Структура финансирования

В основе современной системы финансирования природоохранной деятельности лежит плановая система охраны природы, которая опиралась на систему централизованного планирования экономики. На практике это находило отражение в заданиях по осуществлению природоохранных мероприятий в планах социально-экономического развития наряду с показателями производственной деятельности. Такие задания формулировались на уровнях государства в целом, отрасли, отдельных регионов и конкретных предприятий. На основе планов-заданий определялась потребность в финансовых и материально-технических ресурсах, т.е. система централизованного финансирования дополнялась системой фондирования — централизованного распределения материально-технических ресурсов.

Основным источником средств на природоохранные мероприятия являлся государственный бюджет, хотя формально речь шла и о других источниках финансирования: бюджетах регионов, средствах министерств и ведомств, собственных средств предприятия. Однако фактически их нельзя было рассматривать в качестве независимых от госбюджета источников финансирования. Такая система была неэффективной — средств на решение экологических задач из госбюджета выделялось недостаточно, так как эти задачи не были приоритетными. Однако существенное достоинство этой системы заключалось в ее регулярности.

Если в условиях административно-командного хозяйствования определяющую роль играло материально-техническое обеспечение природоохранной деятельности (через систему фондов и лимитов) то в условиях рыночного хозяйства, где единственным дефицитным ресурсом являются деньги, решающим фактором эффективности природоохранной сферы становится устойчивость ее финансового обеспечения.

Введение в 1989—1990 гг. таких экономических методов регулирования охраны окружающей среды и природопользования, как платежи за использование природных ресурсов и плата за загрязнение, позволило сформировать базу новой системы финансирования природоохранной деятельности.

Финансирование природоохранных мероприятий и экологических программ производится за счет следующих источников средств (рис.1):

1) бюджеты всех уровней;

2) средства предприятий, учреждений и организаций;

3) внебюджетные поресурсные и территориальные экологические фонды;

4) фонды экологического страхования;

5) кредиты банков;

6) средства населения (в том числе добровольные взносы иностранных юридических лиц и граждан).

Рис. 1 Источники финансирования мероприятий по охране окружающей среды
Отметим некоторые особенности формирования отдельных источников финансирования.

В доходную часть бюджетов всех уровней (рис.2) зачисляются соответствующие налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды (например, платежи за пользование недрами, земельный налог). Законодательством Российской Федерации установлено, что кроме закрепленных и регулируемых доходов из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают и целевое инвестирование природоохранной деятельности — на реализацию инвестиционных экологических программ может предоставляться финансовая помощь в виде субвенций из федерального бюджета и внебюджетных фондов. Порядок и условия предоставления и использования этих субвенций регламентируются законодательством.

Собственные средства предприятий формируются за счет прибыли хозяйствующих субъектов. Текущие затраты на проведение природоохранных мероприятий и эксплуатацию природоохранных основных фондов включаются в себестоимость продукции предприятий.

Рис.2 Структура бюджетного финансирования природоохранных мероприятий
Внебюджетные целевые поресурсные фонды созданы для исключения остаточного принципа выделения средств на выполнение мероприятий по охране и воспроизводству отдельных видов природных ресурсов. В 1990-х годах были сформированы следующие внебюджетные фонды: воспроизводства минерально-сырьевой базы, воспроизводства, охраны и

защиты лесов, восстановления и охраны водных объектов.

Внебюджетные экологические фонды как элемент системы поддержки инвестиций в охрану окружающей среды были созданы для финансирования неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и др.

На характеристике экологических фондов остановимся более подробно.

Общественные фонды охраны окружающей среды образуются за счет средств населения, добровольных взносов и пожертвований общественных объединений и других источников. Эти фонды создаются общественными экологическими объединениями, профессиональными союзами РФ и расходуются исключительно на охрану окружающей природной среды. Порядок образования и использования указанных фондов определяется общественными объединениями, учредившими данные фонды.

На практике спектр привлекаемых средств из различных каналов разнообразнее. Источниками финансирования природоохранной деятельности могут быть различные сочетания средств бюджетов всех уровней, собственных средств предприятий, внебюджетные поресурсные и экологические фонды, кредиты банков, займы в иностранной валюте, средства населения.

Опираясь на опыт развитых стран, следует обратить внимание на довольно значительную дифференциацию источников средств, привлекаемых на природоохранные нужды. Так, в США финансирование в регионах ведется через субсидии федерального правительства; из фондов, формирующихся частью из общих государственных доходов; из местных поступлений (платежи за услуги по уборке отходов, пользование водоочистным оборудованием, загрязнение среды обитания); из средств, полученных по специальным безналоговым займам.

Использование собранных средств на финансирование природоохранной деятельности характеризуется целевой направленностью на проведение природоохранных мероприятий.

В бюджетах всех уровней финансирование природоохранных ме­роприятий и экологических программ выделяется отдельной строкой и обеспечивается материально-техническими ресурсами. На средства федерального бюджета осуществляются только природоохранные ме­роприятия, включенные в состав государственных программ. Центра­лизованно за счет государства финансируется и основная деятельность природоохранных министерств и ведомств.

В общем объеме средств финансирования природоохранных меро­приятий особое внимание уделяется доле капиталовложений — средств, направляемых на создание природоохранных фондов. Объе­мы капиталовложений природоохранного значения дифференциру­ются по регионам и по объектам охраны. При этом наблюдаются зна­чительные колебания доли основных источников финансирования в общем объеме капиталовложений природоохранного значения. Это основано на различиях природно-климатических, социально-эконо­мических, экологических условий. Структура источников финансиро­вания капиталовложений в природоохранные мероприятия характе­ризуется в среднем по территории России следующими данными: средства бюджетов всех уровней — 43%, средства предприятий и орга­низаций — 57%. Анализ динамики финансирования природоохранных мероприятий по основным источникам финансирования позволяет выявить некоторые закономерности: доля централизованных капита­ловложений из бюджетов всех уровней имеет тенденцию к снижению, а доля средств предприятий и организаций — к увеличению.

Исходя из анализа существующей тенденции структурного соотно­шения источников финансирования природоохранной деятельности в отдельных регионах политику инвестирования природоохранной дея­тельности следует строить на основе собственных средств предприя­тий и организаций, средств экологических фондов, а также привлекая средства различных инвесторов.

Однако следует иметь в виду, что развитые страны в основном несут затраты на поддержание достигнутого высокого уров­ня качества окружающей среды, в то время как в России качество окру­жающей среды нельзя признать высоким.

В связи с тем что крупные инвестиции в защиту природной среды снижают темпы экономического развития, так как они практически не дают производственной отдачи и в явном виде не ведут к повышению материального уровня жизни населения, остается актуальным вопрос об оптимальной величине природоохранных инвестиций, поскольку на объем затрат влияет целый ряд факторов.

Экологические фонды

Государственные внебюджетные экологические фонды были созда­ны для централизованного финансирования капиталовложений на охра­ну

окружающей среды. Согласно Временному положению об образова­нии фондов охраны природы, их создание предусматривалось при краевых, областных, окружных, городских исполкомах Советов депута­тов и советах министров автономных республик в целях финансирования межотраслевых и территориальных природоохранных мероприятий.

В 1990г. был создан экологический фонд России при Государственном комитете РСФСР по экологии и природопользованию. Формирование экологических фондов субъектов Федерации, городов и районов совпа­ло с проведением эксперимента (1989—1990 гг.) по введению платежей за загрязнение окружающей природной среды (всего в эксперименте участ­вовало около 50 регионов). Эти платежи стали основным источником формирования экологических фондов (первые фонды были созданы в тех регионах, которые участвовали в эксперименте). К концу 1990-х годов «внебюджетные экологические фонды были созданы во всех субъек­тах Федерации. Экологические фонды не только аккумулировали плату за загрязнение, но и концентрировали средства других финансовых ис­точников для осуществления инвестиционной природоохранной дея­тельности и стимулирования природопользователей на проведение этой деятельности.

В соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей при­родной среды» (1991г.) создана единая трехуровневая система внебюд­жетных государственных экологических фондов. На верхнем уровне — федеральный экологический фонд, на среднем — фонды субъектов Федерации, на нижнем уровне — районные и городские фонды.

Главная цель создания внебюджетных экологических фондов: формирование автономной, независимой от госбюджета, структуры доя централизованного финансирования природоохранной деятель­ности. При

этом важно отметить, что средства фондов дополняют бюд­жетные средства и средства предприятий-природопользователей (соб­ственные и заемные).

Задачи экологических фондов:

• 
  финансирование и кредитование программ и научно-техниче­ских проектов, направленных на улучшение качества окружающей при­родной среды и обеспечение экологической безопасности населения;
• 
  мобилизация финансовых ресурсов на природоохранные меро­приятия и программы;
• 
  экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрения экологически чистых технологий;

• содействие в развитии экологического воспитания и образования.

Источники формирования экологических фондов:

1. 
   платежи предприятий, объединений и организаций за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, раз­мещение отходов и другие виды загрязнения;
2. 
   штрафные платежи за аварийные выбросы (сбросы) загрязняю­щих веществ, платежи за сверхнормативное и нерациональное (некомплексное) использование (потери) природных ресурсов;
3. 
   средства, взыскиваемые по искам для возмещения ущерба, при­чиненного государству нарушением природоохранного законодатель­ства в результате хозяйственной деятельности предприятий;
4. 
   средства от реализации конфискованных средств охоты и рыболовства, а также продукции, незаконно добытой посредством их при­менения;
5. 
   средства, полученные в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности других юридических лиц;

6) добровольные взносы предприятий, учреждений, обществен­ных организаций и граждан (в том числе поступления от иностран­ных юридических и физических лиц).

Кроме того, некоторая часть фондов складывается из доходов от промыслов, индивидуальной и кооперативной деятельности, рекреа­ционных мероприятий, доходов от размещения природоохранных зай­мов, лотерей, выставок и других коммерческих мероприятий.

Доля платежей за загрязнение окружающей среды, согласно сущест­вующей практике, составляла в приходной части фондов около 80—85%.

Расходование средств экологических фондов должно иметь исключи­тельно целевую направленность — только на цели, связанные с приро­доохранной деятельностью. Основными направлениями использова­ния средств экологических фондов являются:

• 
  выделение льготных кредитов и ссуд предприятиям на возврат­ной основе;
• 
  вложение средств в формирование начального капитала пред­приятий, создаваемых для производства продукции природоохранно­го назначения;
• 
  долевое участие в финансировании проектов, что стимулирует вовлечение дополнительных инвестиционных ресурсов;
• 
  выдача гарантий коммерческим банкам по ссудам и кредитам предприятиям на реализацию природоохранных проектов.

При этом средства экологических фондов распределялись следую­щим образом: 60% — на реализацию природоохранных мероприятий местного значения; 30% — регионального и 10% — федерального зна­чения.

Ядро системы экологических фондов — Федеральный экологический фонд Российской Федерации (ФЭФ), созданный по постановлению Правительства РФ. Основная цель деятельности фонда — разработка и реализация федеральных и межрегиональных программ и привлечение для этого средств территорий, предприятий, организаций и других воз­можных источников. Правление фонда устанавливает приоритетные на­правления инвестиционной

политики:

• 
  разработка государственных и федеральных программ,
• 
  создание нормативно-правовой базы природопользования,
• 
  проектирование и развитие особо охраняемых территорий,
• 
  экологическое просвещение в условиях крайнего дефицита бюд­жетных ассигнований,

• 
  поддержка территориальных органов и коллективов, осуществля­ющих природоохранные и природовосстановительные работы комп­лексного вида (многопрофильные),
• 
  долевое участие в разработке и реализации проектов в области рационального природопользования, ресурсосбережения и переработ­ки отходов,
• 
  финансовая поддержка международного сотрудничества, прово­димого в рамках межгосударственных соглашений.

Основной источник поступления средств в ФЭФ — 10% средств, поступающих от предприятий на счета региональных экологических фондов. Законами о федеральном бюджете с 1995г. было предусмотре­но консолидирование в федеральный бюджет средств Федерального экологического фонда.

Территориальные экологические фонды (ТЭФ) — второй и третий уровень системы государственных внебюджетных экофондов. Форми­рование системы ТЭФ осуществляется следующим образом:

1. 
   предприятия перечисляют платежи за загрязнения, экологиче­ские налоги и штрафы в местный экологический фонд;

2)местный фонд делает отчисления по фиксированным ставкам в вышестоящий региональный фонд (межобластной, федеральный), а также осуществляет расчеты с аналогичными фондами соседних тер­риторий по поводу трансграничных загрязнений. Ставки отчислений устанавливаются в результате переговоров между держателями фондов с учетом конкретной экологической и экономической ситуации;

3)организации и граждане могут перечислять на счет ТЭФ добро­вольные взносы;

4)ТЭФ размещают экологические займы среди населения.

Кроме того, региональный экологический фонд имеет дополни­тельные возможности регулирования качества окружающей среды путем создания системы компенсационных расчетов на основе так называемого бабл-принципа. Например, экологический фонд может скупить у некоторых предприятий квоты на выбросы и резервировать их. Это возможно в случае, если ситуация в регионе такова, что эколо­гические проблемы признаются приоритетными на уровне властных структур по отношению к экономическому развитию. Если предпри­ниматель заинтересован в размещении своего предприятия на терри­тории данного региона, где установленный лимит выбросов уже ис­черпан (либо экологический фонд не заинтересован исчерпывать свой резерв квот на выбросы), то он должен оплатить фонду стои­мость снижения загрязнения на эквивалентную массу выбросов на действующих предприятиях. При этом фонд принимает на себя обязанности обеспечить это снижение экономическими методами (через субсидии и т.д.).

В данном случае региональный фонд выступает в качестве посредника на рынке экологических услуг, причем сделка с фондом должна быть выгоднее, чем ряд непосредственных сделок такого рода с отдель­ными предприятиями.

Перспективы развития территориальных экологических фондов были связаны с предоставлением им права кредитования природоох­ранной деятельности в регионах и постепенном превращении их в коммерческие экологические банки, хранящие экологические плате­жи и штрафы предприятий и других природопользователей. Основная цель создания этих структур — развитие экологической инфраструкту­ры, формирование рынка экологических работ и услуг.

В 2000г. система территориальных экологических фондов была упразднена. Средства от платежей за загрязнение окружающей среды были переданы в доходы региональных и местных бюджетов. Одной из причин ликвидации системы экологических фондов послужили слу­чаи нецелевого использования средств экологических фондов (на строительство дорог, гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерче­ским структурам, оплату коммунальных услуг).

Следует отметить, что в нынешних условиях значительно возраста­ет роль предприятий, которые являются основными исполнителями природоохранных мероприятий в регионе и обладают для этого собст­венными средствами. Таким образом, финансовое обеспечение при­родоохранной деятельности основывается на создании обособленных экологических фондов предприятий.

Экологический фонд предприятия (ЭФП) создается в виде специаль­ного счета в местном отделении государственного или коммерческого банка, обслуживающего предприятие. Прежде всего он формируется на экологически опасных предприятиях. Источниками формирования ЭФП являются:

• 
  амортизационные отчисления по природоохранным объектам и сооружениям;
• 
  платежи за загрязнение окружающей среды в пределах норм;
• 
  штрафные платежи за превышение норм загрязнения;
• 
  платежи на цели воспроизводства (восстановления) расходуй мых природных ресурсов (рентные платежи), вносимые предприятия­ми, когда они восстанавливают эти ресурсы за счет собственны" средств или банковских кредитов (в том числе отчисления в фонд воз­мещения стоимости геолого-разведочных работ);

• 
  целевые субсидии (субвенции, дотации) и кредиты на осуществ­ление природоохранных мероприятий, получаемые на конкурсной основе из средств бюджета, территориальных внебюджетных экологи­ческих фондов для снижения вредных воздействий предприятий на окружающую среду;
• 
  кредиты государственных и коммерческих банков;
• 
  доходы (депозитный процент) от хранения в банке средств ЭФП;
• 
  прибыль предприятия, включая экономию по выплате налога на прибыль при ее использовании на финансирование природоохранных нужд.

Основныенаправления расходования средств ЭФП:

1. 
   природоохранные нужды (например, строительство и реконст­рукция пылегазоочистных установок и пр.);
2. 
   осуществление компенсационных расчетов с другими предприя­тиями, а также юридическими лицами и гражданами (приобретение дополнительных квот на загрязнение, прямая компенсация нанесен­ного ущерба);
3. 
   финансирование технологической реконструкции основных производственных процессов предприятия (в той мере, в которой та­кое совершенствование приводит к снижению экологической нагруз­ки на окружающую среду);
4. 
   временно свободная часть средств может быть использована для финансирования других хозяйственных нужд предприятия или хра­ниться в банке на депозитном счете.

Необходимо отметить, что предприятия, создавшие экологиче­ский фонд, обладают определенной свободой в использовании средств этого фонда. В частности, предприятие обладает свободой маневра фи­нансовыми ресурсами своего экологического фонда между различны­ми природоохранными нуждами. Однако при этом следует обеспечить жесткий контроль за расходованием средств ЭФП со стороны местных финансовых и природоохранных органов, так как часть средств может бытьиспользована на нужды, прямо не связанные с природоохранной Деятельностью.Кроме того, хранение в банках средствЭФП должно находиться под контролем банковских учреждений и природоохран­ных органов. Отметим, что экологическим законодательством не пре­дусмотрено создание ЭФП.

Особую группу составляют фонды экологического страхования (или Фонды экологической безопасности), создаваемые государственными или частными финансовыми органами для оказания помощи и ком­пенсационных выплат предприятиям, учреждениям и гражданам в случае причинения им серьезного ущерба изменениями в окружающей среде, которые квалифицируются как экологические кризисные ситу­ации, экологические катастрофы или экологические бедствия. Эти фонды являются потенциальными источниками финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей при­родной среды.