Методические основы подхода к определению объема платежей за загрязнение окружающей среды

Механизм управления природоохранной деятельно­стью в странах Европы и США отрабатывается с конца прошлого века. Существуют модели меха­низма управления, специфические для США, Японии, стран За­падной Европы. Этот механизм представляет собой весьма раз­ветвленную систему, включающую правовое обеспечение, адми­нистративные и экономические методы управления качеством окружающей среды. В Западной Европе с 1973г. разрабатываются специальные программы охраны природы. На уровне ЕС евро­пейские страны разрабатывают цели, принципы и основы для законодательных актов в области охраны природы, а внедряет их каждая страна самостоятельно на базе имеющихся традиций и опыта.

Прямое административное регулирование предполагает ус­тановление лимитов выбросов для каждого источника загрязнения, за которыми следят государственные службы. Если у пред­приятия выбросы не превышают лимита, плата за квоту все рав­но взимается.

С целью установления нормативов определяются стандар­ты качества среды. Исходя из того состояния природы, за преде­лы которого выйти нельзя, местные власти определяют лимиты для предприятий и выдают соответствующие «лицензии на заг­рязнение».

Экономические меры управления качеством среды весьма разнообразны: налоги на продукты, потребление которых неиз­бежно вызывает загрязнение окружающей среды (налог на бен­зин, содержащий свинец), целевые субсидии (направленные на реализацию специальной программы, установку природоохран­ного оборудования), налоговые льготы и т.д. В настоящее время получил широкое распространение метод ступенчатого назначе­ния платежей. Этот метод более эффективен, чем назначение пре­дельного значения выбросов.

С целью систематизации можно сгруппировать все методы охраны окружающей природной среды по трем группам:

1. Нефискальные методы (введение природоохранных обя­зательных условий; изменение правовых условий с учетом эко­логического фактора: кооперация деятельности на широкой ос­нове; непринудительное побуждение природопользователей к природосовместимым действиям; обеспечение преимуществ при-родопользователям, использующим природосберегающие продук­ты и способы производства).

2. Методы, связанные с государственными доходами (ли­цензирование природопользования; налоги на загрязнение окру­жающей природной среды).

3. Методы, связанные с государственными расходами (природоохранные целевые инвестиции; госбюджетное финан­сирование мероприятий, имеющих косвенное отношение к охране окружающей природной среды; экологонаправленная политика занятости населения; непосредственное стимулиро­вание экологонаправленной частной хозяйственной инициа­тивы; государственная поддержка экологических направлений НИОКР; государственное финансирование учреждений охра­ны окружающей среды).

Рассмотрим более подробно нефискальные методы охраны окружающей среды.

Введение природоохранных (экологических) обязательных рег­ламентации и ограничений хозяйственной деятельности имеет фун­даментальное значение. Вводится в настоящее время на различ­ные виды загрязнения окружающей среды, режим использова­ния территорий, объем и процессы производства, применение в производстве вредных сырья и материалов. Метод получил широ­кое распространение в мировой практике. К недостатку метода следует отнести нечеткость воздействия, сложность контроля за соблюдением установленных ограничений, трудность определе­ния допустимого уровня воздействия на окружающую природ­ную среду, субъективизм при принятии решений работниками государственных органов.

Изменение правовых условий с учетом экологического факто­ра широко применяется в США, Германии, Голландии, поскольку имеет универсальный характер для государственного регулиро­вания деятельности всех природопользователей. Для его эффек­тивного применения необходимы специальные подзаконные акты. Существуют трудности в выработке единого экосистемного под­хода при законотворческой деятельности.

Непринудительное побуждение природопользователей к при-родосовместимым действиям реализуется за счет оказания влия­ния на положение природопользователей на рынке за счет не­финансовой государственной поддержки в природосберегающих действиях (информированность производителей и потребителей об экологической опасности, присвоение экологических товар­ных знаков и проч.). Методы широко развиты в западных стра­нах со стабильным экономическим положением, позволяют по­высить роль общественности в решении экологических проблем и служат препятствием монополизации власти и развитию кор­рупции. К недостаткам этого метода следует отнести сложность организации, неполноту прав государства по принятию мер к нарушителям достигнутых соглашений, невысокий природоох­ранный эффект.

Обеспечение преимуществ производителям, использующим природосберегающие продукты и способы производства, направ­лено на повышение потребительских свойств природы, прида­ние природоохранному аспекту хозяйственной деятельности эко­номической выгоды и изменение приоритетов при принятии хозяйственных решений. В результате деятельность по охране при­роды становится выгодной. Недостатком данного метода является возможность подкупа отдельных социальных групп и мани­пулирования общественным мнением в политических или кон­курентных целях.

Территориальное планирование запретов предполагает пла­нирование того, что нельзя делать в конкретных сложившихся условиях. Данный метод получил широкое распространение в мировой практике природопользования, поскольку он устанав­ливает пределы необходимой государственной защиты окружаю­щей природной среды, позволяет согласовать интересы населе­ния и предприятий, однако метод не эффективен при работе на внешний рынок. Заметим, что метод можно использовать при стабильной и эффективной экономике.

Охарактеризуем некоторые методы охраны природы, связанные с доходами государства.

Лицензирование (сертификация) природопользователей пред­полагает продажу лицензий на различные виды воздействия на ок­ружающую природную среду и ресурсопользование. Преимущества метода состоят в фиксировании максимальной нагрузки на окру­жающую природную среду; приведении техногенных нагрузок в со­ответствие с экологическими возможностями территории; возмож­ности определенного регулирования рынка; относительной простоте; наличии у природопользователя выбора в снижении эмиссии или в покупке лицензий; возможности ужесточения экологических стан­дартов путем покупки лицензий. Этот метод требует высоких затрат на контроль. Здесь невозможен учет трансграничного переноса. Мно­гие критикуют метод за нравственные издержки – продажу права загрязнять природу «с молотка». Предприниматели, не участвую­щие в первоначальной распродаже лицензий, несут большие из­держки; интересы мелких и средних предприятии не учитываются.

Налоги на загрязнение окружающей природной среды основы­ваются на гибкой налоговой политике и стимулируют природополь­зователей к совместной природоохранной деятельности. Недостат­ком данного метода является сложность в определении последствий осуществляемой налоговой политики. Метод широко распростра­нен в мировой практике охраны окружающей природной среды.

Рассмотрим теперь методы охраны окружа­ющей природной среды, связанные с издерж­ками государства.

Природоохранные целевые инвестиции – долгосрочные вло­жения средств для улучшения состояния окружающей природной среды при строительстве и эксплуатации важных природоохранных объектов. Метод широко применяется во всем мире, поскольку по­зволяет финансировать крупные природоохранные объекты, имею­щие важное значение, когда привлечение средств из других источ­ников невозможно. Недостатком метода является то, что финанси­рование охраны природы перекладывается на плечи налогоплатель­щиков и нарушается принцип «загрязнитель платит», интерес природопльзователей к снижению вредного воздействия падает.

Госбюджетное финансирование мероприятий, имеющих косвенное отношение к окружающей среде, способствует при­влечению дополнительных средств к решению экологических про­блем и сбалансированному развитию территории с учетом эко­логического фактора. Недостатками метода являются трудность вычленения экологической составляющей и обоснование доли финансирования из государственного бюджета.

Экологонаправленная государственная политика занятости на­селения предполагает реализацию мероприятий по увеличению объемов работ по охране природы, которые финансируются го­сударством. Обычно это специальные программы по сохранению существующих и созданию новых рабочих мест. При этом сокра­щается безработица и решаются экологические проблемы. Недо­статок – сложность выбора объектов работ. Требуются значитель­ные государственные средства.

Непосредственное стимулирование экологонаправлеппой ча­стной хозяйственной инициативы – финансовые компенсации дополнительных затрат при изготовлении и использовании в про­цессе производства экологичных продуктов и процессов полу­чили весьма широкое распространение в мире. Недостатками являются увеличение бюрократического аппарата и опасность коррупции.

Государственная поддержка экологических направлений НИОКР (научных исследований в области защиты и реабилитации при­роды, изучения территорий и др.) Имеет большое значение для развития фундаментальной науки. Широко распространена во всех странах.

Государственное финансирование учреждений окружающей среды – единственный источник финансирования государствен­ных природоохранных структур. Недостаток – угроза превраще­ния государственных природоохранных структур в отрасль хозяй­ства с узковедомственными интересами.

Экономические методы управления охраной окружающей природной среды позволяют предоставить предпринимателю сво­боду в совершении природоохранных действий в соответствии с его выгодой. Эти методы нацеливают на улучшение состояния окружающей среды в соответствии с требованиями общества. Экономические методы влияют на соотношение цен на продук­цию, а эти методы принимают активное участие в рыночных отношениях, В то же время, сами экономические методы осно­вываются на своеобразных ценах. Правильное установление та­ких цен предопределяет успех или неудачу использования соот­ветствующего экономического метода. Например, платежи вы­полняют в основном перераспределительные функции, так как их уровень относительно низок для непосредственного влияния на поведение природопользователей, а перечисляемые средства обычно используются для строительства очистных сооружений, научных исследований. Правильно установленные платежи мо­гут существенно повлиять на затраты предприятия-производи­теля и на его конкурентоспособность.

Плата за загрязнение определяется с. учетом основы объема отходов (состав – выбросы в атмосферу, сбросы загрязненных стоков, твердые отходы). Ее применение соответствует принципу «загрязнитель платит», но используется лишь в редких случаях, поскольку не имеет достаточно стимулирующей роли для пред­приятия-загрязнителя. Это объясняется тем, что если удается оп­ределить справедливую в отношении конкретного предприятия-загрязнителя плату за зафязнение, то она оказывается очень слож­ной для использования (множество оговорок и ограничений, для которых должны производиться систематические исследования). Упрощение расчета приводит к отклонению от справедливых ве­личин. Во Франции суммы от поступления платы за зафязнение окружающей природной среды составляют лишь 0,03% от валово­го национального продукта, что составляет в расчете на одного жителя 4 экю/год; в Германии – 0,015% от ВНП (2 экю/год).

В отношении крупных предприятий-загрязнителей приме­няется плата пользователей, которая применяется для пользова­телей очистных сооружений общественного пользования (плата за услуги местных властей). Этот метод соответствует принципу «загрязнитель платит» и снижает расходы на мониторинг.

Весьма интересен метод платы за продукцию, представля­ющий собой надбавку к цене продукции, которая в процессе производства или в процессе потребления загрязняет окружаю­щую природную среду. К такому виду продукции можно отнести, например, моторные масла. Здесь отсутствуют критерии четкого разграничения производителей и потребителей, поскольку и те и другие загрязняют окружающую природную среду данным про­дуктом (при его производстве или потреблении). Очевидно и про­тиворечие – чем больше производство опасных продуктов, тем больше средств получает общество. Этот метод используется пока лишь в Финляндии и Норвегии. Однако данный метод имеет боль­шие перспективы.

Административные налоги представляют собой плату за конт­ролирующие действия местных природоохранных органов. Они носят характер перераспределения средств и считаются неэффективными. Дифференциация налогов предполагает использование льготных налогов для предприятий, выпускающих «чистую» про­дукцию и завышение нормативов налога для предприятий, вы­пускающих «грязную» продукцию. Недостатком метода является то что его применение ведет к нейтрализации поступлении в бюджет. Заметим, что метод соответствует принципу «загрязни­тель платит» и прост в реализации на практике, что указывает на перспективность применения метода.

Субсидии представляют собой временную или безвозмезд­ную государственную денежную помощь природопользователям во время введения новых экологических требований. Такие суб­сидии могут получать только те предприятия, продукция кото­рых является необходимой обществу, обеспечивает его жизнеде­ятельность или безопасность государства. Существует несколько вариантов субсидий: гаранты (стипендии), мягкие ссуды или це­левые низкопроцентные кредиты, применение льгот в налогооб­ложении предприятий. Гранты применяются в тех случаях, когда предприятие-загрязнитель намерено, но не обязано реализовы­вать важные природоохранные мероприятия, имеющие общего­сударственное или региональное значение. Мягкие ссуды или целевые низкопроцентные кредиты предоставляются предприя­тиям для реализации определенных природоохранных мероприя­тий. Льготы в налогообложении стимулируют предприятия-заг­рязнители к реализации природоохранных мероприятий.

Система залогов представляет собой систему страховых взно­сов, включаемых в цены на потенциально опасную продукцию. При сборе и передаче для утилизации в мусороперерабатывающих предприятиях страховая сумма (залог) возвращается потребителю. Та­кой метод широко используется для стимулирования сбора тары, аккумуляторов, электрических батареек и др. Способ широко ис­пользуется для ограниченного круга вида продукции. Обычно про­изводители не заинтересованы в применении системы залогов, по­скольку суммарные затраты на сбор, транспортировку и переработ­ку отходов выше суммы дополнительных доходов.

Применение рыночных принципов состоит в свободной про­даже и покупке права на фактическое или потенциальное загряз­нение окружающей природной среды. На этих условиях основы­вается описанный выше принцип «пузыря». К таким методам от­носятся и дифференцированные условия по заключению страхо­вых договоров.

В табл. 10.1 приведен обобщенный обзор применяемых эко­номических методов в управлении охраной окружающей среды ряда зарубежных стран. В 15 проанализированных странах находят применение около 130 разных экономических инструментов (в среднем по 10 нормативов на одну страну), из которых свыше половины составляют платежи, около 25% – субсидии, осталь­ное приходится на долю прочих экономических стимулов.

Таблица 8.1. Применяемые экономические методы управления охраной окружающей среды в ряде стран

Страны	Плата за загрязнение	Плата потребителя	Плата за продукцию	Страховая плата	Дифференциация оборотного налога
воздуха	Воды	отходами	шумом
Австрия		+	+	+	+		+
Бельгия			+		+		+
Великобритания				+	+	+
Германия	+	+		+	+	+
Дания					+	+	+	+
Италия		+			+	+
Канада					+
Нидерланды		+	+	+	+	+	+	+
Норвегия					+	+	+	+
США			+	+	+		+
Финляндия					+	+
Франция	+	+		+	+	+
Швеция					+	+	+	+
Швейцария				+	+
Япония	+			+

Из данных табл. 8.1 видно, что сочетания экономических методов, используемых в разных странах, весьма отличаются друг от друга. По-видимому, это обусловлено спецификой стран, их традициями, природными условиями, технологической культу­рой производства, отраслевой спецификой.

Возникает вопрос: какие из перечисленных и применяемых в различных странах методов могут быть использованы при уп­равлении охраной окружающей природной среды? Для этого не­обходимо оценить, насколько каждый из этих методов удовлет­воряет следующим условиям: простоте контроля, минимуму до­полнительно привлекаемых ресурсов, отсутствию необходимос­ти создания специальных производств, минимуму времени для реализации метода, методической простоте реализации метода. Оценка удовлетворения рассматриваемых методов приведенным условиям дана в табл.8.2.

Таблица 8.2. Оценка удовлетворения рассматриваемых методов условиям их реализации

Формулировка условий	Плата за загрязнение	Плата потребителя	Плата за продукцию	Административные налоги	Дифференцированные налоги	Субсидии	Система залогов	Рыночные (торговля лицензиями)
Простота контроля		+	+	+	+	+	+
Минимум дополнительно привлекаемых ресурсов		+	+	+	+	+
Отсутствие необходимости создания специальных производств	+	+	+	+	+	+		+
Минимум времени для реализации		+	+	+	+	+
Методическая простота	+	+		+	+	+	+	+

Анализ рассмотренных выше экономических методов по­зволяет прийти к следующему выводу: в условиях экономичес­кой нестабильности и сложной экологической обстановки, ко­торая сложилась в Российской Федерации, наиболее эффектив­ным средством являются государственные субсидии в виде мягких кредитов и налоговых льгот. Использование рыночного меха­низма купли-продажи лицензий на загрязнение окружающей природной среды следует развивать, однако этот метод в своей основе имеет отрицательные нравственные корни. В то же время возможна модификация данного метода в рамках федеральной программы, тогда метод получает другую, нравственно оправды­ваемую основу – выполняется принцип «загрязнитель платит». Метод играет стимулирующую роль и участвует в функции пере­распределения денежных средств.