Этапы развития российского бюджетного федерализма

Российский бюджетный федерализм прошел несколько этапов развития.

Первый - 1991-93 гг., этап стихийной децентрализации, разрушения бюджетной системы, адаптированной к условиям унитарного государства. Была создана налоговая система на принципах регулирующих налогов, заимствованных из прежнего опыта. Произошло частичное перераспределение доходов и расходов в пользу субфедеральных бюджетов и увеличение доли межбюджетных финансовых потоков. В эти годы объемы средств межбюджетного выравнивания определялись не на единой для всех основе, а путем индивидуальных переговоров регионов и центра. Бюджетное регулирование играло дестимулирующую роль – увеличение доходов на территории приводило к сопоставимому сокращению финансовой помощи либо отчислений от регулирующих налогов, нормативы которых пересматривались ежегодно.

Важными вехами этого этапа стали подписание Федеративного договора (1992 г.) и принятие Конституции Российской Федерации (1993 г.). Конституционное разграничение полномочий и ответственности Федерации и её субъектов осуществляется через выделение в самом общем виде предметов ведения – Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Вместе с тем, такой подход, не позволял дать четкой однозначной трактовки ряда положений, касающихся в первую очередь формирования экономической базы для реализации полномочий, приводил к возникновению конфликтных ситуаций между уровнями бюджетной системы.

Следующий этап приходится на 1994 - 1998 гг. Появилась новая правовая база налогообложения. Расширились права регионов и мест в формировании собственной доходной базы (они получили возможность введения новых региональных и местных налогов, а также право дифференцировать региональную ставку налога на прибыль), нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов стали стабильнее. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), распределение которого впервые стало осуществляться по единым формализованным правилам (по формулам, на основе объективных данных). Однако практика передачи полномочий, не подкрепленных финансовыми ресурсами продолжалась, В регионах это привело к возникновению огромного числа мелких налогов и поборов, некоторые из которых разрывали экономическое пространство, тормозили территориальное развитие. Методика расчета финансовой помощи из ФФПР имела целый ряд недостатков (была направлена не на соотнесение налогового потенциала и нормативных потребностей, а на размер фактически собранных доходов и фактических расходных потребностей региона), сам трансфертный фонд в условиях кризиса был незначительным. К существенным недостаткам следует также отнести утерю Федерацией рычагов воздействия на межбюджетное регулирование внутри субъектов РФ, которые часто строились на субъективных принципах.

Важной вехой бюджетных реформ последнего десятилетия стала Концепция развития межбюджетных отношений в 1999-2001г, а также принятие Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г.

Они стали среднесрочными программами развития взаимоотношений бюджетной системы, направленными на повышение эффективности деятельности региональных бюджетных систем, оздоровление территориальных финансов, снижение их дотационности, сокращение встречных финансовых потоков. Но самое главное, - ставилась задача создания в территориях стимулов к наращиванию налогового потенциала, проведения ответственной бюджетной политики: мобилизации бюджетных доходов, повышения эффективности расходов и обеспечения сбалансированности бюджетов на основе всех трех составляющих бюджетного федерализма: распределения расходных полномочий и расходов, распределение налогов и доходов между уровнями бюджетной системы, создание формализованных каналов предоставления финансовой помощи.

Финансовыми инструментами реализации целей стали реформируемый Фонд финансовой поддержки регионов, внедрение более объективной методики распределения трансфертов (отказ при оценке бюджетной обеспеченности от использования данных по фактическим расходам и доходам территорий), Фонд регионального развития для поддержки инвестиций в общественную инфраструктуру, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд развития региональных финансов для поддержки региональных бюджетных реформ на конкурсной основе.

Таблица 15.2.

Формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации в 2005-2009 гг.

Характеристики	Фонд финансовой поддержки регионов	Фонд компенсаций	Фонд софинансирования социальных расходов	Фонд регионального развития	Фонд реформиро-вания региональных финансов
Цель	Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам	Финансирование федеральных законов (как правило, социальных пособий и льгот населению)	Стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере	Поддержка развития региональной инфраструкту- ры	Поддержка и стимулирова- ние бюджетных реформ
Принцип распределения	Формула на основе оценки налогового потенциала и нормативных расходов	Формула на основе численности лиц, имеющих право на получение социальной помощи (льгот)	Формула на основе нормативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ)	Квоты на основе формул (с последующим конкурсным отбором инвестицион ных проектов)	Конкурс (программы реформ и их выполнение)
Тип финансовой помощи	Дотация (с выделением средств с особыми условиями перечисления и/или использования)	Субвенция на финансирование федеральных законов	Субсидия (долевая) на определенную функциональную статью расходов (отрасль)	Субсидия (как правило, долевая) на финансирование инвестиционных проектов и программ	Субсидия (субвенция) на определенный тип (направление) расходов
Условия предоставления	Для высокодота-ционных регионов – кассовое обслужива-ние бюджетов Федеральным казначейством	Целевое использование средств	Уровень расходов не ниже нормативного и выполнение программ реформ	Софинансирова ние	Выполнение программы реформ
Порядок перечисления (использования)	Финансовым органам	Гражданам и предприятиям (организациям) через территориальные органы Федерального казначейства	Финансовым органам при подтверждении проведенных расходов на соответствующую статью	Предприятиям (организациям) через органы Федерального казначейства	Финансовым органам при подтверждении произведенных или включенных в бюджет расходов на проведение бюджетных реформ и оздоровление государственных финансов
Статус	Действовал с 1994 г.	Действовал с 2001 г.	Введен с 2002-2003 гг.	Создан с 2000 г., новый механизм с 2003 г.	Создан в 2000 г.,

Вместе с тем, отсутствие четкого разделения расходных полномочий по уровням бюджетной системы, федеральных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов по всем видам услуг общественного сектора, а также единой методологии распределения финансовой помощи внутри субъектов РФ настоятельно требовали более решительных действий по реформированию бюджетных отношений. Число субъектов РФ, получающих финансовую помощь (трансферты), постоянно росло: в 1994 г. их было 65, в 1999 г. – 78, в 2000 г. – 75. Такие тенденции свидетельствовали о неэффективности действующего механизма бюджетного регулирования.

Проведённая в 90-х годах реформа межбюджетных отношений помогла перейти к единым формализованным правилам распределения между субъектами Российской Федерации финансовой помощи, но процесс реформирования межбюджетных отношений не дошел до местного уровня и не выработал единый механизм распределения финансовой помощи через трансферты.

Многоуровневость и сложноподчиненность муниципальных образований, сложившаяся в субъектах РФ, стали реальным тормозом экономических реформ. Проблемы повышения качества работы местного уровня бюджетной системы ввиду ключевой роли в обеспечении населения общественными услугами занимают первую позицию в направлениях развития бюджетного федерализма[157].

Новым этапом бюджетных реформ стал переход к принципиально новой системе – «разделение не денег, а полномочий». Основные направления включают:

1) упорядочение бюджетного устройства;

2) закрепление разграничения расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы;

3) закрепление разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

4) создание прозрачной и эффективной системы финансовой помощи;