Регионализация правовых форм особо охраняемых природных территорий

Очевидно, что экономическая ситуация, природные и исторические осо­бенности любого региона, а главное специфика современного градостро­ительного и туристско-рекреационного освоения диктуют региональную спе­цифику типологии особо охраняемых природных территорий. Более того, даже в одном и том же районе по мере развития экономической и градостроитель­ной ситуаций потребность в ООПТ разного типа будет изменяться.

В целом набор региональных типов ООПТ можно считать действенным инст­рументом управления экологическими аспектами территориального развития, инструментом, временно замещающим и предваряющим нормальное ландшаф­тное планирование, которое не скоро еще станет обязательным для регионов нашей страны.

Однако для того, чтобы этот инструмент реально работал, необходимо пред­варительно узаконить местные (областные, краевые) правовые формы-ООПТ в рамках положения или закона, утверждаемого органом представительной вла-

сти (областной думой, например). Именно поэтому в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» четко указано, что администрации областей и органы местного самоуправления могут устанавливать иные (не про­писанные в Федеральном законе) категории ООПТ, а также образовывать ООПТ иных категорий на основании Лесного, Водного, Земельного кодексов и дру­гих законодательных документов Российской Федерации.

Среди региональных типов ООПТ особенно важны те, которые позволяют сочетать цели охраны природы с целями развития туризма и рекреации:

• туристско-рекреационные местности;

• природные (природно-исторические) ландшафты;

• лечебно-оздоровительные местности;

• природные парки;

• охраняемые водные (речные, озерные) системы.

Использование этих организационно-правовых форм ООПТ позволяет, во-первых, зарезервировать территорию для развития туризма и рекреации, во-вторых, предоставить возможность (важную для инвесторов!) целевой рекон­струкции (объектов, ландшафта, территории).

Туристско-рекреационная местность.Строительство и ландшафтное обуст­ройство крупных туристско-рекреационных комплексов, как правило, требу­ет применения правового статуса. Туристско-рекреационной местностью ре­гионального значения могут быть признаны зоны отдыха населения и туриз­ма, в том числе территории природных и культурных ландшафтов с турист­скими маршрутами и зонами самодеятельной рекреации, лесопарковые зоны лесов, места расположения турбаз, детских лагерей отдыха, пляжи и т.д. Лю­бая хозяйственная деятельность на территории туристско-рекреационных зон и их обустройство возможны в соответствии в градостроительной документа­цией и только при условии предварительной разработки специальных ланд­шафтных планов, прошедших государственную экспертизу. Размеры и грани­цы туристско-рекреационных местностей и природоохранный режим устанав­ливаются при разработке градостроительной документации.

Попытка выделения туристско-рекреационных местностей в составе особо охраняемых природных территорий обычно вызывает множество возражений. Не противоречат ли целям охраны природы цели развития туризма и рекре­ации? Как и каким образом будут регулироваться рекреационные потоки? Кто будет проводить обустройство туристско-рекреационных местностей? Нако­нец, кто будет контролировать правильность использования этих территорий и нести ответственность за их состояние? Ответить на эти вопросы не просто. Важно понимать, что выделение туристско-рекреационной местности — лишь первый шаг в краеустройстве, дальнейшее развитие туризма и рекреации тре­бует уже крупномасштабного ландшафтного планирования в пределах конк­ретной местности.

Природные (природно-исторические) ландшафты.Охраняемые природные (природно-исторические) ландшафты создаются для поддержания традици­онного неистощительного природопользования и исторически сложившегося соотношения природных и культурных элементов ландшафта в целях обеспе­чения стабильного развития природных процессов. Эта категория идеально подходит для рекреационно привлекательных сельских территорий с сохра­нившимся экстенсивным характером хозяйствования и богатым набором па-

мятников истории, архитектуры, культуры на фоне естественной природы. Возможны два вида территорий: с преобладанием культурно-исторической, т. е. этнографической, составляющей (природно-исторические ландшафты) и с преобладанием природной составляющей (природные ландшафты). Таким образом, в одном случае мы акцентируем внимание на ценностях культурного ландшафта, в другом — природного.

Основными целями объявления природных комплексов охраняемыми при­родными (природно-историческими) ландшафтами являются:

• поддержание традиционно сложившейся структуры природопользования
и соотношения природных и культурных элементов ландшафта;

• сохранение исторически сложившегося неистощительного природополь­
зования и благоприятной среды жизни людей;

• сохранение биологического разнообразия, сформировавшегося в услови­
ях традиционного природопользования и способствующего стабильному раз­
витию природных процессов;

• сохранение ценных природных территорий и отдельных ценных природ­
ных и историко-культурных объектов в пределах охраняемого природного (при-
родно-исторического) ландшафта.

Объявление природного массива охраняемым природным (природно-исто-рическим) ландшафтом областного значения производится администрацией области по представлению специально уполномоченных государственных ор­ганов в области охраны окружающей среды без изъятия земельных участков у их пользователей, владельцев, собственников. Охраняемые природные (при­родно-исторические) ландшафты местного значения могут находиться в ве­дении органов местного самоуправления.

Природные парки.Природные парки (областного значения) создаются для сохранения природных комплексов и объектов, имеющих значительную эко­логическую и эстетическую ценность для использования их в природоохран- > ных, просветительских и рекреационных целях. При этом природные парки являются и природоохранными, и рекреационными учреждениями — юриди­ческими лицами, осуществляющими свою финансово-хозяйственную деятель­ность на некоммерческой основе.

Обеспечение туризма и других видов обслуживания посетителей на терри­тории природного парка осуществляется в соответствии с проектами, утверж­денными на основании разрешения на осуществление деятельности по обес­печению регулируемого туризма. Безусловно, данная категория воспринима­ется неоднозначно, поскольку вроде бы дублирует национальные парки и содержит в себе некоторые противоречия между заявленной рекреационной и природоохранной функциями.

Однако следует иметь в виду, что другой возможности выделить ценный и целостный участок территории на уровне области и сельского муниципально­го округа, не нарушая при этом федерального законодательства, в настоящее время нет. С одной стороны, выделять национальный парк областного значе­ния как-то некорректно, ибо это должна быть уникальная территория выда­ющихся, действительно общенациональных достоинств с туристским потен­циалом общероссийского значения. Таких в центральной России осталось не так уж много. С другой стороны, практически любой слабо- или среднеосво-енный сельский район располагает относительно крупными территориями,

где на фоне дикой (или дичающей за период запустения) природы сохранены элементы культурного ландшафта, церкви, памятники истории, села и дерев­ни с традиционной планировкой и т.д.

На территории природного парка должна быть запрещена деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного и (или) культурного ландшафта, снижение или уничтожение режима содержания па­мятников истории и культуры. Поэтому с администрациями соответствующих природных парков согласовываются вопросы природопользования и исполь­зования территории в пределах природных парков и их охранных зон, в том числе вопросы социально-экономической деятельности юридических и част­ных лиц, проекты развития населенных пунктов и т.п.

Объявление территорий охраняемыми туристско-рекреационными местно­стями, природными парками, природно-историческими ландшафтами, ле­чебно-оздоровительными местностями является основанием для корректировки текущих и перспективных планов и проектов лесохозяйственной и иной де­ятельности в границах этих особо охраняемых природных территорий с уче­том установленных регламентов. Поэтому освоение и (или) использование территорий данных ООПТ в туристско-рекреационных целях может осуществ­ляться только при условии предварительной разработки соответствующей гра­достроительной документации (районных планировок, генпланов населенных пунктов, схем развития туризма, схем охранных зон), согласованной с соот­ветствующими государственными органами в области охраны окружающей среды и (или) органами местного самоуправления.

5.4. Проблема синтеза природного и культурного наследия в процедуре ландшафтного планирования

5.4.1. Культурный ландшафт как объект планирования

Культурные ландшафты, согласно М. Е. Кулешовой, — это «целостные ис­торико-культурные и природные территориальные комплексы, включающие в себя отдельные памятники и их ансамбли; исторически характерные типы застройки и объекты ландшафтной архитектуры; разнообразные формы ин­женерного обустройства территории; природно-технические системы; биоце­нозы, адаптированные к традиционному природопользованию; другие объек­ты, демонстрирующие взаимодействие и взаимообусловленность природных и культурных объектов, явлений и феноменов» [22].

Культурный ландшафт — это уязвимый объект, сохранение качеств кото­рого требует поддержания определенных видов деятельности. На его нынеш­нем состоянии негативно отразились прерывание преемственности культур­ных традиций между поколениями; излишняя увлеченность руководства пар­ковприродоохранными запретами и ограничениями, распространяемыми и на культурный ландшафт; отсутствие в нормативных документах понятия окультурном ландшафте, его значимости как природно-культурного феноме­на;неразработанность механизмов его охраны.

Специфика управления культурными ландшафтами заключается в том,что их невозможно подвергнуть музеефикации: ландшафт мертв без людейи их

деятельности, которая прямо или косвенно поддерживает желаемое его со­стояние.

Это обстоятельство плохо понимается менеджерами туристско-рекреаци-онной сферы: красивый пейзаж так или иначе входит в турпродукт, что под­разумевает включение наследства, оставленного нам прошлыми поколения­ми: красивый луг у речки, звонкий прореженный сосняк на террасе, чистый мельничный пруд, деревянные лавы, провешенные низко над рекой, детский «схрон» в кроне старого дуба, свежие срубы колодцев — все это реалии, тре­бующие незаметного, но постоянного труда. Уход крестьянина и ремесленни­ка означает не только депопуляцию, но и разрушение культурного ландшаф­та: превращается в рухляк сруб колодца, разрушаются деревянные плотины, заиливаются запруды, зарастают кустарником луга...

Можно лишь согласиться с выводом М. Е. Кулешовой о том, что «некото­рые формы хозяйственной и социокультурной активности и репрезентатив­ные этнокультурные группы населения также должны стать объектами охра­ны» [22].

Действия по охране природного и культурного наследия в России до последнего времени представляли собой два параллельных вектора усилий, и было похоже, что они никогда не пересекутся. Такому положению во многом способствовала ведом­ственная разобщенность, поделившая единую историческую среду обитания нации на две якобы отдельные половины: природную и культурную. Всю советскую эпоху два мощных министерства (культуры и природных ресурсов) старательно делали вид, что занимаются совершенно разными объектами. Охраной культурного наследия занима­лись в России Министерство культуры и его региональные подразделения при адми­нистрациях субъектов Российской Федерации (комитеты, управления, департаменты), Федеральная инспекция охраны недвижимых памятников истории и культуры при Министерстве культуры, региональные управления (комитеты, центры, инспекции) государственного контроля, учета, охраны и использования памятников истории и культуры при администрациях субъектов Российской Федерации. Охраной природно­го наследия ведало Министерство природных ресурсов и его региональные подраз­деления. Это обстоятельство ослабляло позиции и природоохранников, и радетелей сохранения отечественной культуры. К сожалению, оно не преодолено до сих пор. Между тем, как замечает М. Е. Кулешова, «любой недвижимый памятник создавался в определенной исторической и природной среде и в своем конкретном месте, значит, его ценность и сохранность определяются не только его физическим состоянием, но и сохранностью окружающего природно-исторического фона» [22]. Многочисленные и разнообразные объекты градостроительной и сельской среды, входящие в так на­зываемые Своды памятников, составлявшиеся по линии Министерства культуры, до сих пор охраняются как выхваченные из природного контекста сооружения. И в самых последних разработках и методиках Госстроя РФ мы не найдем подходов, позволя­ющих учитывать памятник градостроительного искусства как архитектурно-ландшафт­ный комплекс. Поэтому одна из задач ландшафтного планирования регионов россий­ской провинции заключается в сознательном использовании существующей правовой базы двух линий охраны среды (природной и культурной) таким образом, чтобы за­щитить и дать шанс для развития наиболее ценным фрагментам культурного ланд­шафта.

Важно понимать, что такого рода задача не может быть решена только в рамках процедур территориального планирования, поскольку требует реали­зации следующих принципов, сформулированных М.Е.Кулешовой [22]:

				1 аоли ца j.j
	Классификация культурных ландшафтов
Типы	Характеристика	Историческая функция	Типы культуры (культурных сред)	Примеры
Рукотворные	Наличие планировочной	Селитебные.	Усадебная.	Ландшафты этнически
ландшафты	композиции с одним или	Рекреационные	Крестьянская.	укорененных сел и
	несколькими центрами, оби-		Городская.	деревень, парковые и
	лие рукотворных элементов,		Монастырская	усадебные ландшафты
	заменивших природные
Эволюционировав-	Сложный комплекс из	Сельскохозя йстве иные.	Сельская.	Территории экстенсивного
шие устойчиво	природных, природных	Промысловые	Промысловая	сельскохозяйственного
развивающиеся	адаптированных и трансфор-			ландшафта
ландшафты	мированных элементов			(поддерживаемые)
Эволюционировав-	Комплекс природных и	Сельскохозяйственные.	Сельская.	Заброшенные
шие реликтовые	природно-технических	Индустриальные.	Фабричная.	сельскохозя йстве н ные
ландшафты	элементов, не адаптирован-	Транспортные	Ремесленная.	угодья и старые
	ных к современным усло-		Купеческая	производственные и
	виям, часто руинизирован-			технические комплексы в
	ных			ландшафте
Ассоциативные	Природные, а также освоен-	Сакральные.	—	Памятные и сакральные
ландшафты	ные ландшафты, в которых	Мемориальные		места, места битв, места
	культурная составляющая			первичного освоения,
	часто представлена не в			мемориальные места
	материальной, а в менталь-
	ной форме

• признание неразрывности и целостности культурного ландшафта, учета
всего многообразия смешанных форм наследия, сочетающих в себе природ­
ные и культурные ценности;

• приоритет культурного ландшафта в сфере управления историко-культур­
ным наследием, подчинения тактики работы с его отдельными фрагментами
иструктурами (включая отдельные памятники культуры) целям его комплек­
сного сохранения;

• признание коренного местного населения в качестве неотъемлемой со­
ставляющей историко-культурной среды, а его участия в воссоздании и вос­
производстве культурных ценностей территории — обязательным условием
политики управления;

• дифференцированный подход к различным типам культурного наследия,
специфика и особенности которых определяют выбор стратегии действий и
меры охраны.

Для, реализации этих принципов в рамках процедуры ландшафтного пла­нирования необходимо очень хорошо представлять правовое поле, очерчен­ное действующим законодательством: именно оно задает необходимые клас­сификаторы, в соответствии с которыми должна проводиться инвентариза­ция и картографирование объектов наследия.

Памятник может представлять собой как единичное сооружение или участок, так и ансамбль, а также комплекс сооружений. М. Е. Кулешова [22] предлагает различать ансамбль, элементы которого создавались по единому плану и замыслу как архитектурное и функциональное целое, и комплекс сооружений, части кото­рого оформились в единое целое в ходе градостроительного развития.

К наиболее важным характеристикам культурного ландшафта относятся его исторические функции и тип культуры, определяющие облик ландшафта. Каждая такая характеристика — ключ к пониманию устройства ландшафта и, следовательно, управлению им (табл. 5.3).

Историческая функция ландшафтов также важна, поскольку она указывает на процессы и типы действий, необходимые для поддержания их в живом состоянии.

Необходимость включения объектов культуры в состав охраняемого ланд­шафта заставляет нас внимательно присмотреться к критериям, которые прак­тикуются с этих позиций (табл. 5.4).

Таблица 5.4

Критерии отбора объектов культуры и включения их в состав охраняемого ландшафта
Свойства	Неотъемлемые параметры
Репрезентативность	Объект должен представлять собой шедевр творчества, обладать исключительной репрезентативностью в отношении той или иной культуры
Ассоциативность	Объект должен обладать исключительным ассоциативным смыслом в отношении особо выдающихся личностей, событий, традиций, идей
Аутотентичность	Объект должен иметь ключевое значение для развития того или иного культурного явления, служить выдающимся свидетельством культурной традиции или типа культуры, иллюстрировать собой важный этап истории народов

В соответствии с действующими правовыми актами в процедуру ландшафтного планирования могут быть включены только те ценные историко-культурные объекты, ансамбли или комплексы, которые поставлены на учет или выявлены государственны­ми органами охраны объектов культурного наследия согласно соответствующей про­цедуре, которая лежит в основе всей системы охраны памятников истории и культу­ры. Для объектов, включенных в государственные Списки памятников истории и куль­туры федерального или регионального (местного) значения, а также в Списки вновь выявленных памятников, предусматривается составление паспорта, в котором фикси­руются имущественный состав памятника, его основные технические данные, пред­метная ценность и режим содержания, разработка проекта зон охраны (в составе охранной зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного лан­дшафта), а также охранных обязательств пользователей памятников.

Процедура разработки проекта зон охраны как раз и открывает реальные возможности для подключения к работе специалиста по ландшафтному пла­нированию. В реальной жизни зоны охраны не спроектированы для многих памятников федерального значения — знаменитых архитектурных ансамблей, парковых комплексов и т.д. До последнего времени представлялось достато­чным указание номинальной охранной зоны («50 м от забора» — буквально так!), однако начавшийся земельный передел и участившиеся правовые кон­фликты заставляют весьма внимательно относится к этой проблеме. В насто­ящее время объект без спроектированной (с участием ландшафтоведа-эколо­га) охранной зоны — фактически незащищенный объект!

Особое положение занимают в этой связи памятники археологии, как замечает М.Е.Кулешова, «систематически прослеживаются конфликты, спровоцированные не­достаточностью реальных механизмов защиты памятников археологии. Обыкновен­ные застройка и распашка земель приводят к их уничтожению, в то время как ланд­шафт сохранял их столетия и'тысячелетия, и их исследование служит источником уникальной информации. Во многих случаях землепользователь и застройщик просто не знают о существовании археологического объекта или не воспринимают его в соб­ственной системе ценностных ориентиров» [22].