сравнении с США представляет собой другой тип организации. После Второй мировой войны в Японии были принята программа развития экономики «любой ценой», что привело к разнообразным вредным последствиям. С введением в мае 1947 г. новой конституции Японии ответственность за принятие мер по защите окружающей среды была возложена на местные органы управления. В 1967 г. был принят закон об ООС, в котором вопросам борьбы с загрязнениями уделялось большое внимание. В конце 60-70 гг. суды Японии удовлетворили несколько исков граждан о возмещении вреда, причинного в результате повреждения здоровья. Эти события подтолкнули развитие экологического законодательства. В 1970 г. были приняты сразу 14 экологических законов. Позднее принимались и другие законы. Сложилась система законодательства и управления, которая и по настоящее время позволяет эффективно решать задачи охраны окружающей среды в условиях интенсивного развития экономики.
Страны Европы продолжают участвовать в процессе европейской интеграции. В законодательстве Союза доминирует стремление обеспечить гармоничное сочетание национальных и многосторонних усилий в решении задач экологического характера и согласовать компетенцию отдельных стран и Союза, исходя из того, что совместная деятельность по ООС должна концентрироваться на проблемах, решение которых на уровне всего Союза. В рамках Союза идет работа по гармонизации экологического законодательства стран-членов в сочетании с прямым регулирующим воздействием законодательства ЕС.
Великобритания является примером страны, где установилась сравнительно мягкое правовое регулирование охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. В Великобритании нет писаной конституции, нет конфиденциального права охраны окружающей среды или даже нормативного акта, который мог бы быть положен в его основу. Экологическое законодательство этой страны состоит из большого числа законов и подзаконных актов, которые посвящены охране отдельных элементов природной среды или регулированию конкретных видов человеческого воздействия на природную среду.
Другой тип правового регулирования и управления в области социальной экологии и управления представляет Германия. Правовое регулирование в области охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов сосредоточено на уровне федеральных земель и местных органов власти. Этим Германия существенно отличается от других континентальных стран Западной Европы. Широкие правотворческие и административные права и полномочия законодательных органов федеральных земель определены Конституцией ФРГ от 1949 г.
На федеральном уровне двухпалатный парламент, канцлер, правительство, министерства и ведомства обладают такими законодательными и административными полномочиями, которые необходимы для решения общенациональных задач.
Одним из общих законов экологического характера является федеральный закон об охране природы и ландшафтном планировании от 20 декабря 1976 г., который продолжает действовать с многочисленными изменениями и дополнениями. До этого закона и после него издано огромное число актов конкретной экологической направленности. Среди них законы об эмиссиях 1974 г., о защите от авиашума от 30 марта 1971 г., о химикалиях 1990 г., о генной технике от 22 декабря 1993 г.. о включении во все планы экономического развития вопросов охраны окружающей среды от 31 июля 1981 г., о рециркуляции в производственной сфере от 27 сентября 1994 г. и т.д. Особенностью германской правовой практики является особое отношение к экологическому обучению производственного персонала. По действующему законодательству ни один специалист не может быть допущен к должности инженера или мастера производства, если он не сдал экзамен по экологии.
С присущим германским государственным служащим педантичностью работники Федерального ведомства по охране окружающей среды ведут тщательный учет источников экологического права. И по состоянию на 1 января 1995 г. в соответствующем банке данных насчитывалось 12 тысяч наименований законодательных и других правовых нормативных актов федерации и федеральных земель по экологическим вопросам, 2 тысячи наименований правовых актов Европейского союза, действующих на территории Германии, около 340 наименований международных соглашений и договоров, в которых Германия является стороной, а также 5 тысяч решений немецких судов и суда ЕС в области охраны окружающей среды. Кроме того, Центральная специализированная библиотека Федерального ведомства насчитывает 178 тысяч томов главным образом юридической и иной научной литературы с экологической ориентировкой и 1158 наименований журналов по экологически существенным областям знания.
Наряду с Федеральным ведомством по охране окружающей среды в Германии действует Федеральное министерство по окружающей среде и радиационной безопасности. В большинстве федеральных земель также действуют министерства по окружающей среде.
62. Правовая охрана континентального шельфа, исключительной экономической зоны, территориального шельфа
Правовой режим определяется Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе Российской Федерации".
Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.
В соответствии с современным международным правом континентальный шельф, как и исключительная экономическая зона, в состав территории государства не входит. Это означает, что государство не обладает здесь суверенитетом. В то же время признается, что применительно к данным пространствам государства обладают суверенными правами и юрисдикцией, используемыми для разведки, разработки и сохранения естественных ресурсов, находящихся в водной толще, на дне и в его недрах.
В соответствии со ст. 7 Закона участки континентального шельфа могут предоставляться ФЛ и ЮЛ в т.ч. иностранных государств для разведки, строительства на континентальном шельфе. Предоставление таких участков осуществляется по итогам конкурса (аукциона).
Пользователи участков обязаны:
1. Соблюдать международные нормы и стандарты по защите морской среды
2. Регулярно поддерживать связь с береговыми службами РФ и при наличии соответствующего оборудования передавать информацию о погоде
Для иностранных пользователей дополнительно в обязанности вменено:
1. Осуществлять изучение и разведку только в присутствии должностного лица РФ и под его контролем
2. Обеспечивать бесплатный проезд должностных лиц к месту проведения работ, нести все расходы на их содержание.
Пользователи участков обязаны:
- осуществлять технологические, гидротехнические, санитарные и иные мероприятия, а также соблюдать применимые международные нормы и стандарты, законы и правила РФ по защите морской среды, минеральных ресурсов и водных биоресурсов;
- регулярно поддерживать связь с береговыми службами РФ и при наличии соответствующего оборудования передавать в основные международные синоптические сроки в ближайший радиометеорологический центр РФ оперативные данные метеорологических и гидрологических наблюдений в соответствии со стандартными процедурами Всемирной метеорологической организации.
Контроль за соблюдением условий пользования участками осуществляется специально уполномоченным на то федеральным органом по геологии и использованию недр совместно со специально уполномоченным на то федеральным органом по государственному горному надзору, органами охраны в пределах их компетенции.
Исключительная экономическая зона Российской Федерации - морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным данным Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Правовой режим данной категории морского пространства регулируется Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации".
63. Эколого-правовая охрана населенных пунктов
ПРАВОВАЯ ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ГОРОДОВ И ДРУГИХ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
Сама правовая охрана окружающей среды городов и других населенных пунктов осуществляется по следующим основным направлениям:
1) Планирование охраны окружающей среды.
Оно проводится в процессе градостроительного планирования путем разработки схем, планов, мероприятий по охране окружающей среды. В частности, эти вопросы предусматриваются в соответствии со ст. 34, 35 Градостроительного кодекса РФ в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории районов, сельских округов, а также в генеральных планах городских и сельских поселений;
2) Планировка и застройка территории с учетом экологических требований.
Организация территорий городских и сельских поселений предполагает, что разработка градостроительной документации, строительство и реконструкция зданий, строений и сооружений должны осуществляться с соблюдением требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил, с учетом состояния территорий городских и сельских поселений и ограничений в области экологической безопасности, установленных территориальными комплексными схемами охраны природы и природопользования, а также с учетом последствий вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и здоровье человека (ст. 10 Градостроительного кодекса РФ). Предусматриваются специальные мероприятия по охране недр, по землеустройству, а также охране окружающей среды зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, крупных промышленных центров и территориально-производственных комплексов.
Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков и иных объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности обязаны соблюдать требования охраны окружающей среды, экологической безопасности, санитарные правила.
Размещение предприятий и организаций должно отвечать правилам зонирования территорий, обеспечения благоприятных условий для проживания населения, а также требованиям сохранения объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.
Жилые массивы, промышленные предприятия и другие объекты должны размещаться таким образом, чтобы исключить неблагоприятное воздействие на здоровье населения и санитарно-бытовые условия жизни горожан.
При осуществлении градостроительной деятельности предусматриваются различные виды благоустройства территорий - водоснабжение, канализация, устройство уличных покрытий, озеленение, освещение, обеспечение санитарной очистки и т. д.
3) Обеспечение санитарного режима городов.
Санитарный режим обеспечивается путем проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации загрязнения окружающей среды, борьбе с шумом, вибрациями, другими вредными физическими воздействиями, по утилизации и захоронению промышленных и бытовых отходов.
Цель санитарной охраны городов - обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, под которым Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» понимает такое состояние общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствуют опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедеятельности (ст. 1).
Основные функции по реализации правовых мер санитарно-эпидемиологического благополучия населения выполняют службы санитарно-эпидемиологического надзора, входящие в систему Министерства здравоохранения РФ.
Запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не обеспечивающих эффективной очистки, обезвреживания, улавливания вредных отходов и выбросов. В отношении предприятий и транспорта действуют все установленные правила и требования по охране вод, воздуха и почв, рассмотренные выше.
Санитарный режим городов связан с устранением отрицательного влияния на здоровье людей и окружающую среду вредных физических воздействий. Для производственно-хозяйственных объектов, агрегатов, машин и т. д. установлены предельно допустимые уровни шума. Органы местного самоуправления должны проводить мероприятия по снижению интенсивности и устранению шума в производственных, общественных, жилых зданиях, дворах, улицах и др.
Граждане РФ имеют право на радиационную безопасность, которая обеспечивается мероприятиями по предотвращению радиационного воздействия на организм человека ионизирующих излучений выше установленных норм и правил, выполнению гражданами и организациями, осуществляющими деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, требований к обеспечению радиационной безопасности.
Граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах, в том числе от организаций, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ими функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности (ст. 19 Основ законодательства об охране здоровья граждан, ст. 23 Закона о радиационной безопасности населения).
Производственные и бытовые отходы подлежат сбору, переработке, обезвреживанию, захоронению и утилизации, условия и способы которых должны удовлетворять требованиям безопасности и безвредности для здоровья населения (ст. 22 Федерального закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).
В соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются охрана здоровья населения, поддержание благоприятного состояния окружающей природной среды. Территории городских и других поселений подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Эту деятельность организуют органы местного самоуправления (ст. 13).
4) Охрана зеленой растительности городских и сельских поселений.
Растительность городских и сельских поселений может включать в себя городские леса, лесопарки, лесные массивы, а также парки и скверы, ботанические и дендрологические сады, озеленительные деревья и кустарники.
Зеленая растительность городов выполняет важные санитарно-гигиенические, культурно-оздоровительные и эстетические функции. Она снижает запыленность воздуха, шум, создает благоприятную жизненную среду.
Важную роль в обеспечении благоприятных условий для жизнедеятельности населения и развития города играют пригородные, а также рекреационные зоны.
Рекреационными зонами называются естественные или окультуренные участки земельного или водного пространства, предназначенные для восстановления здоровья и трудоспособности людей, организации массового отдыха и туризма.
В состав таких зон могут входить участки городской территории (сады, парки, скверы, спортивные комплексы), пригородные и зеленые зоны, лесопарки, национальные, природные парки, ботанические и зоологические сады, туристские маршруты, территории домов и баз отдыха и др.
Пригородные зоны - это земли, непосредственно окружающие территорию города, которые служат для развития и расширения последней, местом размещения и строительства сооружений, связанных с благоустройством и нормальным функционированием городского хозяйства (сельскохозяйственных предприятий, сооружений транспорта, водоснабжения, канализации и др.), а также занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения (садоводческие товарищества, дома отдыха, турбазы, дачи и др.) (ст. 49 Градостроительного кодекса РФ).
В пригородную зону может входить или частично выходить за ее пределы зеленая зона. Это территория за городом, но в близкой доступности для его населения, занятая лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющая защитные, санитарно-гигиенические функции и являющаяся местом массового отдыха населения. В зеленых зонах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду (ст. 50 Градостроительного кодекса РФ).